浙江省森林保險發(fā)展困境與對策分析

王艷麗

摘要：2010年，浙江省啟動中央財政森林保險保費補貼試點工作，極大地提高了農(nóng)戶參保率，擴大了森林保險的覆蓋面積。通過分析浙江省森林保險實施情況，發(fā)現(xiàn)目前仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境，并且存在保險產(chǎn)品難以滿足實際需求，保險經(jīng)營成本與收益不匹配，財政補貼激勵作用不明顯等問題，因此，提出針對需求設(shè)計多層次的森林保險產(chǎn)品，創(chuàng)新參保與協(xié)保機制，科學設(shè)置補貼方式與比例的建議，以促進浙江省森林保險的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：森林保險；保費補貼；浙江??；實施情況；政策建議

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.039

1引言

森林保險是應(yīng)對森林災(zāi)害、保障林農(nóng)利益、鞏固林權(quán)改革的有效金融工具。其所具有的準公共物品、外部性和信息不對稱等特點，決定了政府支持的必要性與重要性。2009年，我國啟動中央財政保費補貼試點工作，2010年新增浙江、遼寧、云南三個試點省區(qū)，到2015年，森林保險已在全國鋪開，覆蓋24個省區(qū)市、4個計劃單列市和3個森工企業(yè)，共計31個省級單位，全國森林保險投?？偯娣e達到21.74億畝，其中公益林參保面積16.44億畝，商品林參保面積5.30億畝；平均參保率為69.68%，其中公益林94.1%，商品林38.6%。浙江省作為全國最早開展集體林權(quán)制度改革的五省之一，全省森林面積9020.4萬畝，森林覆蓋率60.58%。森林自然災(zāi)害一直是浙江省林業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的主要障礙，更是導(dǎo)致林農(nóng)“多年致富，一災(zāi)致貧”的重要原因。自2010年納入中央財政森林保險保費補貼試點省份，浙江省積極探索完善森林保險政策，形成了“共保體”經(jīng)營運作模式，保險產(chǎn)品按樹種樹齡不斷細分，采取差異化補貼方式，森林保險覆蓋面不斷擴大。但仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境，本文通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行森林保險產(chǎn)品與農(nóng)戶實際需求不匹配，經(jīng)營主體參保意愿不強；森林保險經(jīng)營成本與收益不匹配，保險機構(gòu)經(jīng)營動力不足；補貼方式與比例設(shè)計不科學，對各方主體激勵作用不明顯等問題。針對上述問題，本文提出浙江省森林保險發(fā)展對策與相關(guān)建議。

2浙江省森林保險發(fā)展困境與存在的問題

盡管浙江省森林保險經(jīng)過持續(xù)的探索與創(chuàng)新，保險政策不斷完善，承保規(guī)模不斷擴大，但仍面臨森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力的困境。

2.1森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長乏力

森林保險發(fā)展不平衡體現(xiàn)在兩個方面，一是公益林和商品林發(fā)展不平衡，目前浙江省級以上公益林基本實現(xiàn)了森林保險全覆蓋，2014年參保率達到了99.93%；而商品林參保率僅為47.23%，比公益林保險參保比例低了52.7個百分點。二是地區(qū)之間發(fā)展不平衡，如麗水市林木火災(zāi)險幾乎做到了公益林和用材林應(yīng)保盡保，安吉縣的林木火災(zāi)險和毛竹綜合險也基本實現(xiàn)了全覆蓋，但其他地區(qū)的一些市縣，除公益林火災(zāi)險以外，其他林木基本上沒有參保。由于公益林目前已基本實現(xiàn)了保險全覆蓋，故其保費收人處于穩(wěn)定水平；而商品林目前參保率低，保費增長空間較大，但在2012年實現(xiàn)了116.29%的保費增長后，保費增長率呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，2014年僅完成了28.04%的增長，比2013年低了4.02個百分點，商品林保費增長后勁不足。

