張宏偉

(廣東開放大學(xué) 廣東·廣州 510091）

財政資金作為影響經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素之一，近年來,財政收支水平不斷提高，巨大的財政收支規(guī)模和財政資金無償撥付的固有屬性,使得一些用款單位和企業(yè)將其視為“唐僧肉”。因此,保障財政資金管理的透明性、安全性、有效性就成了關(guān)注的焦點和亟待完善的問題。

本文從市場化的財政資金股權(quán)投資實踐情況為切入點，結(jié)合有關(guān)省市財政資金股權(quán)投資改革的試點經(jīng)驗，參照市場上既有的風(fēng)險投資運作模式，特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境下，探索財政資金使用模式的創(chuàng)新發(fā)展之路，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、財政資金使用的現(xiàn)狀分析

財政資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要通過各類專項資金支持，并采取無償劃撥等方式來實現(xiàn)。隨著財稅政策的不斷發(fā)展，一些新的使用模式出現(xiàn)。對具有代表性的使用模式進行必要分析以便于更好地完善財政資金的使用。

（一）財政“專項資金”使用現(xiàn)狀

財政“專項資金”的使用需通過“立項、申報、監(jiān)管和績效評價”等環(huán)節(jié)，專項資金有效支持了經(jīng)濟發(fā)展。專項資金的使用在取得成就的同時也存在以下幾方面問題。

1.專項資金數(shù)量繁多，存在交叉重復(fù)設(shè)置問題。目前的財政專項資金數(shù)目眾多，有部分專項資金是因事設(shè)項，缺乏整體規(guī)劃、沒有系統(tǒng)性和完整性。

2.專項資金支付進度緩慢，資金沉淀問題嚴重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，專項資金2016年度支付進度為80%，其中還有相當(dāng)一部分是年終突擊轉(zhuǎn)入財政專戶的資金，大量財政結(jié)余資金躺在銀行賬戶上，其中以產(chǎn)業(yè)專項資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余最為嚴重。

3.項目立項缺乏科學(xué)論證，財政資金使用效益不高。資金預(yù)算編制過程中“先確定資金規(guī)模，再論證項目”現(xiàn)象還普遍存在，仍有項目申報單位抱著“重申請、輕建設(shè)”的態(tài)度申報財政資金。

4.財政資金支持范圍廣，難以形成“集中力量辦大事”的成效?！叭龊访妗笔降姆龀址绞饺云毡榇嬖冢@種方式確實緩解了項目企業(yè)的燃眉之急，但過于分散的資金使用使得本應(yīng)大力扶持的行業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的財力支持。

5.績效考核缺乏科學(xué)性。將財政專項資金撥付給項目建設(shè)單位后,部分專項資金管理方式相對落后，財政資金使用過程的不透明性，影響財政資金效益的發(fā)揮，存在廉政風(fēng)險。

（二）江蘇、廣東開展財政資金“股權(quán)投資”的實踐嘗試

江蘇省創(chuàng)新財政資金管理理念，研究探索財政資金支持企業(yè)發(fā)展的更有效方式，出臺《關(guān)于區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權(quán)投資等使用方式的意見》，明確了股權(quán)投資、融資風(fēng)險專項資金、定向融資擔(dān)保等資金運作方案。省級財政拿出一部分資金，引導(dǎo)各市、縣財政拿出一部分資金，組成區(qū)域發(fā)展扶持專項資金，并納入公共財政考核體系。從試點的情況來看，財政資金的管理與運作，成效顯著，提高了基層財政部門的責(zé)任意識和工作積極性，提高了財政資金扶持企業(yè)健康發(fā)展，促進了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，達到了預(yù)期效果。

2013年以來，廣東省按照“推進省財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資改革，擴大股權(quán)式投資比例”的工作安排，積極推進股權(quán)投資改革試點工作，制定實施意見，細化操作規(guī)程，擇優(yōu)選取受托管理機構(gòu),認真篩選試點項目，其中2013年選取試點項目17項，試點金額203.72億元，2014年選取32項試點項目，試點金額218.74億元，改革取得良好成效。

二、創(chuàng)新財政資金使用支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展的重要意義

（一）財政資金助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求

2015年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”財政政策和貨幣政策是影響宏觀經(jīng)濟發(fā)展的兩個重要工具，其中財政政策發(fā)揮效用的重要渠道就是財政資金的使用。通過財政資金的使用，有針對性地引導(dǎo)社會資本參與到區(qū)域經(jīng)濟扶持發(fā)展的行業(yè)和領(lǐng)域，為企業(yè)提供多方位的融資渠道，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利實施。

（二）財政資金提高使用績效的內(nèi)在要求

規(guī)模巨大的財政規(guī)模和無償撥付的使用屬性,使得財政資金被一些單位和企業(yè)視為“唐僧肉”,財政資金使用過程中的安全、有效、透明就成為了目前財政資金使用中亟待完善的問題。財政部門在推動財政體制改革、深化部門預(yù)算管理等方面開展探索和實踐,財政資金管理使用已取得長足的進步。但仍存在著運行成本高、重復(fù)安排項目、資金使用分散、管理弱化等問題，這些問題又迫使財政資金加快完善資金管理使用體系、改革資金現(xiàn)行的管理模式、調(diào)整專項資金安排使用以及完善財政專項資金績效監(jiān)督機制等舉措來提高財政資金的使用績效。

（三）引入市場化運作機制是財政資金改革的重要舉措

引入市場化的運作機制，推進財政資金管理使用進行股權(quán)投資式改革，符合財稅改革的大方向。從資金的使用績效看，財政資金投入由“輸血”式補貼，更多地轉(zhuǎn)向“借血”式股權(quán)投資，利用市場機制推動和促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。從服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來看，財政資金的股權(quán)投資改革，其引進了市場化的運作模式，通過吸引一部分社會資本，采用公司運營的管理體制機制，在一定程度上拓寬了企業(yè)的融資渠道，同時規(guī)避了過往財政資金使用過程中的高風(fēng)險低收益。

