關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考③

(四川師范大學經(jīng)濟與管理學院)

黨的十九大報告提出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，并將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰(zhàn)略之一。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎與核心，其優(yōu)化與否，既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵，應該是下一步全面深化農(nóng)村改革的重點。

一 黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革取得的重大成果

黨的十八大以來，我國農(nóng)村土地制度改革不斷推進，取得了具有里程碑意義的三大重要成果：為適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展客觀規(guī)律而設計的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，為保障農(nóng)民權(quán)益不受損而推行的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，為增強改革協(xié)同性而同步推進的《土地管理法》修訂。

(一)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革

2013年7月，習近平總書記在湖北考察時指出：要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關系，首次提出將“三權(quán)”分開。2013年底，中央農(nóng)村工作會議明確把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。其后，中央多次發(fā)布文件，強調(diào)在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎上，嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革目的在于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一*陳錫文、韓俊《中國特色“三農(nóng)”發(fā)展道路研究》，清華大學出版社2014年版，第134-135頁。，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中農(nóng)村土地由集體擁有所有權(quán)和農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”模式變?yōu)榧w有所有權(quán)、農(nóng)戶有承包權(quán)和經(jīng)營者有經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置模式，使不可市場化的土地所有權(quán)和承包權(quán)與可市場化的經(jīng)營權(quán)相結(jié)合*張守夫、張少?！丁慈龣?quán)分置〉下農(nóng)村土地承包權(quán)制度改革的戰(zhàn)略思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第2期，第9-15頁。，有利于盤活農(nóng)村閑置拋荒土地，推進適度規(guī)模經(jīng)營，同時確保了包括流動在外的廣大農(nóng)民土地權(quán)益不受損。

(二)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點

2014年4月30日，國務院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》，同意有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革試點。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取33個試點市縣，分別開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。2016年9月，國土資源部提出“聯(lián)動試點”方式，最大限度釋放改革潛能。截止2017年4月底，全國33個試點地區(qū)累計出臺約500項制度措施，按新辦法實施征地59宗，集體經(jīng)營性建設用地入市278宗，宅基地改革試點地區(qū)退出宅基地7萬余戶、面積約3.2萬畝*數(shù)據(jù)來源：車娜《新土改：蹄疾步穩(wěn) 任重道遠》，《中國國土資源報》2017年8月21日。。第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決議，將“三塊地”改革試點延期至2018年年底結(jié)束，同時規(guī)定對改革進行通盤考慮和頂層設計*蔡繼明《做好“三塊地”的頂層設計》，《城鄉(xiāng)建設》2017年第4期，第9-10頁。。未來應在分類試點的基礎上，堅持市場化和農(nóng)民權(quán)益不受損為大方向，確保農(nóng)民的土地權(quán)益，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)*孔祥智、張琛《十八大以來的農(nóng)村土地制度改革》，《中國延安干部學院學報》2016年第3期，第116-122頁。。

(三)《土地管理法》修訂

黨的十八大以來，國家關于《土地管理法》的修訂也穩(wěn)步推進。2017年7月27日，《土地管理法修正案》上報國務院審批。在農(nóng)村集體建設用地方面，刪除了現(xiàn)行土地管理法第四十三條，將第四十四條改為四十三條，并在第二款中將建設占用農(nóng)地審批權(quán)上升至由“國務院批準”，在第六十三條規(guī)定中增加了國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的具體法律細則。在農(nóng)村宅基地方面，強化了對宅基地農(nóng)民居住權(quán)益的保障，新增第四十九條，強調(diào)征收宅基地和地上房屋應當按照先補償后搬遷、居住條件有所改善的原則；并在第六十四條中新增第六款，體現(xiàn)國家集約用地方針，鼓勵進城居住的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地。在農(nóng)村土地征收制度方面，新增第四十四條，細化了征收農(nóng)民集體土地的具體條件；對第四十六條進行了修訂，對征收土地的程序作了具體規(guī)定，保證被征地人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；對第四十七條進行了修訂，強調(diào)了保證被征地人原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為確定征地補償費用的基本原則；新增第四十八條，要求以片區(qū)綜合地價為參考，制定農(nóng)地征收的補償費和安置補助費標準。此次《土地管理法》修訂對我國土地制度改革實踐的許多新問題、新情況進行了明確規(guī)定，特別是對征地制度的修訂較為完善，但在農(nóng)村集體建設用地、宅基地方面的法律修訂還存在一定爭議*魏莉華《〈土地管理法〉的修訂背景和主要特點》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第9期，第25-27頁。。

