淺談基于項(xiàng)目法人的安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架

黃智剛

（福州水務(wù)平潭引水開(kāi)發(fā)有限公司，350000，福州）

2015年，福建省平潭及閩江口水資源配置(一閘三線)工程被列入國(guó)務(wù)院172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程，其中“一閘三線”工程（福州段）輸水線路總長(zhǎng)約171 km，不僅線路長(zhǎng)、施工點(diǎn)多、涉及面廣，而且地質(zhì)條件與環(huán)境條件復(fù)雜、參建單位多、施工現(xiàn)場(chǎng)難以全封閉，同時(shí)還具有隧洞線路長(zhǎng)的特點(diǎn)(占線路全長(zhǎng)的70%，約為120 km)。隧洞開(kāi)挖風(fēng)險(xiǎn)源多，風(fēng)險(xiǎn)性高，事故多發(fā)，是水利工程施工中的重大危險(xiǎn)作業(yè)之一。這些特點(diǎn)給新組建的項(xiàng)目法人安全管理增加了難度，帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在“以施工單位為核心的工程安全責(zé)任體系”與“以項(xiàng)目法人為龍頭的安全管理體系”之間的悖論；與此悖論共存的是水利工程的項(xiàng)目法人職業(yè)化程度低，普遍存在安全專業(yè)人員缺位或?qū)I(yè)素養(yǎng)不高的問(wèn)題?！耙婚l三線”工程（福州段）項(xiàng)目法人是新組建的工程建管機(jī)構(gòu)，同樣面臨這樣的問(wèn)題，既要承擔(dān)本單位安全生產(chǎn)法定主體責(zé)任，又要承擔(dān)施工現(xiàn)場(chǎng)的全面安全監(jiān)督責(zé)任，還要承擔(dān)整個(gè)工程系統(tǒng)以及工程第三方安全責(zé)任，同時(shí)還要響應(yīng)國(guó)家倡導(dǎo)的 “把風(fēng)險(xiǎn)管控挺在隱患排查治理前面，把隱患排查治理挺在事故前面”“關(guān)口前移、重心下移”安全管理新理念。傳統(tǒng)安全管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)工程建設(shè)安全管理的現(xiàn)實(shí)需求，擬以問(wèn)題和目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建以項(xiàng)目法人為軸心的安全管理框架，以利于通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化和中介服務(wù)等管理手段提高安全管理水平，為建設(shè)精品、優(yōu)質(zhì)、一流工程貢獻(xiàn)力量。

一、項(xiàng)目法人的安全管理重點(diǎn)

1.建立科學(xué)完整的規(guī)章制度體系

2014年12月1日生效的安全生產(chǎn)法，從法律層面強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。項(xiàng)目法人是水利工程項(xiàng)目的投資者，也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體和工程建設(shè)過(guò)程中的決策者，應(yīng)履行安全生產(chǎn)法定的職責(zé)和義務(wù)，落實(shí)安全生產(chǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的具體條款內(nèi)容，將相關(guān)條款內(nèi)容內(nèi)化為自身組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)章制度。

安全生產(chǎn)責(zé)任制是項(xiàng)目法人安全生產(chǎn)規(guī)章制度的核心內(nèi)容，不僅包括項(xiàng)目法人自身各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén)的安全責(zé)任，同時(shí)還包括各參建單位的安全生產(chǎn)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。安全生產(chǎn)責(zé)任制的核心是解決“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管、承擔(dān)什么責(zé)任”的問(wèn)題，是其他規(guī)章制度建立的基礎(chǔ)。其他安全生產(chǎn)規(guī)章制度的重點(diǎn)是解決“干什么、怎么干”的問(wèn)題。

2.識(shí)別并分級(jí)管控安全風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目法人的安全管理不同于施工單位的安全管理，不是要將所有的安全問(wèn)題都管理起來(lái)，而是遵循“抓大放小，抓重點(diǎn)，抓全面，抓宏觀，抓主要矛盾”的原則來(lái)管理整個(gè)工程建設(shè)的安全管理工作。因此，安全風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與管理是項(xiàng)目法人的重要工作。安全風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是針對(duì)各系統(tǒng)、各環(huán)境、各環(huán)節(jié)、各參建單位可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)、危害因素以及重大危險(xiǎn)源，進(jìn)行超前辨識(shí)、分析評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前，把可能導(dǎo)致的后果控制在可防、可控的范圍之內(nèi)，提升整個(gè)工程建設(shè)的安全保障能力。同時(shí)按照“誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最有利”的原則，將安全風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合同合作機(jī)制傳遞到各參建方，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管控。

