“放管服”改革下支持型社會組織發(fā)展論析

趙敬丹，張 帥

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

“放管服”改革作為完善國家治理體系的重要抓手和提高政府現(xiàn)代治理能力的關(guān)鍵舉措，從中央到地方都在積極探索、落實(shí)，以推進(jìn)改革向縱深方向發(fā)展。在黨的十九大報(bào)告中，比以往更加突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮好社會組織、慈善事業(yè)在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的重要作用。支持型社會組織作為實(shí)現(xiàn)國家治理與社會治理現(xiàn)代化不可或缺的主體，已然成為推進(jìn)社會體制改革的重要力量，與政府行政體制改革一起，共同推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，面對國家“放管服”改革的新形勢，社會組織作為創(chuàng)新社會治理的主體，有著更多的發(fā)展機(jī)遇和更廣闊的拓展空間。支持型社會組織作為社會組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵組成部分與新興力量，是由政府主導(dǎo)或民間自發(fā)成立的，其目的是為了滿足中小型社會組織的成長發(fā)展需求，是社會組織發(fā)展縱向產(chǎn)業(yè)鏈上的延伸。支持型社會組織在我國有將近20年的發(fā)展歷程，但在近幾年才得到廣泛關(guān)注與快速發(fā)展。政治體制改革與社會體制改革為支持型社會組織的形成提供了發(fā)展空間。

一、支持型社會組織的內(nèi)涵與功能

（一）支持型社會組織的內(nèi)涵

支持型社會組織是1990年由美國波士頓大學(xué)教授戴維·布朗與坦頓首次提出的。國外一般將其稱為傘狀組織、橋梁組織、非營利部門聯(lián)盟、NPO支持中心等，而在我國現(xiàn)已出現(xiàn)的社會組織孵化中心、培育中心、服務(wù)中心與樞紐型社會組織等都被包含于支持型社會組織范疇內(nèi)。支持型社會組織是指專門為其他社會組織提供服務(wù)與支持的一類社會組織，其目標(biāo)和宗旨是服務(wù)于其他民間組織，支持其他社會組織的發(fā)展，是其他社會組織的網(wǎng)絡(luò)平臺[1]，同時(shí)也在為其他社會組織表達(dá)利益訴求，為政府提供社會組織發(fā)展信息與協(xié)助政府政策實(shí)施的過程中起到了重要作用，成為聯(lián)系政府和社會組織的中介樞紐。

（二）支持型社會組織的功能

1.機(jī)構(gòu)培育孵化功能

支持型社會組織作為資源相對豐富、能力相對較高的組織機(jī)構(gòu)，在助力其他社會組織的培育孵化上發(fā)揮著重要的功能。我國社會組織尤其是一些民間自發(fā)成立的草根組織，因?yàn)橐?guī)模小、基礎(chǔ)薄弱、資源短缺等因素的制約，導(dǎo)致其發(fā)展空間受限、發(fā)展能力弱化，組織功能作用難以得到發(fā)揮。面對此種問題，草根組織自身缺乏解決能力，而政府扶持力度又有限，這就需要支持型社會組織在發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時(shí)要以項(xiàng)目帶動的方式，培育孵化一批具有社會功能的草根社會組織，使它們在成長發(fā)育的過程中能夠發(fā)揮輻射帶動作用[2]。支持型社會組織針對其他社會組織在不同方面存有的缺陷，提供其所需的物質(zhì)資源、人力資源或其他資源，同時(shí)，也可以以項(xiàng)目承包或購買服務(wù)方式為其提供支持，幫助這些草根組織搭建組織載體，增強(qiáng)自身的社會功能，真正實(shí)現(xiàn)組織自身存在的價(jià)值。

2.資源平臺支持功能

當(dāng)前，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)就是加快政府職能轉(zhuǎn)變，將政府擁有的部分職能轉(zhuǎn)移給社會。而社會組織作為承接政府轉(zhuǎn)移職能的關(guān)鍵載體，能否完全有效地滿足社會需求，答案顯然是否定的。社會組織的產(chǎn)生就是為了提供因政府失靈、市場失靈而缺失的公共服務(wù)。但就目前情況來看，我國多數(shù)社會組織因受資金、場地、信息、人才等因素的制約，難以有效滿足社會實(shí)際需求。支持型社會組織的出現(xiàn)，可以從政府、企業(yè)、社會組織等多方面獲取資源，為中小型社會組織特別是草根組織提供軟硬件資源上的支持。