二 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考

近年來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為載體的農(nóng)村土地制度改革效應逐漸枯竭：一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失，農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)增長乏力，“增產(chǎn)不增收”和“種糧不掙錢”現(xiàn)象普遍；另一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度激勵功能不足，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高，農(nóng)村市場化改革推進速度緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以完全釋放。習總書記始終強調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系?！鞭r(nóng)村土地制度改革必須站在更高的起點謀劃和推進各項工作，服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面貫徹落實。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央在深刻認識我國城鄉(xiāng)關系變化趨勢和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎上提出的重大戰(zhàn)略，是促進農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的治本之策。要按照十九大報告提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，這其中就包括了農(nóng)村土地制度的完善機制*韓長賦《認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神 大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《人民日報》2017年12月11日。。筆者認為，目前國家關于征地制度的制度安排已較為完善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的主要領域在農(nóng)村承包地、集體建設用地、宅基地三大方面，必須進一步鞏固農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、激發(fā)農(nóng)村集體建設用地入市改革內(nèi)生動力、拓展農(nóng)村宅基地制度改革，為提高農(nóng)村土地制度改革的科學性與適應性、最大限度加強農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用提供決策參考。

(一)進一步鞏固完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度

黨的十九大報告強調(diào)，第二輪土地承包到期后再延長30年。這意味著農(nóng)村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達75年，彰顯了中央堅定保護農(nóng)民土地權(quán)益的決心，滿足了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的需要。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，這一制度的不斷鞏固完善可以進一步釋放我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的活力。

1.優(yōu)化和細化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”制度紅利發(fā)揮的關鍵在于落實集體土地所有權(quán)、完善穩(wěn)定承包權(quán)、放活農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)，必須在這三個方面進一步優(yōu)化和細化有關制度安排。一是進一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人性質(zhì)，以“按份共有”來實現(xiàn)集體所有權(quán)，探索“土地股份制”和“土地股份混合制”、土地托管等集體所有權(quán)的實現(xiàn)途徑。二是進一步清晰界定“農(nóng)民”身份的性質(zhì)，逐步建立起農(nóng)民的進入和退出機制；探索承包經(jīng)營權(quán)自動續(xù)期制度，從本質(zhì)上賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，研究承包關系“長久不變”的內(nèi)涵與實施路徑；從法律法規(guī)上徹底消除地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)地承包關系的干預，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地承包關系。三是進一步完善生息型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化，從法律上確立以抵押、擔保為基礎的借貸型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化，放開以土地經(jīng)營權(quán)入股的各類要素型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化，積極探索以農(nóng)村土地信托和農(nóng)村土地證券化為途徑的金融型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資本化模式。

2.加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務的支持。一是金融服務支持方面，金融部門應對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的業(yè)主予以信貸支持，允許業(yè)主使用前期已進行大量投入的土地經(jīng)營權(quán)、地上附著物等抵押或擔保獲得貸款。二是金融風險防范方面，保險部門要積極開展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的保險業(yè)務，降低業(yè)主經(jīng)營活動的自然風險，可探索開展合作社內(nèi)部信用合作、互助保險、土地股份合作等試點。三是金融平臺服務方面，整合各地各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、服務平臺、信息中心等服務資源，做好農(nóng)地資源普查、農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息收集發(fā)布、流轉(zhuǎn)農(nóng)地定級估價、流轉(zhuǎn)農(nóng)地建檔備案等服務工作。

3.加強對農(nóng)地農(nóng)業(yè)經(jīng)營創(chuàng)新的政策激勵。一是規(guī)?；?jīng)營激勵，對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、連續(xù)3年以上標準化農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營達到300畝以上的業(yè)主，除享受相關優(yōu)惠政策外，經(jīng)組織驗收后可給予一定數(shù)量農(nóng)業(yè)基礎設施建設補助資金。二是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營激勵，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設，鼓勵農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)等入股農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。三是長期基礎投入激勵，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土壤改良、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)等，簡化審批程序，并用以獎代補方式給予支持，可賦予經(jīng)營者在流轉(zhuǎn)合同到期后具有優(yōu)先獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。四是給予農(nóng)村新型企業(yè)發(fā)展激勵，引導工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持龍頭企業(yè)采取“企業(yè)+合作社”、“企業(yè)+農(nóng)戶”等模式發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

(二)進一步激發(fā)農(nóng)村集體建設用地入市改革的內(nèi)生動力

農(nóng)村集體建設用地入市改革是“保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”的關鍵抓手，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村集體建設用地入市改革應該注重激發(fā)制度改革內(nèi)生動力，遵循“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的基本原則，找準國家、集體和個人的利益均衡點。

