混合所有制模式下職業(yè)院校內(nèi)部控制探索與實(shí)踐

李鳳娟

【摘 要】混合所有制職業(yè)院校是職業(yè)教育領(lǐng)域的一次重大政策創(chuàng)新，“混合所有制”由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移滲透到教育領(lǐng)域，是國家全面深化改革的重要決定?；旌现坡殬I(yè)院校投資主體眾多，經(jīng)濟(jì)利益多元，因此在混合所有制職業(yè)院校建立內(nèi)部控制制度，提升管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防范意識，促進(jìn)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展，合理保證學(xué)校完成董事會(huì)制定的戰(zhàn)略規(guī)劃顯的尤為重要。

【關(guān)鍵詞】混合所有制；職業(yè)院校；內(nèi)部控制

一、混合所有制職業(yè)院校創(chuàng)建背景

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）要求：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?；《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）強(qiáng)調(diào)：“探索舉辦混合所有制職業(yè)院?！薄Ａ?xí)近平總書記與李克強(qiáng)總理也提出了“深化產(chǎn)教融合”“發(fā)展市場化辦學(xué)”等有關(guān)職業(yè)教育的發(fā)展的重要指示精神。

為適應(yīng)這一改革舉措，目前已有越來越多的高職院校從原來的公辦職業(yè)院校、純民辦職業(yè)院校改為混合制，或者從學(xué)校成立之初即為混合制職業(yè)院校模式。

二、混合所有制職業(yè)院校的特殊性

1.混合所有制職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)不同

混合所有制職業(yè)院校是“董事會(huì)決策領(lǐng)導(dǎo)、校長依法依規(guī)依章程辦學(xué)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督監(jiān)管”的現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，為“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。

2.混合所有制職業(yè)院校資本來源不同

基于“混合”兩字，其體現(xiàn)了學(xué)校的資本既來自于政府，又來自于社會(huì)；既要體現(xiàn)學(xué)校的社會(huì)責(zé)任，又要符合民營投資者的相關(guān)利益；既要接受教育主管部門、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門等外部監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又要接受學(xué)校自身的內(nèi)部監(jiān)督。

3.風(fēng)險(xiǎn)防控意識不同

混合所有制院校投資主體眾多，資產(chǎn)多元化，投資人大多具有企業(yè)背景，因此對風(fēng)險(xiǎn)意識更強(qiáng)，對投入資本是否安全有效利用，能否保值增值更加關(guān)注。

綜上，混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)與資本屬性是明顯區(qū)別與公辦院校或純民辦院校的，其內(nèi)部控制既要借鑒市場化風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)督，又有作為高職院校的行業(yè)特性。因此，混合所有制職業(yè)院校的內(nèi)部控制是由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層和全體教職員工共同實(shí)施的旨在完成學(xué)校日常的教學(xué)與管理，提高教學(xué)質(zhì)量與效率，降低運(yùn)營成本，保證辦學(xué)合法合規(guī)，保證資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，促進(jìn)學(xué)校實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)部規(guī)范性制度。

三、職業(yè)院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制體系不健全

目前，有些學(xué)校在國家出臺的政策法規(guī)的基礎(chǔ)上制定了各種規(guī)章制度，但不系統(tǒng)、不全面，職責(zé)不清晰、執(zhí)行不到位。

2.內(nèi)控環(huán)境有待于完善

大部分學(xué)校對風(fēng)險(xiǎn)評估不夠重視，管理層對內(nèi)部控制體系不夠了解，缺少內(nèi)部控制相關(guān)理論，認(rèn)為內(nèi)部控制只是針對財(cái)務(wù)內(nèi)部的事情；風(fēng)險(xiǎn)評估的專業(yè)性不強(qiáng)，相關(guān)崗位人員沒有不完善風(fēng)險(xiǎn)評估方面的知識。

3.內(nèi)控建設(shè)流程需加強(qiáng)

大部分學(xué)校缺乏完善的業(yè)務(wù)流程，工作中會(huì)出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，工作效率低下，工作流程中缺乏過程記錄，沒有形成有效的閉環(huán)控制。

4.缺乏考評、監(jiān)督機(jī)制

許多學(xué)校沒有專門的內(nèi)部審計(jì)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大多由財(cái)務(wù)或紀(jì)檢部門擔(dān)任，審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)有限，難以發(fā)揮有效的內(nèi)部制約作用。

各院校管理層應(yīng)高度重視，根據(jù)自身規(guī)模、發(fā)展階段，內(nèi)部環(huán)境等遵循內(nèi)部控制五原則（全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則、成本效益原則），制定內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制體系，梳理內(nèi)部控制流程、樹立風(fēng)險(xiǎn)防控意識，建立互相制衡機(jī)制，健全業(yè)務(wù)審批流程，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

