人口較少民族扶持對象識別的困境及對策研究

(西南民族大學(xué)管理學(xué)院　四川成都　610041)

1　扶持對象的識別理論和實踐

國外研究貧困人口的識別，采用多維貧困理論的專家學(xué)者比較多。1976年，印度學(xué)者Amartya Sen[1]將“可行能力”引入貧困人口的識別，即現(xiàn)在世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的多維貧困理論，該理論認(rèn)為不能簡單的以經(jīng)濟(jì)資源多寡這一指標(biāo)來識別，而是進(jìn)行收入、健康、教育等多維指標(biāo)識別。1979年，Morris[2]也提出了貧困人口的識別不僅僅是收入標(biāo)準(zhǔn)的觀點。1987年，Hagenaars[3]首次提出識別貧困人口的維度應(yīng)該有兩個，一個是經(jīng)濟(jì)收入，另一個則是閑暇時間。2008年，Betti G.和Verma V.[4]也贊同多維貧困測量來識別貧困人口。2015年，Vivi[5]等認(rèn)為印度尼西亞的貧困人口識別也應(yīng)該采用收入測試、社區(qū)瞄準(zhǔn)以及兩者結(jié)合的方法。

相比較于國外的多維貧困理論識別貧困人口而言，國內(nèi)對于人口較少民族貧困群眾的識別，主要采用的是規(guī)?？刂?。閆沙慶和張利國[6]、劉蘇榮[7]、莫麗敏[8]等都認(rèn)為，以人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝诒壤秊?0%或者是20%這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行規(guī)?？刂疲瑫?dǎo)致不足20%的人口較少民族貧困群眾直接排除在外。趙新國和劉潔婷[9]也認(rèn)為,采取規(guī)?？刂茣?dǎo)致部分人口較少民族總?cè)丝诒壤_(dá)不到20%的人口較少民族聚居村被排除在外。胡惠清和阿南[10]也提出了這一情況會導(dǎo)致很多居住在城鎮(zhèn)和正在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口較少民族也未被識別，從而被排除在外。劉曉東[11]、朱玉福[12]、蔡紅燕[13]等學(xué)者認(rèn)為，如果不能精準(zhǔn)識別和確定扶持范圍標(biāo)準(zhǔn)，容易影響民族團(tuán)結(jié)、民族關(guān)系甚至是國家穩(wěn)定。李若青[14]、王珊[15]、譚冬梅[16]認(rèn)為產(chǎn)生這一問題的主要原因是忽視了人口較少民族與其他民族混雜居住的居住環(huán)境。李曉斌和楊曉蘭[17]則認(rèn)為是瞄準(zhǔn)機制不能精準(zhǔn)識別真正貧困的人口較少民族群眾。張威[18]和蔡紅燕[19]認(rèn)為負(fù)責(zé)扶持工作的基層干部由于工作量大而出現(xiàn)的工作失誤和遺漏造成了這一問題。畢彩華[20]對于解決這一問題，提出了把瞄準(zhǔn)對象由民族成分為扶持對象轉(zhuǎn)向以民族鄉(xiāng)為扶持對象的識別機制。

2　人口較少民族扶持對象識別困境

2.1　規(guī)模排斥

《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》中關(guān)于扶持范圍執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是：只要一個行政村內(nèi)人口較少民族群眾達(dá)到并超過30%就能夠得到幫助和扶持。基于此，符合這一扶持標(biāo)準(zhǔn)的，一共劃定了640個行政村。換句話說，能夠得到扶持的行政村只有640個。而《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)則又在前者的基礎(chǔ)上下調(diào)了10%，達(dá)到這一比例要求的行政村一共有2119個[14]。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)被重新確定以后，這就意味著：一個行政村內(nèi)人口較少民族總?cè)丝诒壤?0%以下的直接被排除在外。然而，即使是按照20%這一比例標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，也并沒有將符合條件的所有人口較少民族群眾都納入扶持范圍，僅有91%的人口較少民族能夠享受到扶持政策，剩下9%符合條件的人口較少民族群眾就只能被規(guī)模排除在外了。