3.專業(yè)能力提升功能

社會組織在進(jìn)入成長發(fā)展時(shí)期后更加需要不斷提升自身的組織建設(shè)能力。如同企業(yè)發(fā)展一樣，要想在激烈的市場競爭中獲得一席之地，就必須不斷完善組織自身的能力建設(shè)。然而就目前總體情況而言，我國大多社會組織尤其是草根組織自我生存與發(fā)展能力相對薄弱，亟須支持型社會組織這種專業(yè)機(jī)構(gòu)為其提供全面化、系統(tǒng)化、職業(yè)化的指導(dǎo)。支持型社會組織可以幫助其他社會組織制定戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)章制度，以明確組織自身的發(fā)展方向和優(yōu)化組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，支持型社會組織還可以給予相關(guān)行業(yè)內(nèi)社會組織人員管理、財(cái)務(wù)管理、資金籌措、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)作、志愿服務(wù)管理等方面的培訓(xùn)，以提升社會組織內(nèi)部成員個(gè)人能力，優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)自身整體能力。

4.溝通協(xié)調(diào)樞紐功能

支持型社會組織能夠在社會組織與政府、社會組織、企業(yè)、公民之間發(fā)揮橋梁樞紐作用，溝通協(xié)調(diào)各方關(guān)系。在政府與社會組織之間的關(guān)系上，對上支持型社會組織可以代表其他社會組織表達(dá)利益訴求，對下可以宣傳政府的政策導(dǎo)向，使政府政策能夠在社會組織中得到有效、認(rèn)真落實(shí)。對于承接政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職能的其他運(yùn)作型組織而言，支持型社會組織也要發(fā)揮好溝通聯(lián)系作用，協(xié)助政府對社會組織進(jìn)行評估，以驗(yàn)證社會組織是否有能力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求與自身公共服務(wù)供給的對接，以及對服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評估驗(yàn)證。在社會組織與企業(yè)之間的聯(lián)系上，支持型社會組織可以將企業(yè)的優(yōu)秀資源引向社會組織，也可以向企業(yè)推薦資質(zhì)與類型相一致的社會組織進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化。在社會組織與社會組織間的關(guān)系上，支持型社會組織可以將同類別的社會組織集中聚合，彼此之間交流經(jīng)驗(yàn)、共享信息、減少摩擦和沖突，為其溝通合作提供平臺。在溝通聯(lián)絡(luò)社會組織與公民關(guān)系上，支持型社會組織可以通過實(shí)地調(diào)查走訪了解民眾的實(shí)際需求與意見，從而將其反映給其他運(yùn)作型組織，提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，支持型社會組織在與公民溝通交流時(shí)，要積極宣傳社會組織的功能作用，提高社會組織的公信力和影響力。

二、支持型社會組織發(fā)展存在的問題

（一）支持型社會組織的相關(guān)法律制度缺失

支持型社會組織的興起與發(fā)展是我國為了改革社會組織雙重管理體制所進(jìn)行的一次合理有效探索，其目的是為了更好地促進(jìn)社會組織發(fā)展。然而，由于支持型社會組織發(fā)展規(guī)模不足、各地實(shí)踐情況存有差異化，所以使得我國中央層面未對其做出統(tǒng)一明確的法律制度規(guī)定，致使關(guān)于支持型社會組織的法律法規(guī)、登記管理制度不完善。目前，我國對于社會組織的管理還主要是基于原有的三大條例，未對如支持型社會組織這種隨時(shí)代發(fā)展而誕生的新社會組織形式進(jìn)行分類指導(dǎo)，將對其關(guān)注度提高到法律制度層面。這些都使得支持型社會組織的法律定義、法律地位以及職責(zé)權(quán)限處于缺位狀態(tài)，導(dǎo)致公眾對其認(rèn)知度不高、政府對其缺乏制度性管理、組織自身難以進(jìn)行制度化運(yùn)作。法律制度的不規(guī)范壓縮了支持型社會組織的拓展維度與發(fā)展空間，降低了政府職能轉(zhuǎn)移對支持型社會組織所要求的承接度，難以提供滿足運(yùn)作型社會組織要求的理想化服務(wù)。

（二）支持型社會組織的功能目標(biāo)不匹配

為中小型社會組織，尤其是草根組織提供其所需的服務(wù)以滿足他們的發(fā)展需求，是支持型社會組織成立的目的。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來看，支持型社會組織功能的發(fā)揮與預(yù)期目標(biāo)之間還有較大的差異。從本質(zhì)上講，支持型社會組織與其他一般社會組織都是獨(dú)立法人，處于平等地位，雙方之間只是因?yàn)橘Y源、信息、活動而產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，存在著服務(wù)供給與需求、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系[3]。目前，我國現(xiàn)有的支持型社會組織多是由政府主辦的，少有民間自發(fā)成立的可能也要經(jīng)過政府的認(rèn)定，實(shí)際操作要聽從政府的要求指導(dǎo)，從而帶上了較為濃重的行政化色彩，在一定意義上承擔(dān)了業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，使其在發(fā)展過程中偏離了既定的功能目標(biāo)。

