重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的構(gòu)建

(西華大學土木建筑與環(huán)境學院　四川成都　610039)

重大項目是重大事項的重要元素。近年來，構(gòu)建重大事項社會穩(wěn)定性風險評估機制這一話題引發(fā)熱議。2011年，“十二五”規(guī)劃綱要強調(diào)要制定重大工程項目及重大決策社會穩(wěn)定性風險評估機制①；2013年，十八屆三中全會決議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調(diào)完善重大決策社會穩(wěn)定性風險評估機制②；2015年，在十二屆全國人大三次會議上，李克強總理強調(diào)落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制③。相關(guān)部門也頒布了一系列指導措施，比如《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定分析評估機制的指導意見(試行)》(中辦發(fā)〔2012〕2號)④、《國家發(fā)改委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》(發(fā)改投資〔2012〕2492號)⑤等。所以對重大項目的社會穩(wěn)定性風險評估機制進行研究意義重大。

目前，重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的研究大多集中于評估主體、評估指標體系、評估方法等內(nèi)容，研究內(nèi)容相對零散化[1-4]。因此，本文擬從重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的內(nèi)涵出發(fā)，探討并確定評估機制的框架，構(gòu)建一個較為完整的風險評估機制。

1　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的內(nèi)涵

重大項目社會穩(wěn)定性風險是指在重大項目建設(shè)過程中可能對社會穩(wěn)定形成威脅的因素。國際反貧窮工程師協(xié)會的研究表明：要消除工程建設(shè)過程中可能引起民眾沖突的主要社會風險因素，需在項目前期策劃中就進行有效的風險評估[5]。參考GBT27921-2011風險管理風險評估技術(shù)文件，可以知道風險評估是由風險識別、風險分析和風險評價構(gòu)成的一個過程，包含于風險管理的流程中⑥。本文以風險評估的三個流程為出發(fā)點，對其具體內(nèi)容進行分析，并明確相關(guān)工作由誰做、做什么、怎么做等具體問題，從而構(gòu)建起風險評估的實施指導體系。本文認為重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制應該包括以下三部分內(nèi)容：構(gòu)成要素、各構(gòu)成要素的具體內(nèi)容以及各要素之間的關(guān)聯(lián)。具體分析如圖1所示。

圖1　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的內(nèi)涵

2　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的構(gòu)成要素

由圖1可以看出，本文提出的重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制由風險評估主體、評估對象、評估指標體系、評估方法和評估監(jiān)督體系五部分構(gòu)成。其中，評估主體和評估對象作為評估的發(fā)起者和接受者，構(gòu)成評估過程的主體結(jié)構(gòu)；評估指標和方法是評估的工具，在評估過程中起輔助作用；監(jiān)督體系有助于構(gòu)建一個公平、公正、合理的環(huán)境，起到一定的保障作用。同時，評估主體、評估對象、評估指標和評估方法在整個機制中呈現(xiàn)出一種閉合循環(huán)狀態(tài)。評估過程由評估主體主導。評估主體根據(jù)評估要求對評估對象展開風險評估和剖析，設(shè)計評估指標，最后依據(jù)指標性質(zhì)確定評估方法，同時分析指標得出結(jié)論。具體過程如圖2所示。

圖2　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的構(gòu)成要素

3　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的構(gòu)建

3.1　評估主體

評估主體與整個風險評估過程的節(jié)奏和成效有密切關(guān)系，所以評估主體的確定至關(guān)重要。對此，相關(guān)部門頒布了一系列文件，例如，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》(2012)規(guī)定由項目建設(shè)地人民政府或相關(guān)部門確定評估主體⑤；《四川省社會穩(wěn)定風險評估辦法》(2016)指出：評估主體是負責穩(wěn)評的單位，包括地方各級人民政府及其職能部門或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織⑦。同時，學者們也展開了相關(guān)研究。汪大海等指出，重大事項社會穩(wěn)定性風險評估主體要具備承擔權(quán)責的能力，評估主體包括組織領(lǐng)導主體、責任主體、監(jiān)督主體和民主參與主體四部分[6]。徐亞文等認為政府官員不應作為穩(wěn)評主體的主導力量，而應該選取人大代表等為主導者[7]。南開大學周恩來政府管理學院課題組分析了47個關(guān)于社會穩(wěn)定性評估的政府文件，發(fā)現(xiàn)穩(wěn)評主體由政府部門主導的占95.7%，明確提出由第三方評估機構(gòu)作為穩(wěn)評主體的僅占6.4%[8]。張玉磊認為:多元主體評估模式可以增強評估的公平、公正和權(quán)威性，擁有相關(guān)知識和信息的主體是穩(wěn)評主體的首選；除此之外，穩(wěn)評主體還可從利益相關(guān)者和第三方機構(gòu)中考慮，以形成多元化的穩(wěn)評主體[9]。