三、創(chuàng)新財政資金使用方式支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展的建議

（一）創(chuàng)新財政資金管理的體制機制

創(chuàng)新財政資金管理體制機制主要從制度保障和運營保障兩方面開展相關(guān)工作。

1.法律法規(guī)的制度保障。加快建立適應(yīng)新經(jīng)濟常態(tài)下的財政資金管理要求的法規(guī)制度，在財政資金使用管理上引進市場化的運作機制，采用公司化的運作模式?；谏鲜隹陀^事實，需要財政資金在進行股權(quán)投資試點之前就需要構(gòu)建一套完整、科學(xué)的財政資金籌資、投資、運營以及績效評估等的規(guī)章制度。

2.管理和運營機構(gòu)保障。創(chuàng)新性的財政資金使用方式首先設(shè)立一個資金池，并委托銀行進行第三方托管，資金池里既有財政資金也有社會資本。資金的管理機構(gòu)由財政資金和社會資金共同組建基金管理公司，基金管理公司在治理機制、人才聘用、項目拓展等方面實行市場化運作，從而構(gòu)建起“資本+智本”的管理和運營體制機制。

（二）創(chuàng)新設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

財政資金通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，并采用引導(dǎo)基金、母基金、子基金三級組織架構(gòu)。政府出資一定的財政資金設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，然后成立引導(dǎo)基金并進行市場化募集，引導(dǎo)社會資本共同發(fā)起多支產(chǎn)業(yè)投資母基金，形成具有乘數(shù)效應(yīng)的母基金群。母基金再通過發(fā)起設(shè)立若干重點扶持行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)子基金等方式，撬動社會投資，放大基金助力經(jīng)濟發(fā)展的功能。

財政資金的市場化運作模式具有以下幾個特點。

1.引導(dǎo)基金由財政部門發(fā)起。引導(dǎo)基金不向母基金其他出資人承諾投資本金不受損失或承諾最低收益，引導(dǎo)基金也不要求具體投資回報。

2.母基金由引導(dǎo)基金、社會資本等共同發(fā)起。運用市場化方式募集資金，母基金由基金發(fā)起人委托基金管理機構(gòu)進行管理，引導(dǎo)基金按照對母基金的出資比例依法參與管理，母基金通過設(shè)立子基金或直接投資等方式投資具體項目。

3.產(chǎn)業(yè)基金將重點推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)型升級等“十三五”期間政府規(guī)劃扶持發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略新興行業(yè)。產(chǎn)業(yè)基金遵循“政府引導(dǎo)、市場運作、分類管理、注重效益、防范風(fēng)險”的原則。

（三）創(chuàng)新財政資金使用運作模式

創(chuàng)新財政資金使用的運作模式主要是吸納和引導(dǎo)社會資本組建基金管理公司，借鑒風(fēng)險投資企業(yè)的成功經(jīng)驗并加以改進，使之適應(yīng)財政資金運用要求。

1.搭建資金池。將財政資金與社會風(fēng)險資本進行有機融合，共同構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展資金池。待投資項目實施股權(quán)退出之后，投資回報資金再滾動至該資金池用于新一輪的投資。

2.組建基金管理公司。資金池中的財政資金承擔(dān)著扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)社會風(fēng)險資本的作用，具有低收益率的性質(zhì)，社會風(fēng)險資本具有高收益率的訴求，這兩者共同組建基金管理公司實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益雙豐收。

3.構(gòu)建投資項目庫。設(shè)立基金信托公司項目評估部門，負責(zé)篩選出符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的投資項目，并形成項目資源庫。資源庫的建成有利于遴選投資項目，提高資金使用效率。

4.完善項目投資決策機制。設(shè)立投資項目管理部門，將基金的所有權(quán)和使用權(quán)分開，構(gòu)建由財政資金代表、社會資本代表等組成的項目管理團隊對項目庫的項目進行篩選供決策參考。

5.健全監(jiān)管機制。設(shè)立風(fēng)險控制部門，強化對資金使用的監(jiān)管，資金使用過程要合規(guī)合法，同時強化資金使用的績效管理，做到資金使用與項目成效相匹配，確保將風(fēng)險控制在與投資收益總體目標(biāo)相適應(yīng)的范圍內(nèi)。

四、結(jié)語

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，創(chuàng)新財政資金使用方式，助力經(jīng)濟發(fā)展是財政資金新時期迫切要解決的首要問題。本文探究財政資金采用市場化運作模式、搭建股份制引導(dǎo)基金的必要性和可行性，創(chuàng)新性地提出了組建基金管理公司，強化財政資金對社會資本的引導(dǎo)作用，按照風(fēng)險投資企業(yè)的模式運營基金，構(gòu)建“資本+智本”的管理體制和運營機制，鼓勵社會資本投入到符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展要求的領(lǐng)域和項目，變革原有財政資金使用的管理體制機制，強化資金使用的績效和成效，科學(xué)合理選擇股權(quán)退出方式。這些探究既是提高財政資金使用績效的一種嘗試也是財政資金服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要舉措。

[1]何眉.政府財政資金股權(quán)投資改革研究[J].財會研究，2015（1）

[2]溫來成.規(guī)范政府引導(dǎo)基金發(fā)展——優(yōu)化政府投資引導(dǎo)基金促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[J]，中國財政，2016（6）

[3]山東省人民政府，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金作用 促進產(chǎn)業(yè)與資本融合發(fā)展[J]，中國財政，2016（6）