（三）支持型社會組織的組織總量不足

清華大學(xué)NGO研究所對中國全球公民社會指數(shù)的調(diào)查研究顯示，我國公民社會一個(gè)明顯的結(jié)構(gòu)弱項(xiàng)是，公民社會組織間的網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)盟及傘狀組織等支持性組織機(jī)構(gòu)不足。我國社會組織在政府“放管服”改革的背景下發(fā)展將更加快速。然而，我國的社會組織大多屬于運(yùn)作型組織，而支持型社會組織數(shù)量較少。以基金會為例，基金會應(yīng)該說是為其他運(yùn)作型組織供給資源、服務(wù)的最好類型的支持型社會組織。但是，我國目前的情況則是，截止到2017年一季度，全國性與地方性的基金會共有5 755家，其中絕大多數(shù)都是運(yùn)作型基金會，而作為支持型組織的數(shù)量僅是零頭，這些基金會基本上都是自己籌款自己用。與我國相比，美國的情況則不是這樣，2008年美國共有慈善基金會75 000多家[4]，絕大多數(shù)都是資助型組織，僅此一類支持型社會組織數(shù)目就是我國目前難以達(dá)到的。

（四）支持型社會組織培育模式過于單一

當(dāng)前，我國支持型社會組織的培育主要有政府主辦—政府運(yùn)營、政府主辦—民間運(yùn)營、民間主辦—民間運(yùn)營三種模式，而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，主要是以前兩種模式為主，而純粹民間興辦的支持型社會組織還處于較為缺位的狀態(tài)。這種以政府為主導(dǎo)的單一培育模式對我國支持型社會組織發(fā)展來說既有利又有弊。政府作為支持型社會組織的背后力量，可以保證組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保組織供給資源的充足，監(jiān)督組織的日常運(yùn)行情況，從制度層面上給予政策優(yōu)惠，從而使其更好地為其他組織服務(wù)。但這種單一的培育模式也產(chǎn)生了一些弊端，一方面，政府會對支持型社會組織的日常運(yùn)營進(jìn)行干涉制約和提出限制性規(guī)定，導(dǎo)致支持型社會組織在滿足其他需要扶持的組織需求之前要先滿足政府部門的管理要求，這些都嚴(yán)重阻礙了支持型社會組織自身職能的有效發(fā)揮；另一方面，由政府主導(dǎo)成立的支持型社會組織，如社會組織孵化器、社會組織服務(wù)中心等都主要是以政府財(cái)政為依托，不利于支持型社會組織吸引社會資本的投入，也不利于支持型社會組織自我“造血”能力的提升，從而導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立的生存發(fā)展意識與能力。

（五）支持型社會組織與政府間關(guān)系不明確

促進(jìn)支持型社會組織自由健康發(fā)展的關(guān)鍵在于，正確認(rèn)識與處理政府和支持型社會組織之間的關(guān)系。目前我國政府和支持型社會組織之間的關(guān)系有著強(qiáng)烈的中國色彩，兩者之間的關(guān)系處于一種極不平衡、極不穩(wěn)定的狀態(tài)。同時(shí)，政府與不同模式的支持型社會組織之間關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)又有所差異。政府主導(dǎo)—政府運(yùn)營型的支持型社會組織與政府之間有著過多地依賴關(guān)系，依賴政府提供的資源、權(quán)力，在政府的庇護(hù)下尋求發(fā)展。而政府也依賴其作為自己的眼睛，對其他社會組織進(jìn)行監(jiān)督管理。政府主導(dǎo)—民間運(yùn)營的支持型社會組織與政府之間存有合作關(guān)系，政府為了對社會組織進(jìn)行良好的培育和扶持，與民間組織互動合作，政府提供場地資金，民間提供專業(yè)人員與服務(wù)，各自發(fā)揮優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)多方共贏。民間主辦—民間運(yùn)營的支持型社會組織與政府之間缺少直接的“血緣”聯(lián)系，可能存在著競爭與沖突。就當(dāng)前情況來看，我國多數(shù)地方政府是較為支持這一組織模式的，民間主辦的支持型社會組織可以減輕政府負(fù)擔(dān)，提供更加專業(yè)性的服務(wù)。也有一些地方政府擔(dān)心由民間資本自發(fā)形成的支持型社會組織會削弱政府權(quán)威，轉(zhuǎn)移民眾認(rèn)同，因而對其加以行政干預(yù)，導(dǎo)致雙方競爭沖突加劇。