綜上，我們可以看出：重大項目社會穩(wěn)定性風險評估主體的選取大多參照“誰決策，誰評估，誰負責”原則，政府部門占主導地位，主體較單一；有學者認為政府部門作為評估主導力量存在不足之處，并在此基礎(chǔ)上提出多元主體評估模式。為此，針對政府部門主導評估存在信息把握不足、監(jiān)督力度不夠以及技術(shù)性不強等特點，本文構(gòu)建由信息主體、監(jiān)督主體、技術(shù)主體三部分組成的多主體評估模式，如圖3所示。

圖3　重大項目多主體穩(wěn)評模式

由圖3可以看出，重大項目責任人發(fā)出評估委托后由專業(yè)穩(wěn)評機構(gòu)和專家組成技術(shù)主體對整個評估過程進行指導。專業(yè)穩(wěn)評機構(gòu)有豐富的實踐經(jīng)驗，專家擁有一定的理論實力，通過理論與實踐的結(jié)合，可以為評估過程提供更為全面的指導。政府職能部門和利益相關(guān)者組成信息主體，政府部門把握項目所在地的經(jīng)濟、城市規(guī)劃等信息，利益相關(guān)者把握各自的訴求信息，兩者結(jié)合可以為評估過程提供更為完整的分析數(shù)據(jù)。政府監(jiān)督部門、維穩(wěn)辦、大眾媒體等組成監(jiān)督主體，政府監(jiān)督部門和維穩(wěn)辦組成內(nèi)部監(jiān)督體系，大眾媒體等組成外部監(jiān)督體系，雙管齊下，為評估提供一個更為公平公正的環(huán)境。

3.2　評估對象

重大項目社會穩(wěn)定性風險評估對象包括重大項目及其社會穩(wěn)定性風險兩部分。

3.2.1重大項目

對于重大項目，目前并沒有統(tǒng)一的定義?！八鞂幠Ｊ健闭J為重大事項包括事關(guān)廣大人民群眾切身利益或利益調(diào)整的重大決策和重大改革、涉及較多群眾切身利益并被國家、省、市區(qū)縣擬定為重點工程的重大項目等內(nèi)容[10]；《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)》指出，重大決策是指直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的事項，包括重大工程項目、重大政策以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策。本文認為重大項目就是指規(guī)模較大的，涉及范圍較廣的，關(guān)系民眾切身利益的，容易引起社會矛盾的，被國家、省、市區(qū)縣擬定為重點工程的項目。

3.2.2重大項目社會穩(wěn)定性風險

重大項目社會穩(wěn)定性風險的內(nèi)容，目前有兩種理解：第一種理解認為其內(nèi)容包括擬建項目的合法性、合理性、可行性和可控性四部分⑧；第二種理解在第一種理解的基礎(chǔ)上增加了安全性⑦。指標含義如表1所示。

表1　重大項目社會穩(wěn)定性風險內(nèi)容

通過對各項指標內(nèi)涵的理解和分析，可以發(fā)現(xiàn)安全性評估和可控性評估在內(nèi)容上有一定的相似性。本文認為合法性和安全性評估是針對項目建設(shè)這一行為的評價，而合理性、可行性和可控性評估是針對項目建設(shè)過程的評價，評價的著眼點是不一樣的，符合互斥性原則；同時，對于項目建設(shè)這一行為的評價，合法性評估只是對事實的論證，而安全性評估可以參考既往案例，安全性評估可以彌補合法性評估的不足。綜上，本文認為，重大項目社會穩(wěn)定性風險應該包括合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五部分。