四、山東海事職業(yè)學(xué)院內(nèi)部控制的探索應(yīng)用

山東海事職業(yè)學(xué)院學(xué)院是山東省教育廳2016年公布的9個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中唯一的整建制高職院校辦學(xué)實(shí)踐項(xiàng)目。自2011年成立以來辦學(xué)資本就由政府資本跟社會(huì)資本共同投入，建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級管理人員組成的現(xiàn)代法人治理機(jī)構(gòu)。

學(xué)院根據(jù)混合所有制高職院校的特點(diǎn)，借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《教育部直屬高校內(nèi)部控制指南（試行）》等相關(guān)規(guī)定，探索歸納適合混合所有制院校的內(nèi)部控制內(nèi)容。其內(nèi)容包括，組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、企業(yè)文化、資金管理、資產(chǎn)管理、收支管理、采購管理、科研管理、預(yù)算管理、建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)務(wù)報(bào)告、信息化管理等。

1.建立組織架構(gòu)清晰、戰(zhàn)略目標(biāo)明確的學(xué)院層面控制

（1）組織架構(gòu)

學(xué)院章程中明確了董事長、獨(dú)立董事、監(jiān)事、院長等的任職條件、職責(zé)權(quán)限和工作程序等，確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。

學(xué)院成立了董事會(huì)授權(quán)的由質(zhì)管處牽頭的內(nèi)部控制監(jiān)督評價(jià)小組，定期對學(xué)院的各項(xiàng)工作執(zhí)行情況實(shí)行督導(dǎo)和檢查。

學(xué)院建立了預(yù)決算上報(bào)董事會(huì)審批制度。

學(xué)院制定了對重大事項(xiàng)、重要人事任免（中層以上管理人員）及大額資金支付（500萬元以上）等重要決策，必須上報(bào)董事會(huì)集體研究決定的聯(lián)合審批制度。

（2）戰(zhàn)略目標(biāo)

學(xué)院辦學(xué)之初就制定了十年發(fā)展規(guī)劃：依據(jù)國家“藍(lán)黃戰(zhàn)略”地域優(yōu)勢，突出海事類院校的專業(yè)優(yōu)勢，打造“一海、二港、三配套”專業(yè)群，“服務(wù)藍(lán)黃經(jīng)濟(jì)區(qū)”，到2020年建筑面積達(dá)到20萬平方米，學(xué)生在校生規(guī)模達(dá)到7000人。學(xué)院每年根據(jù)發(fā)展實(shí)際情況制定年度籌資、投資、招生、專業(yè)調(diào)整、課程建設(shè)等具體規(guī)劃。

（3）人力資源建設(shè)

學(xué)院人力資源包括董事、監(jiān)事、管理層及全體教職員工，根據(jù)學(xué)院發(fā)展規(guī)模配置相應(yīng)的人才。學(xué)院的人才結(jié)構(gòu)一直遵循老中青結(jié)合，教授、副教授、中級職稱、初級職稱合理搭配，控制行政后勤人員數(shù)量，保證教學(xué)一線人員數(shù)量的原則。每年年初根據(jù)招生人數(shù)與專業(yè)情況制定年度人力資源需求計(jì)劃。人員選定實(shí)行公開招聘、競爭上崗制度，遵循德才兼?zhèn)?、公開、公平公正的原則。學(xué)院建立崗前培訓(xùn)制度，對試用期人員進(jìn)行嚴(yán)格考察，試用期滿考核合格后方可上崗。重視人力資源開發(fā)工作，結(jié)合國培、省培精神，建立教職工培訓(xùn)長效機(jī)制，加強(qiáng)后備人才隊(duì)伍建設(shè)。學(xué)院制定了完善的績效考核制度，以此作為確定教職工薪酬、職級調(diào)整和解除勞動(dòng)合同的重要依據(jù)，實(shí)行人員能進(jìn)能出、干部能上能下、工資能升能降的動(dòng)態(tài)人事管理機(jī)制。

（4）企業(yè)文化建設(shè)

學(xué)院體現(xiàn)文化融合，在不同的投資主體間尊重各自的企業(yè)文化、繼承發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，打造主業(yè)核心品牌、提倡團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神、保障教職工合法權(quán)益、增強(qiáng)教職工的認(rèn)同感與凝聚力。

2.制定以大質(zhì)量體系為主，重點(diǎn)業(yè)務(wù)重點(diǎn)管控的業(yè)務(wù)層面控制

（1）大質(zhì)量體系建設(shè)

根據(jù)《山東省高等職業(yè)院?！笆濉苯虒W(xué)診斷與改進(jìn)工作規(guī)劃》以及《山東省高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)工作實(shí)施方案》等文件精神，學(xué)院以考核性診斷為抓手，以完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和制度為重點(diǎn)，以數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為支撐，融入國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不斷探索修訂了涵蓋“全方位、全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)”控制的《山東海事職業(yè)學(xué)院質(zhì)量管理體系》。

