水利工程績效審計(jì)研究
——以江蘇省泰州引江河二期工程為例

朱益鋒，劉冬山

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

水利工程項(xiàng)目建設(shè)存在審批流程多、投資金額大、投資點(diǎn)多面廣、工期時(shí)間長等特點(diǎn)，因此成為難以監(jiān)管到位的支出領(lǐng)域之一。如何組織和開展水利工程建設(shè)績效審計(jì)，監(jiān)督和規(guī)范水利工程建設(shè)投資行為，促進(jìn)水利工程建設(shè)投資體制機(jī)制完善，提高水利財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)對水利工程投資的宏觀控制，已成為我國水利工程投資項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域面臨的重要研究課題。

一、水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

目前，國內(nèi)外在績效審計(jì)指標(biāo)方面并沒有形成一套統(tǒng)一公認(rèn)的審計(jì)指標(biāo)。為了設(shè)計(jì)具備較高接受度的審計(jì)指標(biāo)體系，以泰州引江河管理處二期工程建設(shè)為例，訪問了泰州市審計(jì)局、財(cái)政局、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、南京師范大學(xué)泰州學(xué)院等有關(guān)審計(jì)專家，就構(gòu)建水利工程績效審計(jì)體系進(jìn)行了歸納和整理，提出23條關(guān)鍵影響因素并匯總成調(diào)查問卷,并由各位專家進(jìn)行打分（經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)10條、社會(huì)效益指標(biāo)6條、環(huán)境效益指標(biāo)7條），見表1。

在專家版指標(biāo)名稱和指標(biāo)分值基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了施工人員版調(diào)查問卷，利用李克特五級(jí)量表再行收集各指標(biāo)重要性水平，見表2。向水利工程施工、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理單位技術(shù)人員，建設(shè)單位有關(guān)技術(shù)人員，水利工程周邊村民干部等發(fā)放274份問卷，實(shí)際回收191份，回收率69.7%，然后進(jìn)行探索性、驗(yàn)證性因子分析，最終構(gòu)建出水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系。

1.經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)

根據(jù)回收的問卷調(diào)查表，在收集了各指標(biāo)分值和重要性水平的基礎(chǔ)上計(jì)算出經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)權(quán)重及計(jì)算過程，見表3。

表3中，指標(biāo)分值和指標(biāo)重要性水平為問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，指標(biāo)分值取整數(shù)；指標(biāo)重要性水平也是問卷調(diào)查匯總后再平均所得，保留2位小數(shù)，指標(biāo)權(quán)重是單項(xiàng)指標(biāo)重要性水平分值占指標(biāo)重要性水平之和的比例。如：

表1　水利工程績效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)問卷調(diào)查表（專家版）

2.社會(huì)效益指標(biāo)

對水利工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)效益評(píng)價(jià)定性指標(biāo)主要有：推動(dòng)社會(huì)良好風(fēng)氣形成、推動(dòng)水利系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等。根據(jù)問卷調(diào)查，在收集了各指標(biāo)分值和重要性水平基礎(chǔ)上計(jì)算出社會(huì)效益指標(biāo)權(quán)重及計(jì)算過程，見表4。

3.環(huán)境效益指標(biāo)

根據(jù)問卷調(diào)查，在收集了各指標(biāo)分值和重要性水平的基礎(chǔ)上計(jì)算出環(huán)境效益指標(biāo)權(quán)重及計(jì)算過程，見表5。

4.績效審計(jì)指標(biāo)計(jì)分方法

因?yàn)樵O(shè)計(jì)的績效審計(jì)指標(biāo)體系測定結(jié)果具有不同的單位或量級(jí)，為使評(píng)測結(jié)果具有可比性，對各測定結(jié)果進(jìn)行一致化處理，具體做法是用李克特五級(jí)量表對指標(biāo)分值進(jìn)行一致化。

如促進(jìn)水利系統(tǒng)廉政建設(shè)指標(biāo)為定性指標(biāo)，總分值5分，打分標(biāo)準(zhǔn)參照李克特五級(jí)量表，如果非常好則打5分，好、一般、不好、非常不好分別對應(yīng)4分、3分、2分、1分。具體審計(jì)時(shí)若某工程廉政建設(shè)情況為一般，可根據(jù)上述條件打3分，則該工程廉政建設(shè)指標(biāo)得分=5（指標(biāo)分值）×3（根據(jù)李克特五級(jí)量表評(píng)分值）/5（李克特五級(jí)量表最高分值）=3分。