3.3　評估指標

設(shè)計評估指標實質(zhì)上就是對重大項目社會穩(wěn)定性風險展開深入分析、總結(jié)和具體化的過程。所以，本文基于3.2.2的分析結(jié)果，構(gòu)建以合法性、安全性、合理性、可行性、可控性為一級指標的評估指標體系，如表2所示。

表2　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估指標體系

3.4　評估方法

風險評估方法是指對風險評估數(shù)據(jù)展開技術(shù)分析的工具。風險評估方法有定量分析法、定性分析法、綜合分析法三種，如表3所示。

表3　風險評估方法匯總分析

基于前文構(gòu)建的重大項目社會穩(wěn)定性風險評估指標體系，本文認為重大項目社會穩(wěn)定性評估的實施應該分為兩個步驟。第一步，擬建項目合法性、安全性評估;第二步,擬建項目合理性、可行性、可控性評估。第一步是第二步的前提。

圖4　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估方法分析

由圖4可以看出：第一階段合法性和安全性評估是針對重大項目建設(shè)這一特別事件而言的，評估的標準是現(xiàn)行的法律法規(guī)和安全性常識。不合法或不安全即否定，合法并安全則通過。這一階段的評估屬于風險評估過程中的“剛性需求”，評估標準不因項目不同或建設(shè)地點不同而發(fā)生改變，并且結(jié)果是唯一的。本文認為這里應該采取一票否決制，由相關(guān)法律專家和政府相關(guān)部門參照相關(guān)規(guī)定對項目的合法性和安全性進行評價，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果直接作出評估。第二階段合理性、可行性和可控性評估則是針對項目實施過程。此階段的評估屬于風險評估過程中的“彈性需求”，不同項目、不同地區(qū)、群眾關(guān)注重點、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)環(huán)境承載能力等因素都直接影響評估的結(jié)果，所以針對不同的項目應該有不同的評估標準。此外，第二階段的評估指標多屬于定性指標，數(shù)據(jù)處理難度較高，而且目前重大項目社會穩(wěn)定性風險評估的數(shù)據(jù)庫、專家?guī)?、網(wǎng)絡(luò)平臺等數(shù)據(jù)窗口建設(shè)并不完善，有的時候無法直接獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，因此大多數(shù)指標數(shù)據(jù)的獲取還是依賴專家或利益相關(guān)者的經(jīng)驗?；诖耍疚恼J為此階段應該采取模糊綜合評價法，即以前文確定的風險評估指標為基礎(chǔ)確定因素集，通過層次分析法確定指標權(quán)重，然后運用模糊綜合評價法展開評價分析。

3.5　評估監(jiān)督機制

對于重大項目社會穩(wěn)定性風險評估，如何確保評估工作的有效實施至關(guān)重要。然而，現(xiàn)有的社會穩(wěn)定性評估監(jiān)督體系并不完善?，F(xiàn)有規(guī)范的內(nèi)容大多集中于風險評估主體、風險評估責任等，對于監(jiān)督工作的具體實施并未作詳細規(guī)定，實際操作起來比較困難。綜上，本文以社會穩(wěn)定性風險評估主體和內(nèi)容為基礎(chǔ)，分析各參與單位的權(quán)利和義務(wù)，提出風險評估監(jiān)督體系應由政府監(jiān)督體系和社會監(jiān)督體系兩部分構(gòu)成，如圖5所示。

圖5　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估監(jiān)督體系

第一，政府監(jiān)督包括法律監(jiān)督和部門監(jiān)督。法律監(jiān)督可以依據(jù)法律對評估工作的大體框架予以落實，比如評估主體、評估內(nèi)容、評估步驟等，使整個評估流程更規(guī)范，保證評估工作更好更快地開展。部門監(jiān)督是對法律監(jiān)督的執(zhí)行和補充:一方面，根據(jù)法律的具體規(guī)定，職能部門需要嚴格監(jiān)督風險評估進程是否都按照法律規(guī)定開展；另一方面，對于法律沒有詳細規(guī)定的內(nèi)容，職能部門應該做好相應的補充，根據(jù)部門職責、地區(qū)差異等，提出更具針對性、更為詳細的行政規(guī)章等。

