PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算特點(diǎn)、難點(diǎn)分析

摘 要：近年來，為適應(yīng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，國(guó)家積極推行政府和社會(huì)資本方合作模式（PPP模式）進(jìn)行公益性項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于PPP項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和特殊性，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)通常比傳統(tǒng)投資項(xiàng)目復(fù)雜。本文從PPP概述、PPP財(cái)務(wù)測(cè)算與傳統(tǒng)項(xiàng)目區(qū)別入手，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算特點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行分析并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：PPP 財(cái)務(wù)測(cè)算;內(nèi)部收益;回收期;調(diào)整模型

中圖分類號(hào)：F234.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.08.35

近年來，為適應(yīng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，國(guó)家積極推行政府和社會(huì)資本方合作模式（PPP模式）進(jìn)行公益性項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于PPP項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和特殊性，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)通常比傳統(tǒng)投資項(xiàng)目復(fù)雜。本文從PPP概述、PPP財(cái)務(wù)測(cè)算與傳統(tǒng)項(xiàng)目區(qū)別入手，對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算特點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行分析并提出合理化建議。

1 PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

在世界上，PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合作模式，是公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)達(dá)成的一種長(zhǎng)期合作安排。在我國(guó)，PPP通常是指政府方與社會(huì)資本（含公有制、私有制和混合所有制企業(yè)）的合作。通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，PPP模式一方面能解決地方政府資金不足的問題;另一方面又能調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，通過管理上的提質(zhì)增效和技術(shù)創(chuàng)新降低項(xiàng)目的全生命周期成本，使公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率得到有效提升。

首先，從項(xiàng)目屬性特征上分析，PPP項(xiàng)目必須是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、市政建設(shè)等。其次，PPP項(xiàng)目必須適宜市場(chǎng)化運(yùn)作，一方面，私人產(chǎn)品可以完全市場(chǎng)化，由市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即平衡供給、調(diào)節(jié)有無;另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目關(guān)系公共利益，必須長(zhǎng)期、穩(wěn)定和安全地向社會(huì)公眾提供，不能完全交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。因此，對(duì)于適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目可采用PPP模式，通過特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作或購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)行合作，發(fā)揮政府和社會(huì)資本的各自優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、營(yíng)運(yùn)效率、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。

PPP模式具有平等、合作及長(zhǎng)遠(yuǎn)等理念。在PPP模式中，平等是PPP模式最重要的理念，一方面，政府與社會(huì)資本合作的地位是平等的，雙方遵從契約精神，以合同方式對(duì)各自責(zé)權(quán)利進(jìn)行劃分;另一方面，在項(xiàng)目采購(gòu)中，對(duì)于所有社會(huì)資本方，無論央企、地方國(guó)企還是民營(yíng)企業(yè)，采購(gòu)方均應(yīng)一視同仁、平等對(duì)待。PPP項(xiàng)目一般具有合作時(shí)間長(zhǎng)、合作資金規(guī)模大等特點(diǎn)，因此PPP項(xiàng)目一般具有較高的交易成本，如果合作規(guī)模太小、時(shí)間太短均很難實(shí)現(xiàn)PPP合作的預(yù)期效果。通常情況下，PPP項(xiàng)目要求投資總額均在1億元以上，合作期限不低于10年，這也是PPP項(xiàng)目入庫(kù)的基本條件之一。

同時(shí)，PPP項(xiàng)目也存在融資成本高、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、合同靈活性不足、合作雙方責(zé)權(quán)利區(qū)分不清等缺點(diǎn)，需要通過一系列的評(píng)價(jià)、論證，從而達(dá)到PPP項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。

2 PPP財(cái)務(wù)測(cè)算特點(diǎn)

正因?yàn)镻PP模式具有以上分析的特點(diǎn)，也造成了PPP財(cái)務(wù)分析具有與普通傳統(tǒng)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析不一樣的特點(diǎn)。具體如下。