對于資金到位率等定量指標(biāo)，可以直接計(jì)算出結(jié)果百分比，然后乘以指標(biāo)分值，就可以計(jì)算出該項(xiàng)指標(biāo)得分。如果是投資回收期等不能直接計(jì)算出百分比指標(biāo)，則以具體標(biāo)準(zhǔn)輔以李克特五級(jí)量表來劃分閾值區(qū)間。以投資回收期為例，一般建筑項(xiàng)目投資回收期為10年，可以設(shè)定20%和10%的閾值區(qū)域，見表6。

假如某一水利工程投資回收期為9.5年，那么從上表可以算出得分為3，然后通過查詢經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)及權(quán)重，可知投資回收期指標(biāo)分值為2分，那么最終績效審計(jì)該水利工程的投資回收期得分就為2×（3/5）=1.2分。

表2　水利工程績效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)問卷調(diào)查表(施工人員版）

在確定閾值區(qū)間時(shí)，如果該指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo)，即其值越低，某一特性越好，則應(yīng)反向設(shè)定等級(jí)，如表6投資回收期即是。

5.水利工程績效審計(jì)模型

所有23個(gè)指標(biāo)滿分總和為100分，根據(jù)李克特五級(jí)量表一般指標(biāo)分值設(shè)定都是3，所以將績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)分值設(shè)定為100×3/5=60分，審計(jì)人員根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)來測算水利工程各項(xiàng)的得分，最終20分以下指標(biāo)為非常差，20～40 分為不合格，40～60 分為一般，60～80 分為良好，80～100 分為優(yōu)秀。水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系模型見圖1。

表3　經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)及權(quán)重

二、泰州引江河二期工程項(xiàng)目績效審計(jì)實(shí)例分析

泰州引江河二期工程高港樞紐自2012年12月18日開工建設(shè)，2014年6月10日通過主體工程水下階段驗(yàn)收，2015年7月1日通過投入使用驗(yàn)收，7月2日二線船閘通航。

1.水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系模型在工程中的應(yīng)用

經(jīng)過大量細(xì)致的審計(jì)工作，認(rèn)為項(xiàng)目法人能執(zhí)行工程建設(shè)基本程序和相關(guān)管理制度，能完成批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容，工程質(zhì)量優(yōu)良；能執(zhí)行《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，能按《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》并結(jié)合工程特點(diǎn)設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿和進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，成本核算較規(guī)范，投資控制合理，憑證、賬表較齊全，會(huì)計(jì)核算較規(guī)范。

利用水利工程績效審計(jì)模型對泰州引江河管理處二期工程進(jìn)行評(píng)價(jià)，見表7。

根據(jù)計(jì)算結(jié)果，3.7802/4.638=81.51%，轉(zhuǎn)換成百分制是81.51分，結(jié)合水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系模型，可以判斷泰州引江河管理處二期工程綜合績效良好。

表4　社會(huì)效益指標(biāo)及權(quán)重

表5　環(huán)境效益指標(biāo)及權(quán)重

表6　投資回收期計(jì)分示例

表7　泰州引江河管理處二期工程績效審計(jì)得分表

2.績效審計(jì)不足原因分析

（1）審計(jì)時(shí)間短

該項(xiàng)目投資69583萬元，且項(xiàng)目建設(shè)跨度達(dá)到了4年，項(xiàng)目周期較長，組織結(jié)構(gòu)等也比較復(fù)雜，再加上審計(jì)是在項(xiàng)目進(jìn)行了兩年以后才進(jìn)場，情況不是特別熟悉，在短時(shí)間內(nèi)要完成績效審計(jì)應(yīng)評(píng)價(jià)的所有內(nèi)容，時(shí)間很緊，存在一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）審計(jì)人員數(shù)量不足、專業(yè)欠缺

在工程績效審計(jì)項(xiàng)目組中，65%的成員是財(cái)務(wù)審計(jì)人員、35%是工程審計(jì)人員，缺少工程專家和經(jīng)濟(jì)管理專家，人員結(jié)構(gòu)不合理且缺乏相關(guān)專業(yè)人員。造成績效審計(jì)過程中遇到相關(guān)專業(yè)問題時(shí)，現(xiàn)有審計(jì)人員難以進(jìn)行判斷，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論受到影響。