2.2　選擇性排斥

在人口較少民族扶持對象的識別過程中，個別地方的基層干部并沒有嚴(yán)格按照扶持人口較少民族發(fā)展政策的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，他們利用手中的自由裁量權(quán)隨意更改扶持標(biāo)準(zhǔn)，比如扶持對象識別的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)原先定的是人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝谶_(dá)到并超過25%～30%左右的自然村，而第二輪扶持工作開始后，扶持范圍的比例標(biāo)準(zhǔn)卻放寬到了20%～25%的自然村，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)則變成了人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇倯魯?shù)的多少這一“新標(biāo)準(zhǔn)”[21]。然而，根據(jù)扶持人口較少民族發(fā)展政策，覆蓋范圍明確規(guī)定的是行政村而不是自然村，另外，覆蓋范圍是該行政村的總?cè)藬?shù)而不是總戶數(shù)。

2.3　過失性排斥

根據(jù)一些學(xué)者實地調(diào)研后得到的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，基層工作人員存在過失性排斥。以云南省為例，由于基層工作人員的過失性排斥，直接造成云南省施甸縣的木老元鄉(xiāng)大地村和擺榔鄉(xiāng)雞茨村這兩個村人口較少民族(布朗族總?cè)丝诒壤嫉搅嗽撔姓蹇側(cè)丝诘?8.86%和30.6%)[19]和云南省梁河縣曩宋鄉(xiāng)的瑞泉村和勐養(yǎng)鎮(zhèn)的芒回村(阿昌族人口較少民族總?cè)丝诒壤^該行政村總?cè)丝诒壤?0%)[21]這四個符合標(biāo)準(zhǔn)的人口較少民族聚居村沒有被納入扶持范圍。

3　人口較少民族扶持對象識別中存在困境的具體原因

3.1　缺少前期調(diào)研和論證

單一人口較少民族聚居的村寨很少，受扶持的人口較少民族與其他少數(shù)民族多以自然村或村寨為單位混雜居住在一起，各個居住點在地理分布上也極為分散，這個客觀原因的存在，使得很多符合扶持政策的行政村沒能被精準(zhǔn)地納入扶持范圍，這主要歸因于缺少前期調(diào)研和論證。

第一，忽視了居住在城市中的人口較少民族。在新疆，烏孜別克族城市化比較高，多是散居在城鎮(zhèn)中，根據(jù)2010年全國人口普查數(shù)據(jù)顯示[22]：烏孜別克族共有10569人，鄉(xiāng)村人口3346人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人口有2317人，而城市人口為4906人，可以說聚居在城鎮(zhèn)和城市里的烏孜別克族群眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聚居在鄉(xiāng)村里的烏孜別克族群眾。然而，最后的事實卻是瞄準(zhǔn)的主要扶持對象居然全是農(nóng)村居民，忽視了聚居在城鎮(zhèn)和城市里的人口較少民族。

第二，忽視了跨境居住的人口較少民族。世居在云南省的人口較少民族之一的怒族在西藏境內(nèi)也有471人[22]，但是西藏人口較少民族被納入扶持范圍的僅僅是珞巴族和門巴族，同樣是人口較少民族的怒族就享受不到扶持政策。在云南省境內(nèi)的怒族不僅被納入了扶持政策范圍，而且享受到了優(yōu)惠的扶持政策。同一民族，僅僅是因為居住地不同，享受的政策不同，心理會產(chǎn)生不平衡感和不公平感，甚至?xí)鹦碌拿褡鍥_突和民族矛盾。

第三，缺少對人口較少民族內(nèi)部差異性的了解。以云南省勐臘縣布朗山鄉(xiāng)曼囡村為例[22]，該村有很多古茶樹，但是5個村民小組的古茶樹出產(chǎn)的茶葉質(zhì)量卻不相同，有一個村民小組占有了很多古茶樹且出產(chǎn)的茶葉質(zhì)量很高，茶葉可以賣到每公斤300～400元的價格，而其他村民小組的茶葉由于不是古茶樹上采摘的，就只能勉強賣到每公斤50～80元?？梢?，即使是居住在同一行政村里，占有相同的資源，所占有資源的質(zhì)量也不會完全相同，也會存在明顯的差異。

3.2　執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

政策制定實施的過程中，往往會受到當(dāng)?shù)丨h(huán)境和條件的限制，因為各地會根據(jù)自己地區(qū)的實際情況進(jìn)行修改，這在一定程度上違背了政府制定政策進(jìn)行扶持的初衷，但是也堅持了實事求是的根本原則。由于執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些符合扶持政策條件的人口較少民族被選擇性排斥：