2.2保險產(chǎn)品與需求不匹配，經(jīng)營主體參保意愿不強

商品林保費增長動力不足的最主要原因就是：目前保險產(chǎn)品與林農(nóng)實際需求匹配程度較低，對經(jīng)營主體吸引力不夠。

第一，險種設(shè)計不科學。首先，從目前的保險方案看，浙江省雖將商品林劃分為了用材林、竹林和經(jīng)濟林，其中，經(jīng)濟林根據(jù)不同的樹種進行了細分，但用材林、竹林并沒有區(qū)分樹種、林齡，且未根據(jù)各地區(qū)風險不同實行差異化險種設(shè)計，保險產(chǎn)品精細化程度雖領(lǐng)先于全國其他省份，但與發(fā)達國家仍有較大差距，森林保險產(chǎn)品與林農(nóng)需求的匹配程度仍有待提升。其次，從保險責任需求結(jié)構(gòu)來看，對火災(zāi)、雪災(zāi)、干旱造成樹木死亡的保險需求較為普遍；對山核桃、香榧等經(jīng)濟林木的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因為經(jīng)濟林木日常撫育工作較普通林木到位，發(fā)生火災(zāi)等災(zāi)害造成樹木死亡的概率較小，林農(nóng)投保意愿參差；其他原因損失概率及程度較小，病蟲害一般能得到有效預(yù)防及控制，需求較弱。

第二，保障水平過低。在浙江省現(xiàn)行的森林保險條款中，商品林的保額僅為200—1000元/畝，該標準與戶均2332元的生產(chǎn)成本相差較大（秦濤、田治威等，2013），更是遠低于林木的實際市場價值。尤其對于香榧、山核桃等浙江特有的名貴經(jīng)濟林木，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，林農(nóng)的利益損失遠遠無法彌補，嚴重影響了林農(nóng)投保的積極性。調(diào)查中林業(yè)大戶大多表示，希望能夠提高保額，按照實際市場價值投保。

2.3經(jīng)營成本與收益不匹配，保險機構(gòu)經(jīng)營動力不足

雖然農(nóng)險要求了“三到戶”，但是由于山區(qū)林地的特殊性，從操作層面很難做到。一是承保到戶難。林改完成后，理論上承保到戶可以操作，但由于林農(nóng)保費自繳比例僅為25%，且每戶林農(nóng)的林地只有幾畝或十幾畝，向千家萬戶的林農(nóng)收取每戶幾元錢的保費，其成本遠大于保費本身，因此，大部分地區(qū)林農(nóng)自繳部分基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體代付。二是理賠到戶難。由于林地分布散、面積大、交通不便利，林地邊界不清晰，一戶多山、一山多戶的情況很普遍，而出險往往在局部片段，給查勘定損到戶帶來困難。正是由于實際操作環(huán)節(jié)的這些問題，導(dǎo)致保險經(jīng)營成本與收益不匹配，參與森林保險的保險公司由最初的十家減少為了五家，而目前共保體繼續(xù)經(jīng)營森林保險主要是由于在森林保險開展過程中，林業(yè)部門承擔了大量的工作和經(jīng)費支出，因此，降低了保險公司的經(jīng)營成本。但是林業(yè)部門雖然開展了大量的工作，卻未獲得相應(yīng)的經(jīng)費支持，故一旦林業(yè)部門由于缺乏經(jīng)費而被迫停止森林保險工作的開展，基層保險公司就有可能退出森林保險市場，缺乏持續(xù)有效的動力機制。

3浙江省森林保險發(fā)展對策與相關(guān)建議

為了解決目前森林保險發(fā)展不平衡，商品林保費增長動力不足的困境，必須解決以下問題：一是保險產(chǎn)品如何設(shè)計和創(chuàng)新才能滿足林農(nóng)需求；二是如何建立有效的成本分擔機制，才能激發(fā)保險機構(gòu)的承保積極性；三是政府應(yīng)如何優(yōu)化補貼方式和比例，才能確?；鶎诱墓ぷ鲃恿εc能力。因此，需要從農(nóng)戶、保險公司和政府三者的角度全面考慮，針對需求設(shè)計多層次的保險產(chǎn)品，創(chuàng)新參保與協(xié)保機制，科學設(shè)置補貼方式與比例。

3.1加大保費財政補貼力度，優(yōu)化財政補貼方式

浙江省林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，森林保險工作走在全國前列，對全國其他省份有示范和引領(lǐng)作用。首先，由于森林資源集中分布于經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)市縣，目前要求欠發(fā)達市縣在提供了巨大的生態(tài)效益的同時，再承擔較大的財政支出較為困難。因此，建議中央財政加大生態(tài)公益林特別是國家級生態(tài)公益林縣級財政補貼力度，對森林覆蓋率達到65%的林業(yè)大縣，建議取消縣級財政補貼，由中央財政承擔。其次，鑒于保險經(jīng)營機構(gòu)經(jīng)營森林保險的費用成本高，同時也為了激發(fā)基層林業(yè)管理部門和工作人員為森林保險經(jīng)營機構(gòu)的承保、查勘、定損等工作提供宣傳和技術(shù)支持，建議中央和地方財政對經(jīng)營森林保險的公司提供一定的費用補貼，以及對基層林業(yè)部門和工作人員給以一定的協(xié)辦費用補貼。此外，針對目前承保公司購買再保險困難、再保險費率很高的情況，建議給予適度的再保險費用補貼。