（六）支持型社會組織自身能力薄弱

在我國，無論是政府主導(dǎo)的還是民間主辦的支持型社會組織，在自身能力建設(shè)方面都存有一定的不足，阻礙了其功能作用的發(fā)揮。本文在此僅就共性問題進(jìn)行討論。支持型社會組織自身能力的建設(shè)發(fā)展，是協(xié)調(diào)與支持其他類型社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)。但就目前情況來看，我國支持型社會組織存有的缺陷也很明顯。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，使其自身發(fā)展嚴(yán)重失衡；人員素質(zhì)、能力無法與組織要求相匹配、優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重或難以引進(jìn)，致使組織專業(yè)性欠缺，難以為普通社會組織提供專業(yè)化指導(dǎo)、管理與服務(wù)；資金來源渠道單一，有較強(qiáng)的路徑依賴，主要依靠政府提供的資金、物質(zhì)援持，致使支持型社會組織自身缺乏“造血”功能，自主性與獨(dú)立性較差；對市場與服務(wù)對象敏感性差，不能主動了解各社會組織的實(shí)際需求，難以凸顯支持型社會組織的真正價(jià)值；內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的缺位，尤其是內(nèi)部自律機(jī)制的不健全是我國社會組織整體普遍面臨的問題，也是亟待解決的難題。支持型社會組織在財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督、人力資源管理、理事議事制度等方面都或多或少存在漏洞，成為限制組織發(fā)展的隱患。

三、支持型社會組織健康持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

（一）破除支持型社會組織登記藩籬

隨著社會管理體制改革的不斷深化，我國社會組織已經(jīng)呈現(xiàn)爆炸式的增長，構(gòu)建有利于社會組織發(fā)展的法制環(huán)境與行政環(huán)境，是解決社會組織發(fā)展中政社不分、自我治理能力薄弱問題的重要途徑[5]。首先，完善支持型社會組織法律法規(guī)建設(shè)，在立法層面對支持型社會組織的成立、功能、權(quán)利、義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象等作出明確規(guī)定，防止在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)紕漏。其次，通過制定相應(yīng)的財(cái)政、稅收、人才等優(yōu)惠政策為支持型社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。再次，打破支持型社會組織的登記障礙。支持型社會組織同傳統(tǒng)的運(yùn)作型社會組織不同，后者直接為社會公眾提供公益服務(wù)，而前者則是通過為社會組織服務(wù)從而間接性的為公眾提供公益服務(wù)。因此，在民政部門登記注冊時(shí)支持型社會組織常常由于無法判斷歸屬哪類組織形式而普遍遇到障礙，致使有些組織因多年申請登記未果，始終以企業(yè)身份運(yùn)營[6]。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中規(guī)定：行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織可以不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查，直接向民政部門申請登記。對于支持型社會組織而言，更加需要這種政策上的傾斜，為其成立登記松綁。

（二）倡導(dǎo)支持型社會組織多元化培育模式

根據(jù)我國支持型社會組織模式單一、組織數(shù)量少的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)該對其進(jìn)行多元化的培育，為其他普通的社會組織注入多樣化力量。要改變投資主體單一化的傾向，投資主體由以政府為主轉(zhuǎn)移到由民間組織（機(jī)構(gòu)）、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、國際組織投資或共同合作的模式。不同的投資主體所創(chuàng)辦的支持型社會組織的組織類型、職能側(cè)重也有所不同，大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)的多是智力支持型社會組織，基金會主辦的多是資金支持型社會組織，企業(yè)作為投資主體興辦的多是技術(shù)支持型社會組織。我國社會組織現(xiàn)在處于廣泛興起時(shí)期，尤其是一些中小型的草根組織更加需要能力提升、資源供給等多方面的扶持。多元化的培育發(fā)展模式，可以增加我國支持型社會組織數(shù)量，強(qiáng)化其多樣化的孵化培育功能，提升服務(wù)的專業(yè)化水平，滿足其他社會組織的異樣化需求，同時(shí)也可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。