一方面，人口較少民族占該行政村人數(shù)比例的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》為例。廣西東興扶持人口較少民族(京族)將扶持范圍擴大了18個行政村，然而根據(jù)扶持標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，就只能是人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝?0%以上。實際上，根據(jù)學(xué)者楊筑慧提供的調(diào)查資料顯示[22]：江龍村有8585位村民，其中京族有436人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤齼H有5%；黃竹村有4854位村民，京族有671人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤挥?3.8%；吊應(yīng)村有1936位村民，京族有302人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤仓坏?5.5%；膠東村有1361位村民，京族有230人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤_(dá)到了16.8%；大旺村有1934位村民，京族有345人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤^了17.8%；河州村有2363位村民，京族有436人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤秊?8.4%。顯而易見，這6個行政村人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝诘谋壤]有達(dá)到或超過20%這一扶持對象識別的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但事實卻是，這6個行政村盡管不符合執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)最終還是被廣西壯族自治區(qū)東興市納入了扶持扶持的范圍。

另一方面，民族成分確定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以云南省玉溪市為例[14]，該市2009年1月正式實施的《中共玉溪市委玉溪市人民政府關(guān)于加快玉溪市人口較少民族和貧困少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見》中就將苗族、拉祜族、蒙古族、彝族山蘇支系和仆拉支系、哈尼族布孔支系以政府文件的形式被認(rèn)定為玉溪市的人口較少民族之一。這與《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》和《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》中關(guān)于扶持28個國家法律認(rèn)定的人口較少民族執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)沒能實現(xiàn)統(tǒng)一。出現(xiàn)類似情況的地區(qū)還有新疆維吾爾自治區(qū)，納入扶持范圍的不僅包括了塔塔爾族、塔吉克族、烏孜別克族和俄羅斯族，還把并不在規(guī)劃范圍內(nèi)的達(dá)斡爾族、錫伯族和柯爾克孜族也納入進(jìn)來了。因為《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》中并沒有將達(dá)斡爾族、錫伯族和柯爾克孜族劃定為人口較少民族，因為這三個少數(shù)民族的總?cè)丝诟哂?0萬人，而達(dá)斡爾族、錫伯族和柯爾克孜族被列為人口較少民族，則是出現(xiàn)在《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》里。

3.3　工作疏忽造成的識別偏差

隨著扶持人口較少民族發(fā)展工作的深入推進(jìn)，基層干部和工作人員的任務(wù)加重，增加了工作壓力，容易引發(fā)工作人員的工作疏忽。這主要歸因于民宗局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員數(shù)量少且工作任務(wù)重、工作壓力大。以云南省梁河縣民宗局[21]為例，該局干部和工作人員共有7名，工作上他們不僅要做好宗教工作，還要做到時刻防范國外非法傳教活動，可以看到他們的任務(wù)很繁重?？梢姡龀秩丝谳^少民族發(fā)展的具體工作，主要還是依靠當(dāng)?shù)孛褡诰指刹亢袜l(xiāng)鎮(zhèn)干部，由于民宗局干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難具體走訪到每一村和每一戶人口較少民族家庭中去準(zhǔn)確了解情況，他們依靠的多是村兩委干部遞交上來的報告，實際上任務(wù)還是由村兩委和村小組干部來執(zhí)行。再加上民宗局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級自治組織、人口較少民族群眾這四個主體之間信息的不對稱，信息不能及時、準(zhǔn)確傳達(dá)到人口較少民族群眾手中，這一工作疏忽就直接造成了很多扶持識別中的“盲點”和“死角”。

4　優(yōu)化人口較少民族扶持對象識別工作的對策

4.1　實施“退出+進(jìn)入”動態(tài)機制來擴大扶持范圍

扶持人口較少民族發(fā)展政策意味著以國家的名義給予了人口較少民族發(fā)展的優(yōu)惠幫扶政策，如果聚居在一起卻不能被列入扶持范圍，這其中也不乏真正貧困而急需幫扶的人口較少民族群眾。越是沒有資源和能力的貧困人群，就越難享受到扶持政策帶來的優(yōu)惠，最終受到扶持的人口較少民族越來越富裕，而未享受到扶持政策的人口較少民族越來越貧困，陷入“馬太效應(yīng)”的怪圈。為了減少識別對象的溢出，具體的措施如下：