1.加強對農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市的規(guī)劃管理。一是與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃高度銜接，強化省級層面土地利用調(diào)控，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的調(diào)控和引導。二是整合零星地塊，注重提升利用效能，出臺《農(nóng)村集體建設用地零星地塊整合實施辦法》，具體規(guī)定面積標準、整合程序、整合定價、成本分攤等具體事宜。三是強化入市合同機制，明晰受讓雙方權(quán)責，細化粗放用地處置方式，倒逼用地單位集約高效用地。

2.加強對農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市的融資服務。一是建立城鄉(xiāng)并軌的抵押融資制度，鼓勵金融部門穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地、宅基地等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押融資。二是建立標準統(tǒng)一的農(nóng)村建設用地分級評價體系，解決土地行政、區(qū)位、用途等方面的價值差異，消除金融機構(gòu)進入農(nóng)村經(jīng)營性建設用地融資市場的體系障礙。三是建立標準化、流動性較高的土地交易市場，降低金融機構(gòu)進入農(nóng)村建設用地融資領域的不良貸款發(fā)生率，嚴格控制農(nóng)村集體土地融資風險。

3.加強對農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市的收入分配機制。一是制度層面上，圍繞稅費體制改革，不斷探索更加合理的增值收益調(diào)節(jié)機制，保證國家、集體和個人收益更加平衡，共享土地增值收益。二是操作細節(jié)上，不斷完善基層治理架構(gòu)，盡量放寬限制，繼續(xù)創(chuàng)新包括貨幣分紅、實物折價和服務提升等多種方式的收益分配形式。三是協(xié)調(diào)機制上，統(tǒng)籌推動農(nóng)村不同類型的用地制度改革，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項改革帶來的收益。

(三)進一步推進農(nóng)村宅基地退出與優(yōu)化利用

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署要求，農(nóng)村宅基地是反映“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效”的關鍵指標，而宅基地改革的關鍵在于以“權(quán)益保障”與“資源集約”為原則，按照“退出有路、退出有序、退出有利”的思路，優(yōu)化宅基地退出與補償機制，暢通閑置宅基地退出與優(yōu)化利用通道。

1.優(yōu)化農(nóng)村閑置宅基地自愿有償退出模式。堅守“農(nóng)民利益不受損”這一改革底線，以推進農(nóng)村土地節(jié)約集約使用為根本，以盤活農(nóng)村閑置低效利用宅基地為重點，積極探索“面積固定、法定無償、超占有償、節(jié)約有獎、退出補償”的宅基地使用管理制度，因地制宜，分類實施農(nóng)村閑置宅基地自愿有償退出的“批量退出”與“零散退出”兩種模式，通過管住總量、盤活存量、嚴控增量，不斷推進宅基地優(yōu)化利用與新型城鎮(zhèn)化、幸福美麗新村建設、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育和農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展深度融合。

2.完善農(nóng)村閑置宅基地退出補償機制。一是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補償范圍，嚴格落實“房地一體、房隨地走”的原則，根據(jù)宅基地的不同類型，從宅基地補償和房屋拆遷補償兩個方面，對農(nóng)民自愿退出宅基地進行合理補償。二是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補償標準，鼓勵制定“級差性”的補償標準，最大限度發(fā)揮補償?shù)募钭饔?；確定宅基地退出補償標準的總體原則是不低于同一區(qū)域相同性質(zhì)土地價格的標準，同時考慮宅基地增值收益。三是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補償資金，通過市場機制引入更多社會投資主體，豐富退地補償資金的融資渠道，緩解政府財政資金壓力*黃敏、杜偉《丘陵地區(qū)農(nóng)民退出宅基地意愿的影響因素探析——基于四川省南充市的調(diào)研》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2015年第4期，第76-82頁。；創(chuàng)新退地補償金的管理模式，嚴格執(zhí)行補償資金預算與審查制度，鼓勵公眾參與監(jiān)督。

3.加強農(nóng)村閑置宅基地退出后的優(yōu)化利用。一是重點解決退出宅基地收儲問題。按照“先易后難”、“循序漸進”思路，穩(wěn)妥推進宅基地收儲工作。在收儲達到一定規(guī)模時，可盤活利用、統(tǒng)一建設、實施復墾。對于收儲騰挪出的用地指標，在保障本集體配套基礎設施建設用地的前提下，可通過“有償選位”的方式重新分配到農(nóng)戶手中；也可借助城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，將多余的用地指標用于支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地需求。二是重點解決退出宅基地再利用問題。按照“先規(guī)劃、后建設”思路，積極推進農(nóng)村宅基地退出再利用，統(tǒng)籌運用農(nóng)村土地整理項目和改善農(nóng)村人居環(huán)境項目，規(guī)范宅基地再利用流程，推進田、路、林、村綜合整治，盤活并優(yōu)化利用農(nóng)村低效和空閑宅基地。