（1）傳統(tǒng)投資項(xiàng)目一般是收益良好、現(xiàn)金流充足、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而PPP項(xiàng)目因?yàn)槠涔矊傩裕芰ζ毡椴桓?，需要政府方進(jìn)行可行性服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼，以保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行。因此，政府方一般承諾按一定的條件及方式給予財(cái)政支付，同時(shí)也可能享有相應(yīng)的超額收益分配。

（2）在傳統(tǒng)投資項(xiàng)目中，各股東按同股同權(quán)原則進(jìn)行責(zé)權(quán)劃分;而在PPP項(xiàng)目中，政府方股東一般不參與PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理，社會(huì)資本方股東可通過合作合同、公司章程等規(guī)定，擁有對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)。社會(huì)資本方通過項(xiàng)目公司主導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)融資及債務(wù)資金還本付息的責(zé)任。

（3）傳統(tǒng)投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算通常是較為單純的投入產(chǎn)出分析，在資源投入條件相對(duì)明確的情況下，按照一定的預(yù)測(cè)條件，測(cè)算出經(jīng)營(yíng)期產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，邏輯清晰，調(diào)整也較為簡(jiǎn)單。

但對(duì)于PPP項(xiàng)目，涉及實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府資本方、社會(huì)資本方等不同利益訴求，包括融資比例、融資成本、PPP項(xiàng)目合作條件等因素，因此，PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型、邊界條件及參數(shù)設(shè)置會(huì)隨合作雙方的分工變化而進(jìn)行調(diào)整。

（4）PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)更多地關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)政承受能力論證及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括融資風(fēng)險(xiǎn)和用戶支付風(fēng)險(xiǎn)，其中融資風(fēng)險(xiǎn)包括融資失敗風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān)更為合適。有的項(xiàng)目把融資成本與基準(zhǔn)利率變動(dòng)相掛鉤，本質(zhì)上是讓政府承擔(dān)了部分市場(chǎng)利率風(fēng)險(xiǎn)，目的是使社會(huì)資本財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低從而降低項(xiàng)目報(bào)價(jià)。

（5）特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)須考慮相關(guān)權(quán)益（項(xiàng)目資產(chǎn)或公司股權(quán)等）的處置方式（有償或無償轉(zhuǎn)移）等對(duì)財(cái)務(wù)模型的影響。

3 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算重點(diǎn)、難點(diǎn)分析

3.1 理清PPP項(xiàng)目各階段費(fèi)用核算要點(diǎn)

從社會(huì)資本方角度看，PPP項(xiàng)目主要包括以下幾個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行（包括設(shè)立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、完工驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、資產(chǎn)更新等）、項(xiàng)目移交等。

從政府方角度看，PPP項(xiàng)目除以上階段外還涉及項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等工作。

因此，需要厘清PPP項(xiàng)目各階段可能發(fā)生的主要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，以保證資金流入流出體系的完整性，具體如下：

項(xiàng)目發(fā)起階段：調(diào)研費(fèi)、咨詢費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等。

項(xiàng)目籌備階段：調(diào)研費(fèi)、咨詢費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、保證金、擔(dān)保費(fèi)用等。

項(xiàng)目融資：股本金和其他權(quán)益融資、債務(wù)融資費(fèi)用。

項(xiàng)目公司成立階段：為籌建項(xiàng)目公司而發(fā)生的費(fèi)用。

項(xiàng)目建設(shè)及完工驗(yàn)收階段：工程價(jià)款、保證金、融資費(fèi)用、無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等。

運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段：運(yùn)營(yíng)費(fèi)、維修費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性補(bǔ)貼等。

另外，還須考慮員工薪酬、政府補(bǔ)助、當(dāng)期及遞延所得稅費(fèi)用等。

3.2 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)資本方從事PPP項(xiàng)目投資，都是為了獲取合理的利益回報(bào)，項(xiàng)目投資的合理收益，至少應(yīng)包括三部分內(nèi)容：一是回收資本的資金成本，即資本由投資者從銀行借來，投資收益至少應(yīng)彌補(bǔ)因借款而應(yīng)向銀行支付的利息;二是投資者因付出時(shí)間和精力而應(yīng)得到的管理報(bào)酬;三是因承擔(dān)一定的投資風(fēng)險(xiǎn)而應(yīng)得到的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬。