（三）政府與支持型社會組織間建立平等合作的伙伴關(guān)系

政府職能的轉(zhuǎn)變和支持型社會組織的發(fā)展，都要求兩者之間構(gòu)建平等合作的伙伴關(guān)系。首先，政府要轉(zhuǎn)變管理理念，借助支持型社會組織實(shí)現(xiàn)對其他社會組織的間接管理。近年來，我國社會組織數(shù)量迅猛增長，對政府的監(jiān)督管理能力形成了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，支持型社會組織能夠承接原本由政府獨(dú)自承擔(dān)的社會組織監(jiān)管等職能，實(shí)現(xiàn)由政府直接管理向社會自主管理轉(zhuǎn)變[7]。政府可以支持型社會組織為抓手，實(shí)現(xiàn)對其他社會組織的監(jiān)管，以提高監(jiān)管效率和專業(yè)化水準(zhǔn)。其次，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，政府與支持型社會組織之間也要加強(qiáng)合作。對于真正發(fā)揮作用的支持型社會組織，政府要給予充分的政策傾斜，完善雙方合作機(jī)制，幫助支持型社會組織處理面臨的現(xiàn)實(shí)問題。再者，支持型社會組織要主動積極與政府溝通、協(xié)作，將自身的日常運(yùn)營情況及時(shí)向政府反饋，將各社會組織的信息及時(shí)向政府反映，在此過程中必須保證反饋內(nèi)容的真實(shí)有效，要與政府之間建立互信的關(guān)系，在保持自身話語權(quán)的同時(shí)主動接受政府的監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化支持型社會組織的支持功能

我國的支持型社會組織很大一部分都是由政府主導(dǎo)創(chuàng)辦的，這類組織要在較好地滿足政府要求規(guī)定的前提下為其他社會組織提供服務(wù)，由此制約了支持型社會組織功能的有效發(fā)揮。這類組織還在工作上缺乏主動性與創(chuàng)新性，在一定程度上存在著“等、靠、要”的思想。同時(shí)，一些民間主辦的支持型社會組織因?yàn)樽陨砟芰Φ牟蛔阋灿邢麡O怠慢的現(xiàn)象。因此，必須要不斷強(qiáng)化各類支持型社會組織的支持性功能，提升服務(wù)意識與服務(wù)能力。支持型社會組織要轉(zhuǎn)變自身與其他一般社會組織領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理關(guān)系的意識，不能因其提供資源與服務(wù)支持就強(qiáng)制將其他社會組織框定在自己的管理范圍，以“救世主”自居。支持型社會組織要明確其首要任務(wù)是提供服務(wù)，發(fā)揮支持功能。此外，必須不斷完善自身服務(wù)能力體系建設(shè)，以擁有的社會資源為優(yōu)勢，設(shè)身處地為其他社會組織著想。逐步提高培育孵化、規(guī)劃指導(dǎo)、資源扶持、協(xié)調(diào)互動的能力，提升專業(yè)細(xì)化程度，為不同類型的社會組織提供具有針對性的服務(wù)。

（五）加強(qiáng)支持型社會組織的自身能力建設(shè)

第一，完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全組織制度規(guī)范。完善的治理結(jié)構(gòu)可以使社會組織的運(yùn)作更加透明、合理與民主，防止權(quán)力的濫用和缺失。支持型社會組織應(yīng)該建立健全理事會制度與監(jiān)事會制度，充分發(fā)揮決策者與監(jiān)督者的作用，完善內(nèi)部治理機(jī)制，對組織章程、宗旨等作出明確規(guī)定，提升組織的管理水平。第二，建立多元化資金獲取渠道。目前，我國支持型社會組織主要是以政府財(cái)政投入作為資金來源渠道，這對于拓寬組織未來發(fā)展空間是不利的。支持型社會組織應(yīng)吸引非營利組織、私營企業(yè)和創(chuàng)投基金等多種投資主體進(jìn)入到非營利事業(yè)領(lǐng)域，并逐漸與資助組織建立長期的合作伙伴關(guān)系；同時(shí)，還應(yīng)充分借助組織自身的公信力與社會影響力來募集公益資源，充分提高社會各界參與進(jìn)非營利事業(yè)的熱情[7]。第三，建立完善的人才培育機(jī)制。支持型社會組織人才的培育要堅(jiān)持外部引進(jìn)與內(nèi)部培養(yǎng)相結(jié)合的原則，要通過提供完善的福利保障、良好的晉升發(fā)展平臺吸引專業(yè)人才的加入，還可以和高校及科研院所建立人才培養(yǎng)與輸送的合作機(jī)制，強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)的專業(yè)能力。此外，加大對組織內(nèi)部人員的培訓(xùn)力度，提升專業(yè)化水準(zhǔn)，使其能時(shí)刻了解行業(yè)最新的發(fā)展動向以及其他需要扶持組織的實(shí)際需求，保障組織功能價(jià)值的有效發(fā)揮。

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