一是“退出一批”。對于已經(jīng)脫貧的人口較少民族群眾，可以設(shè)定一個過渡期，過渡期內(nèi)還可以享受扶持政策的優(yōu)惠條件。以聚居在江西省峽江縣金坪民族鄉(xiāng)新民村為例，2012年該村人口較少民族(京族)群眾的年人均純收入為8109元，這一數(shù)字比當(dāng)?shù)貚{江縣年人均純收入高出1498元，最值得一提的是，這一數(shù)字更是超過了當(dāng)年江西省農(nóng)村居民的年人均純收入。但是對于通過扶持政策幫助和自己艱苦奮斗，年人均純收入已經(jīng)超過當(dāng)?shù)仄骄交蛞陨系娜丝谳^少民族群眾實施退出機制，不再享受扶持政策，將扶持政策的資源轉(zhuǎn)讓給其他更需要扶持的人口較少民族貧困群眾。

二是“進(jìn)入一批”。三輪扶持人口較少民族發(fā)展政策只是制定了“退出”制度，而沒有“重新進(jìn)入”制度。這就需要根據(jù)人口較少民族貧困的程度適當(dāng)?shù)胤艑?、擴大扶持范圍，采取更加靈活、彈性的扶持標(biāo)準(zhǔn)，重新增加一批真正貧困且急需幫扶的人口較少民族群眾，尤其需要重點幫扶喪失勞動能力的特殊群體。以筆者2017年8月在云南省西雙版納州景洪市基諾山基諾族鄉(xiāng)的調(diào)研為例，該鄉(xiāng)新司土村亞諾村民小組組長介紹，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作的指示，對于一部分失去勞動能力確實困難，需要扶持的基諾族老年貧困群眾，在評定其是否是貧困戶的過程中，會優(yōu)先考慮，并予以最大的照顧。

4.2　統(tǒng)一識別標(biāo)準(zhǔn)且注重程序公平

“不患寡而患不均”，只有統(tǒng)一扶持對象的識別標(biāo)準(zhǔn)、公平的程序才能取得令眾人都滿意且心悅誠服的成果。扶持人口較少民族發(fā)展政策已經(jīng)形成了“國家層面—省級政府層面—市級政府層面—縣級政府層面”這樣一整套自上而下的政策體系?；诖?，始終要堅持的原則就是：扶持對象識別標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。以云南省扶持人口較少民族發(fā)展政策為例，如表1所示，云南省為做好扶持政策，從省到地市州再到縣區(qū)，都要有一個統(tǒng)一的扶持識別標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖R別標(biāo)準(zhǔn)才能保證程序公平，否則在政策執(zhí)行過程中就會出現(xiàn)偏差，執(zhí)行效果也會打折扣。當(dāng)人口較少民族扶持對象識別標(biāo)準(zhǔn)確定下來以后，公開、透明、公正地識別、評定好扶持對象，就能從源頭上減少不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

表1　云南省扶持人口較少民族發(fā)展政策體系[32]

注：此表是筆者根據(jù)李若青教授《云南扶持人口較少民族發(fā)展政策實踐研究》及自己收集資料制作。

4.3　建立扶持工作人員獎懲制度，減少因工作疏忽造成的識別偏差

人口較少民族群眾居住的地方多是多民族混雜聚居的地區(qū)，語言、觀念上的差異使得扶持工作人員壓力很大，有時候還得忍受誤解和埋怨。為了完成好扶持工作，云南省、市(州)、縣、鄉(xiāng)四級政府都成立了扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并印發(fā)了《實施云南省扶持“人口較少民族”發(fā)展規(guī)劃考核驗收辦法》[33]，嚴(yán)格考核與監(jiān)督扶持的落實情況。但是，對人口較少民族扶持績效的考核只是停留在扶持項目上，對工作人員的績效考核還沒有形成專門的績效考核規(guī)章制度。因此，建立扶持政策執(zhí)行工作人員的獎懲制度很有必要。激勵理論認(rèn)為把握激勵時機、選擇恰當(dāng)?shù)臅r間進(jìn)行激勵可以起到積極作用，提高扶持政策執(zhí)行工作人員的工作效率。對于出現(xiàn)重大工作疏忽和失誤的工作人員，要采取懲罰措施。在制定好扶持工作人員獎懲制度以后，立法機關(guān)也要及時將其上升為有法律地位的文件，以法律的形式下發(fā)至每位扶持工作人員手中，讓每一位扶持工作人員心中牢記。對于存在違法行為的扶持工作人員，還要依法進(jìn)行處理，讓每一位人口較少民族貧困群眾的利益不受侵犯。這樣做可以減少人為因素造成人口較少民族扶持對象識別的偏差。