3.2針對保險實際需求，加大森林保險創(chuàng)新力度

實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有森林保險產(chǎn)品難以滿足農(nóng)戶的實際需求，因此，應(yīng)在充分考慮林地經(jīng)營者實際需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合浙江省森林災(zāi)害特點，科學設(shè)計森林保險產(chǎn)品。

一是根據(jù)不同林種與風險特征，合理設(shè)計保險產(chǎn)品。首先，應(yīng)針對不同樹種設(shè)計保險產(chǎn)品。由于浙江省林木種類繁多，不同樹種的經(jīng)濟價值差異也較大，因此，為滿足不同林業(yè)生產(chǎn)者的需求，應(yīng)進一步豐富險種，并針對不同的保險產(chǎn)品實行差異化補貼。其次，應(yīng)依據(jù)省內(nèi)風險特征設(shè)計保險產(chǎn)品。建議將火災(zāi)、雪災(zāi)和干旱，這些浙江省發(fā)生頻繁高、造成損失大的災(zāi)害，作為基本險的保險責任，而對病蟲害等風險較低或可以通過日常照顧得以避免的森林災(zāi)害，以及山核桃、香榧等經(jīng)濟效益較高的林種，作為附加險的保險責任和標的。二是以“保價值”為方向，逐步提高商品林的保障水平。鑒于目前商品林的保險金額連實際再植成本都未達到，建議浙江省商品林保額的核算先按照樹種的實際成本進行，條件成熟后再逐步按照各類樹種的實際價值來核定。但提高保額意味著保險公司（保險供應(yīng)方）和政府部門（補貼出資方）將面臨更大的資金壓力，因此浙江省各級政府應(yīng)通過適度調(diào)整費率和補貼比例的方式分攤壓力。此外，為滿足不同投保主體的差異化需求，建議開發(fā)“價值附加險”，鼓勵有需求的林業(yè)經(jīng)營者在購買基本險的基礎(chǔ)上，對超出再植成本部分的林木價值進行保險。

3.3優(yōu)化森林保險參保機制，完善協(xié)保體系建設(shè)

根據(jù)目前林業(yè)規(guī)?；?jīng)營主體占比越來越高的情況，建議創(chuàng)新保險參保引導(dǎo)機制，對公益林仍延續(xù)“省統(tǒng)?！保瑢ι唐妨謱嵭小敖y(tǒng)保+自愿”的運作模式?？紤]對基本險，在政府的引導(dǎo)下實行“統(tǒng)?！?，這種統(tǒng)保帶有一定的經(jīng)濟利益誘導(dǎo)性和操作上的強制性；而對附加險，采取林農(nóng)自愿保險的方式?；倦U的保額較低，費率低，保障的風險范圍較窄，應(yīng)得到更多的政府財政的支持。同時，根據(jù)投保主體不同，優(yōu)先針對林業(yè)企業(yè)、林業(yè)大戶等對森林保險需求比較強烈的主體開發(fā)有針對性保險產(chǎn)品，對于小戶林農(nóng)，充分發(fā)揮基層組織的作用，引導(dǎo)鼓勵小戶林農(nóng)通過村集體、專業(yè)合作社等組織進行統(tǒng)一參保，以降低保險經(jīng)營成本。

此外，還要充分發(fā)動基層力量，完善協(xié)保體系建設(shè)。森林保險點多面廣、技術(shù)性強，承保和理賠工作必須依靠各級政府、林業(yè)部門及財政、氣象等部門的通力支持。建議各地建立起由財政、保監(jiān)、林業(yè)以及保險承辦機構(gòu)共同參與的橫向溝通協(xié)調(diào)機制，明確目標任務(wù)，落實工作責任。充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部和基層林技干部的積極性、主動性，逐步建立農(nóng)村保險基層網(wǎng)點，負責承辦鄉(xiāng)村森林保險的具體事務(wù)。