3.標(biāo)準(zhǔn)化安全管理行為

目前我國(guó)正處于企業(yè)全面開(kāi)展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)階段，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為安全生產(chǎn)管理的一個(gè)抓手，是規(guī)范管理行為和提高工作效率及質(zhì)量的有效手段。水利行業(yè)缺乏安全管理人才，不管是施工單位、監(jiān)理單位，還是項(xiàng)目法人單位，均缺乏既懂專業(yè)知識(shí)，又懂安全和管理知識(shí)的復(fù)合型人才。人才稀缺、粗放式管理、有法不依、有章不循的現(xiàn)象普遍存在于參建各方的安全管理過(guò)程中。因此，實(shí)行全員、全方位、全過(guò)程執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的安全管理是安全生產(chǎn)最強(qiáng)有力的保證。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可將合規(guī)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)層層分解，使安全防范工作落實(shí)到每個(gè)層級(jí)、環(huán)節(jié)、崗位和人員，使各級(jí)安全管理者都要承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目法人要按照標(biāo)準(zhǔn)化工作體系建立的安全生產(chǎn)規(guī)章制度體系，建立起貫穿工程建設(shè)全過(guò)程的安全生產(chǎn)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的“三大標(biāo)準(zhǔn)體系”，也要監(jiān)督其他參建各方的標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè)情況及實(shí)施績(jī)效。

二、安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架構(gòu)建

1.責(zé)任主體

水利工程建設(shè)過(guò)程中存在決策主體、監(jiān)督主體和實(shí)施主體三類責(zé)任主體，從宏觀上看，三類責(zé)任主體劃分了政府、行業(yè)、企業(yè)三方的安全管理責(zé)任，其中投資主體就是決策主體，各級(jí)行政主管部門(mén)是監(jiān)督主體，項(xiàng)目法人、勘察設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位構(gòu)成實(shí)施主體。從中觀上看，決策主體、監(jiān)督主體、實(shí)施主體調(diào)整了參建單位與單位之間的安全責(zé)任。其中項(xiàng)目法人轉(zhuǎn)化為決策主體和內(nèi)容監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的資金使用決策，同時(shí)承擔(dān)整個(gè)建設(shè)過(guò)程的監(jiān)督主體責(zé)任，負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施主體安全生產(chǎn)管理。即在工程建設(shè)階段，項(xiàng)目法人是決策主體和內(nèi)部監(jiān)督主體，是工程建設(shè)的核心主導(dǎo)力量，其主要安全責(zé)任是整體把關(guān)、理念引導(dǎo)、監(jiān)督管理、立規(guī)定制。從微觀上看，決策主體、監(jiān)督主體、實(shí)施主體則調(diào)整了單位內(nèi)部各崗位人員的安全責(zé)任。其中參建各方單位的一把手是決策主體，項(xiàng)目管理層是監(jiān)督主體，基層作業(yè)人員是實(shí)施主體。

通過(guò)理清不同層面決策主體、監(jiān)督主體、實(shí)施主體三類主體之間的安全責(zé)任，并根據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力（包括控制成本最低）的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則，分別承擔(dān)安全責(zé)任，構(gòu)建“三體合力”的責(zé)任體系，形成“事事、時(shí)時(shí)、處處”有人管安全生產(chǎn)責(zé)任的格局。

2.管理對(duì)象

安全管理的目標(biāo)就是預(yù)防事故、減小事故損失，因此，安全風(fēng)險(xiǎn)管控的對(duì)象應(yīng)緊抓危險(xiǎn)源、隱患、險(xiǎn)情事故這三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。危險(xiǎn)源是引發(fā)安全事故的根源，是導(dǎo)致事故的最根本原因。作為安全風(fēng)險(xiǎn)的載體，危險(xiǎn)源得不到及時(shí)辨識(shí)或管控不到位就會(huì)成為最大的安全隱患，隱患得不到治理就可能發(fā)展成險(xiǎn)情或事故，發(fā)生險(xiǎn)情或事故后，沒(méi)有周密的應(yīng)急管理，事故的損失就不能控制在最小范圍甚至可能引發(fā)二次損失。