在評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資效益時(shí)，須結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行財(cái)稅制度和在價(jià)格體系基礎(chǔ)上計(jì)算一系列反映投資效益的指標(biāo)，這些指標(biāo)大致分為動(dòng)態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)兩類。動(dòng)態(tài)指標(biāo)通常采用凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率和動(dòng)態(tài)投資回收期三個(gè)指標(biāo)，而靜態(tài)指標(biāo)則一般包括投資利潤(rùn)率、保本點(diǎn)及關(guān)門點(diǎn)等指標(biāo)。

靜態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)意義明確、直觀，能在一定程度上反映投資效果，而且計(jì)算簡(jiǎn)便快捷，可快速應(yīng)用于各種投資規(guī)模測(cè)算，缺點(diǎn)是沒有考慮資金的時(shí)間價(jià)值，無法全面地評(píng)判項(xiàng)目?jī)?yōu)劣。

動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)則考慮了資金時(shí)間價(jià)值并全面考慮了項(xiàng)目在整個(gè)壽命周期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)狀況，但因?yàn)樾枰孪却_定好一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的基準(zhǔn)收益率，而基準(zhǔn)收益率的確定往往是比較困難的，造成動(dòng)態(tài)指標(biāo)的計(jì)算相對(duì)比較困難。因此，在做項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)，要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，把動(dòng)態(tài)指標(biāo)和靜態(tài)指標(biāo)結(jié)合使用。

3.3 關(guān)于幾個(gè)主要指標(biāo)使用局限性問題

3.3.1 內(nèi)部收益率

內(nèi)部收益率反映了資本在項(xiàng)目投資中的盈利水平，人們喜歡用內(nèi)部收益率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，是因?yàn)樗梢灾庇^地和銀行貸（存）款利率進(jìn)行比較，一方面，判斷資金是作項(xiàng)目投資劃算，還是存入銀行劃算;另一方面，判斷基于銀行貸款的項(xiàng)目收益是否劃算可行。但是內(nèi)部收益率在實(shí)際使用中還是有以下局限性。

第一，內(nèi)部收益率是反映投資在計(jì)算期內(nèi)鏟子項(xiàng)目的平均盈利率，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)不大、收益平穩(wěn)的項(xiàng)目，采用內(nèi)部收益率作為效益指標(biāo)有一定的代表性，但內(nèi)部收益率無法判斷項(xiàng)目的實(shí)際投資回收時(shí)間，因此對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大或?qū)嶋H收益不平均的項(xiàng)目無法進(jìn)行有效判斷。

第二，內(nèi)部收益率反映的是資本投入在計(jì)算期內(nèi)的平均盈利能力，不反映項(xiàng)目的投資規(guī)模。當(dāng)需要確定項(xiàng)目?jī)?yōu)先度時(shí)，如果兩個(gè)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率都是大于或等于期望值，就無法有效反映項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)先度。

第三，對(duì)于投資規(guī)模較大、前虧后盈的項(xiàng)目，不宜采用內(nèi)部收益率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.3.2 投資回收期

投資回收期指標(biāo)適合用于風(fēng)險(xiǎn)較大的投資項(xiàng)目，能快速計(jì)算資本的回收時(shí)間，但同時(shí)它又忽視了投入資本的盈利能力，無法體現(xiàn)資本投入后的盈利情況。因此，還需要結(jié)合其他指標(biāo)才能體現(xiàn)較為完整的情況。

3.4 涉稅問題

稅務(wù)成本貫穿于PPP項(xiàng)目的整個(gè)生命周期，對(duì)項(xiàng)目公司的盈利情況、現(xiàn)金流以及投資者的投資回報(bào)率均有較大影響。在PPP模式下，社會(huì)資本方通常處于保本微利狀態(tài)，項(xiàng)目公司的稅務(wù)成本變化，會(huì)影響社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)、運(yùn)作模式及參與度的判斷。同時(shí)，政府方代表也要了解項(xiàng)目全生命周期的稅務(wù)成本，不僅可以分析社會(huì)方參與項(xiàng)目的回報(bào)期望，從而制定合理的條件要求，而且還有助于項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)。