參考文獻(xiàn)：

[1][印]Amartya S.以自由看待世界[M].任頤，于真,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[2]MORRIS D.Measuring the condition of the world’s poor:The physical quality of life index[M].New York：Pergaman Press,1979.

[3]HAGENAARS A.A class of poverty indices[J].International Economic Review，1987(28)：583-607.

[4]BETTI G,VERMA V.Fuzzy measures of the incidence of relative poverty and deprivation: A multi-dimensional perspective[J].Statistical Methods &Applacations ，2008.17(2)：225-250.

[5]VIVI A，ABHIJIT B, REMA H, BENJAMIN A.O,and JULIA T.瞄準(zhǔn)窮人：根據(jù)在印度尼西亞的現(xiàn)場實驗[J].國際減貧動態(tài)，2015(7)：1-20.

[6]閆沙慶，張利國.新形勢下扶持人口較少民族發(fā)展差別化政策研究[J].黑龍江民族叢刊(雙月刊)，2016(5)：40.

[7]劉蘇榮.論扶持人口較少民族政策在實施中面臨的問題——基于對我國4個人口較少民族自治縣的調(diào)查[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2015(1)：51.

[8]莫麗敏.扶持人口較少民族發(fā)展政策研究[D].南寧：廣西民族大學(xué)，2013.

[9]趙新國，劉潔婷.人口較少民族扶持政策實施效果調(diào)查——以云南景洪市基諾山鄉(xiāng)為例[J].黑龍江民族叢刊(雙月刊)，2012(2)：38-42.

[10]胡清惠，阿南.內(nèi)蒙古人口較少民族扶持政策實施效果調(diào)查——以鄂溫克族自治縣為例[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014(5)：63.

[11]劉曉東.扶持人口較少民族發(fā)展的政策及實踐研究[D].石河子：石河子大學(xué)，2013.

[12]朱玉福.中國扶持人口較少民族政策實踐程度評價及思考[J].廣西民族研究，2005(4)：24.

[13]蔡紅燕，熊云.政策扶持背景下我國人口較少民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究——以云南省保山市人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為例[J].商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2011(4)：35.

[14]李若青.云南扶持人口較少民族發(fā)展政策實踐研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013：53-176.

[15]王珊.廣西人口較少民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策扶持研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2016.

[16]譚冬梅.扶持人口較少民族發(fā)展的政策及其實踐研究——以廣西毛南族為例[D].南寧：廣西民族大學(xué)，2012.

[17]李曉斌，楊曉蘭.扶持人口較少民族政策實踐的效果及存在的問題——以云南德昂族為例[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010(6)：15.

[18]張威.云南省寧蒗縣扶持普米族加快發(fā)展及其成效考察研究[D].昆明：云南大學(xué)，2014.

[19]蔡紅燕.論人口較少民族地區(qū)政策扶持實效中出現(xiàn)的新問題——以云南省保山市布朗族、阿昌族和德昂族為例[J].保山學(xué)院學(xué)報，2012(1)：82.

[20]畢彩華.云南省扶持潞西市三臺山德昂族鄉(xiāng)脫貧發(fā)展政策研究[D].昆明：云南大學(xué)，2011.

[21]羅明軍.云南特有七個人口較少民族扶貧績效調(diào)查研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：144-285.

[22]楊筑慧.中國人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展追蹤調(diào)研報告[M].北京：學(xué)苑出版社,2016：50-362.

[23]魏建華.“人口較少民族”扶持政策實施背景及模式研究——以云南省保山市為例[J].保山學(xué)院學(xué)報，2017(2)：48.