項(xiàng)目法人作為工程建設(shè)的核心，雖不直接參與施工活動(dòng)，但要始終貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針，不僅要關(guān)注重大風(fēng)險(xiǎn)源、重大安全隱患以及突發(fā)險(xiǎn)情，也要識(shí)別系統(tǒng)性和局部性風(fēng)險(xiǎn)源，通過(guò)落實(shí)“縱深防御”和“關(guān)口前移”的雙預(yù)控精神，引導(dǎo)各參建方構(gòu)建本單位承建工程部分的風(fēng)險(xiǎn)管理、隱患治理、應(yīng)急管理“三道安全防線”。

3.管理手段

項(xiàng)目法人的安全風(fēng)險(xiǎn)管理是一種間接管理，主要通過(guò)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來(lái)構(gòu)建系統(tǒng)的安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，引導(dǎo)各參建方構(gòu)建本單位的安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并采用制度管理、技術(shù)管理、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控等手段實(shí)施管理。

制度是管理工作的重要基礎(chǔ)，應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)、完整、真正符合項(xiàng)目特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)安全管理規(guī)章制度。鑒于與安全相關(guān)的主體眾多，安全管理制度應(yīng)充分融合各相關(guān)方的安全管理內(nèi)容。除了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化所需要的制度外，應(yīng)重點(diǎn)突出安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度以及與其相關(guān)的制度，并將所有制度匯編成《安全管理制度手冊(cè)》，供參建各方安全管理人員日常使用。

技術(shù)管理是一系列技術(shù)組織管理工作的總稱。安全技術(shù)措施是安全生產(chǎn)的重要技術(shù)保障，不僅包括危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、分級(jí)分類、管控措施及應(yīng)急預(yù)案編制等風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)內(nèi)容，同時(shí)還包括專項(xiàng)施工方案、安全技術(shù)交底、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作規(guī)程、安全設(shè)備和工藝安全控制點(diǎn)等復(fù)核過(guò)程的關(guān)鍵技術(shù)管理內(nèi)容。將所有技術(shù)要求匯編成《安全風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)手冊(cè)》，供參建各方安全管理人員開(kāi)展策劃和監(jiān)督工作使用。

施工現(xiàn)場(chǎng)是安全管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)源、隱患、險(xiǎn)情存在的場(chǎng)所，安全管理最核心的工作是確保施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)。施工現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)控因素多、難度大，目測(cè)及人工檢查受管理人員經(jīng)驗(yàn)局限性大，不便快速識(shí)別隱患、全面預(yù)防和及時(shí)處理，因此，需要借助GPS、視頻監(jiān)控、移動(dòng)監(jiān)控、射頻技術(shù)等高新技術(shù)實(shí)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和智能監(jiān)控。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)源、隱患監(jiān)控需求，形成現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)控的目標(biāo)。

4.管理框架

綜上所述，可構(gòu)建一個(gè)以決策主體、監(jiān)督主體和實(shí)施主體為“三體合力”的責(zé)任主體，以風(fēng)險(xiǎn)源、隱患、險(xiǎn)情“三態(tài)合一”為管理對(duì)象，以制度管理、技術(shù)管理、現(xiàn)場(chǎng)管理“三管合力”為管控手段，以智能管理平臺(tái)為技術(shù)支撐，以中介服務(wù)為補(bǔ)充的全員全過(guò)程安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控管理框架，見(jiàn)圖1。

通過(guò)將管理理念、管理制度和管控技術(shù)匯編成冊(cè)，利用信息化平臺(tái)構(gòu)建智能管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，將管理框架落實(shí)到 《安全管理制度手冊(cè)》《安全風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)手冊(cè)》和智能管理平臺(tái),形成“兩冊(cè)一臺(tái)”管理工具。

三、展 望

福建省平潭及閩江口水資源配置(一閘三線)工程（福州段）計(jì)劃進(jìn)行實(shí)證研究，將基于項(xiàng)目法人的安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架運(yùn)用到實(shí)際管理工作中并進(jìn)行效果跟蹤研究，同時(shí)根據(jù)實(shí)踐過(guò)程中反饋的情況不斷改進(jìn)。■

圖1　全員全過(guò)程安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控管理框架

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