通常，在一般非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及需要可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目中，為使社會(huì)資本方能在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回投資并獲得合理利潤(rùn)，確保項(xiàng)目順利運(yùn)營(yíng)，政府需要按照PPP合同的約定使社會(huì)資本方通過財(cái)政資金支付進(jìn)行可行性補(bǔ)助。

政府向項(xiàng)目公司進(jìn)行支付的方式主要有直接的財(cái)政補(bǔ)貼（如可行性缺口補(bǔ)助等）或以購(gòu)買服務(wù)的方式向項(xiàng)目公司付費(fèi)兩種模式。這兩種資金支付盡管形式上類似，但在涉稅問題上存在很大差異。

在涉及增值稅繳納方面，按照稅法規(guī)定，政府以購(gòu)買服務(wù)的方式向項(xiàng)目公司支付，對(duì)項(xiàng)目公司來說屬于銷售收入，應(yīng)繳納增值稅。而政府對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)政補(bǔ)貼，在性質(zhì)上與企業(yè)的銷售無關(guān)，無須繳納增值稅。

在涉及所得稅繳納方面，政府購(gòu)買服務(wù)與政府財(cái)政補(bǔ)貼這兩種方式并無差異。按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目公司取得的政府財(cái)政補(bǔ)貼收入不屬于不征稅收入，項(xiàng)目公司應(yīng)在收到財(cái)政補(bǔ)貼的年度將其計(jì)入收入總額，計(jì)算應(yīng)繳所得稅。以政府購(gòu)買服務(wù)方式向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用的，除應(yīng)計(jì)算繳納增值稅外，還應(yīng)計(jì)入應(yīng)納所得稅，計(jì)算繳納所得稅。

3.5 調(diào)整模型

PPP項(xiàng)目一般合作時(shí)間較長(zhǎng)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，貸款利率變動(dòng)、通貨膨脹、周邊環(huán)境變化、政策法規(guī)變更等因素均會(huì)影響PPP各方的收益。因此，為了防范和化解PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期合作中收益與成本的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，合作雙方應(yīng)在經(jīng)營(yíng)合同中制定一些與成本、收益和付費(fèi)相關(guān)的動(dòng)態(tài)調(diào)整模型，包括調(diào)整公式、調(diào)整條件和調(diào)整時(shí)點(diǎn)等。

在財(cái)務(wù)測(cè)算中，通常合作過程中的調(diào)整模型包括總投資調(diào)整、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本調(diào)整、收費(fèi)價(jià)格調(diào)整、因通貨膨脹導(dǎo)致的政府付費(fèi)調(diào)整、因利率變化導(dǎo)致的政府付費(fèi)調(diào)整等幾大模型，均需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理設(shè)置。

4 結(jié)語

隨著國(guó)家政策的不斷調(diào)整演變，PPP項(xiàng)目的合作內(nèi)容及方式也在不斷發(fā)展，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)也應(yīng)在實(shí)踐中不斷完善優(yōu)化，以符合新時(shí)期PPP項(xiàng)目客觀評(píng)價(jià)的需要。

參考文獻(xiàn)

李振宇.資產(chǎn)證券化：原理、風(fēng)險(xiǎn)與評(píng)級(jí)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2009.

賈康，孫潔.公司伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財(cái)政研究，2009（10）：2-10.

國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)與參數(shù)（第三版）[M].北京：計(jì)劃出版社，2006.

浦明書，羅學(xué)富，周勤.PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)實(shí)戰(zhàn)指南[M].北京：中信出版社，2016.

姚海林、梁艦.PPP核心業(yè)務(wù)操作指南[M].北京：建材工業(yè)出版社，2018.

財(cái)政部PPP中心.PPP合同條款指南[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017.

林華.PPP與資產(chǎn)證券化[M].北京：中信出版社，2016.

財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知[EB/OL].中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng).http：//www.ccgp.gov.cn/ppp/zcfg/201601/t20160106_6428967.htm

廣州市國(guó)際工程咨詢有限公司? 池卓軒