《質(zhì)量管理體系》明確了每個(gè)環(huán)節(jié)的控制目的、適用范圍、各崗位職責(zé)、控制流程、監(jiān)督檢查等，并且運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與分析，確保各項(xiàng)信息在學(xué)校內(nèi)部之間，學(xué)校與外部之間進(jìn)行有效的溝通與監(jiān)督。

（2）財(cái)務(wù)控制

制定相關(guān)規(guī)定制度，包括收費(fèi)制度、采購制度、資產(chǎn)管理制度等，規(guī)范工作流程，避免工作中出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。對不相容崗位實(shí)行分離，例如：出納跟會(huì)計(jì)相分離、銀行預(yù)留印鑒分屬不同人保管、收費(fèi)人員與票據(jù)管理人員相分離、財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)分層級控制等。學(xué)院的籌資實(shí)行以投定籌原則，對重大的投資籌資方案進(jìn)行充分論證，并上報(bào)董事會(huì)集體決策，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。每年根據(jù)學(xué)院發(fā)展目標(biāo)合理制定預(yù)算計(jì)劃并上報(bào)董事會(huì)審批，預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到部門、崗位，財(cái)務(wù)處定期或不定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析并通報(bào)，期末對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行會(huì)計(jì)核算并編制財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)務(wù)報(bào)告由具備資質(zhì)且財(cái)政部門認(rèn)可的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)后上報(bào)董事會(huì)。

（3）資產(chǎn)管理

學(xué)校資產(chǎn)是學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，山東海事職業(yè)學(xué)院的資產(chǎn)來源于股東原始投資與辦學(xué)積累，原始投資包括一級學(xué)院的政府與三家企業(yè)股東投資，兩個(gè)二級學(xué)院的企業(yè)投資等。維護(hù)資產(chǎn)安全、提高資產(chǎn)利用率，確保資產(chǎn)保值增值是學(xué)院重點(diǎn)控制內(nèi)容。

學(xué)院按財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定資產(chǎn)管理制度，完善資產(chǎn)管控流程，資產(chǎn)管理責(zé)任到人，充分利用信息化對固定資產(chǎn)做好登記工作。及時(shí)對固定資產(chǎn)進(jìn)行日常維護(hù)保養(yǎng)，按計(jì)劃做好更新改造工作，提高資產(chǎn)利用效率。每年對資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，對于盤虧、毀損資產(chǎn)查明原因后追究相應(yīng)人員責(zé)任。資產(chǎn)的調(diào)撥、報(bào)廢等嚴(yán)格按規(guī)章制度執(zhí)行。

學(xué)院對所有的業(yè)務(wù)范圍做到有制度、有流程、有記錄、有反饋、有監(jiān)督、有評價(jià)，形成閉環(huán)控制模式。

3.強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督、促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

內(nèi)部監(jiān)督包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、質(zhì)量監(jiān)控小組監(jiān)督等。外部則由教育部門、財(cái)政部門、海事主管部門等相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。

濰坊市教育局每年會(huì)對山東海事職業(yè)學(xué)院聘任的院長實(shí)行任職考察、評價(jià)，并對評價(jià)結(jié)果予以公布。

山東海事職業(yè)學(xué)院經(jīng)過7年的探索實(shí)踐，逐漸形成了良好的管理體制及內(nèi)部運(yùn)行秩序，至2017年建筑面積達(dá)到了19.18萬平方米，在校生數(shù)量突破7000人，學(xué)?？傎Y產(chǎn)達(dá)到5.6億元，二級學(xué)院吸收企業(yè)直接投資4000余萬元，股權(quán)結(jié)構(gòu)趨于合理，提前3年完成了董事會(huì)制定的戰(zhàn)略目標(biāo)。

五、結(jié)語

自2014年國家明確提出發(fā)展混合所有制職業(yè)院校以來，至目前許多高職院校都在探索并進(jìn)行混合制改革，形成了“前混”（成立之初就是混合制）、“后混”（由原來的純公辦或者純民辦院校改制）、“大混”（整體混合制）、“小混”（二級獨(dú)立學(xué)院混合制）各不同的混合形式。但許多院校不具備真正的法人治理結(jié)構(gòu)，管理層對內(nèi)部控制重視度不足，造成內(nèi)部控制水平參差不齊。這是混合制職業(yè)院校發(fā)展過程中管理層要引起高度重視、牢牢樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識，不斷完善提高制度建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督與評價(jià)、確保各方資產(chǎn)保值、增值，實(shí)現(xiàn)各自辦學(xué)目標(biāo)的過程。

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