（3）審計(jì)手段尚需提升

在績效審計(jì)時(shí)，審計(jì)組聘請了工程造價(jià)咨詢公司，但是當(dāng)公司發(fā)現(xiàn)有疑問需要核實(shí)的問題時(shí)，不能進(jìn)一步調(diào)查、取證、定性、查實(shí)，影響了最終績效審計(jì)效果，給審計(jì)工作帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。

（4）審計(jì)體系不完善

水利工程項(xiàng)目種類繁多且千差萬別，如采用不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終得出結(jié)論也會(huì)有天壤之別。目前，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、方針文件、實(shí)務(wù)準(zhǔn)則不夠詳細(xì)，對審計(jì)人員制定績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用不強(qiáng)。當(dāng)前我國并無公認(rèn)能適用于各種復(fù)雜情況的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，績效審計(jì)評(píng)價(jià)沒有合適的依據(jù)，影響審計(jì)結(jié)論的可信度和績效審計(jì)的質(zhì)量。

三、水利工程績效審計(jì)優(yōu)化建議

1.改革現(xiàn)行審計(jì)體制

當(dāng)前，江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7?。ㄖ陛犑校┮呀?jīng)開始試點(diǎn)省級(jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人、財(cái)、物統(tǒng)一管理改革，這是我國審計(jì)體制改革的重大突破。抓住了“人”這個(gè)核心，審計(jì)路線、方針確定以后，審計(jì)人員就是最重要的因素；抓住了“財(cái)”這個(gè)重點(diǎn)，可以確保審計(jì)人員作用充分發(fā)揮；抓住了“事”這個(gè)關(guān)鍵，審計(jì)的宏觀性、整體性不斷增強(qiáng)，審計(jì)公信力將得到極大提升。

圖1　水利工程績效審計(jì)指標(biāo)體系模型

2.修訂和細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)和工作規(guī)范

一是加強(qiáng)水利工程績效審計(jì)相關(guān)立法工作，使工作做到有法可依、有法能依、有法必依；二是修訂和細(xì)化有關(guān)工作規(guī)范和準(zhǔn)則，績效審計(jì)人員在具體審計(jì)實(shí)踐時(shí)可以借鑒相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，更好地開展績效審計(jì)工作。

3.進(jìn)行全覆蓋跟蹤審計(jì)

全覆蓋跟蹤審計(jì)，能起到審計(jì)的“預(yù)警、規(guī)范、監(jiān)督”作用，將發(fā)現(xiàn)的問題扼殺在萌芽狀態(tài)。

4.建立績效審計(jì)聯(lián)席制度

水利工程項(xiàng)目績效審計(jì)涉及面廣，需要立項(xiàng)審批部門、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目主管部門等的配合，但由于審計(jì)部門與其沒有從屬關(guān)系，這些部門往往不重視也不配合審計(jì)工作，影響審計(jì)人員收集審計(jì)證據(jù)、作出審計(jì)評(píng)價(jià)。應(yīng)該由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，召集績效審計(jì)聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門配合績效審計(jì)工作，為全面客觀地評(píng)價(jià)項(xiàng)目提供依據(jù)。

5.強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任追究

應(yīng)該完善決策責(zé)任追究制度，最終實(shí)現(xiàn)“誰決策，誰擔(dān)責(zé)”。對績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題項(xiàng)目和單位一查到底，堅(jiān)決依法追究單位及責(zé)任人的責(zé)任；對總體效益很差的項(xiàng)目追加投資時(shí)，要嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)審計(jì)人員還應(yīng)加強(qiáng)對審計(jì)建議的落實(shí)監(jiān)督，確保審計(jì)建議落實(shí)到位。

6.努力提升審計(jì)人員素質(zhì)

為了更好地完成績效審計(jì)工作任務(wù)，就必須強(qiáng)化審計(jì)人員素質(zhì)，主要包括外引和內(nèi)培兩個(gè)方面：外引就是引進(jìn)外部專業(yè)人員，使審計(jì)組成人員多元化，除了具備會(huì)計(jì)、審計(jì)背景的人員以外，還要有造價(jià)師、律師、統(tǒng)計(jì)師、建造師、電腦專家、經(jīng)濟(jì)師、工程師等人員的組合；內(nèi)培則是審計(jì)人員通過學(xué)習(xí)，優(yōu)化自身知識(shí)結(jié)構(gòu)，更好地為績效審計(jì)服務(wù)。■

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