第二，社會監(jiān)督主要通過公眾媒體監(jiān)督這一路徑實施?？紤]到重大項目社會穩(wěn)定性風險的影響，本文認為評估工作的整個過程和結(jié)果都應該接受利益相關(guān)者和廣大媒體的監(jiān)督。楊芳勇將社會燃燒理論應用于穩(wěn)評研究，指出社會穩(wěn)定性風險是“燃燒物質(zhì)”，公眾的利益訴求、溝通以及輿論的風向是“助燃劑”[11]，因此公眾媒體的監(jiān)督一定程度上可以在源頭上預防穩(wěn)定性風險的發(fā)生和擴大，同時可以使整個風險評估過程信息化、透明化，從而提高公信力，讓評估工作的開展更為順利。

第三，評估監(jiān)督機制的實施需要一定的條件。一方面，部門監(jiān)督機制的實施需要完善的法律以及權(quán)責一致的職能體系作支撐；另一方面，社會監(jiān)督機制的實施需要一套操作性強的信息交流機制，以滿足項目相關(guān)方披露風險評估信息、公眾媒體反饋意見的需求。

綜上，本文提出的重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制由五部分組成，如圖6所示。

4　結(jié)論與展望

綜上，本文認為重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制由評估主體、評估對象、評估指標、評估方法、監(jiān)督體系五部分構(gòu)成。在具體分析評估工作“由誰做，對誰做，做什么，怎么做，如何執(zhí)行”等問題的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了更為完善的穩(wěn)評機制。

筆者在研究過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段有關(guān)重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的研究還存在一些不足和值得深入研究之處。

(1)定量評估方法應用較少?，F(xiàn)階段學者們傾向于使用綜合分析法，采取專家打分法對指標進行賦值。這種方法主觀性太強，結(jié)論的實踐性因為沒有實際數(shù)據(jù)的支撐而大打折扣。就目前而言，應用定量評估方法還存在很多的問題，比如大量的數(shù)據(jù)沒辦法直接獲取。雖然有重大項目數(shù)據(jù)庫，但是數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計的數(shù)據(jù)并不完整，只有前期的數(shù)據(jù)，沒有后期跟蹤反饋數(shù)據(jù)。沒有足夠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為后續(xù)研究提供支撐，這是定量評估方法難以實施的最主要原因。因此，以后的研究可以從數(shù)據(jù)庫的完善入手。

(2)研究呈現(xiàn)被動性?，F(xiàn)有研究主要遵循“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”的路徑展開。群體事件引發(fā)學者對重大項目社會穩(wěn)定性風險的思考，同時展開穩(wěn)評研究；穩(wěn)評進展受阻，形式主義、評而不用等現(xiàn)象發(fā)生[12]時，學者們才開始思考如何保證穩(wěn)評的順利實施和重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制的構(gòu)建。為改變研究的被動性，今后的研究應更多地遵循“提出問題—分析問題—解決問題”路徑。基于重大項目涉及民眾利益廣的性質(zhì)，項目提出時就應同時考慮社會穩(wěn)定性風險評估；提出風險評估的同時就應該考慮到它的順利實施，構(gòu)建風險評估機制；形成風險評估機制的同時也應該考慮其實施所需要的條件。所以，以后的研究可以從評估機制實施條件入手，比如法律條件、技術(shù)條件等等，為評估機制實施提供一個更好的環(huán)境。

圖6　重大項目社會穩(wěn)定性風險評估機制

注釋：

①我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要(全文)，http://news.sina.com.cn/c/2011-03-17/055622129864.shtml。

②中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

③十二屆全國人大三次會議開幕 李克強作政府工作報告，http://www.chinanews.com/gn/2015/03-05/7103283.shtml。

④《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定分析評估機制的指導意見(試行)》(中辦發(fā)〔2012〕2號)。

⑤《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資〔2012〕2492號)，2012年8月16日。

⑥中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.GBT 27921-2011風險管理風險評估技術(shù).北京：中國標準出版社，2012。

⑦《四川省社會穩(wěn)定風險評估辦法》(四川省人民政府令第313號),2016年8月25日。

⑧《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改辦投資〔2013〕428號)，2013年2月17日。

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