行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺構(gòu)建

唐張　黃喆

摘 要：修改后的《行政訴訟法》賦予了檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督職能，配置了相應(yīng)的權(quán)利，在制度上為開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作提供保障。但目前檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督手段單一，特別是由于信息不暢導(dǎo)致監(jiān)督不力，迫使檢察機關(guān)尋求了解掌握執(zhí)法信息的渠道，因此構(gòu)建行政機關(guān)與行政檢察銜接平臺勢在必行。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān) 行政檢察 銜接平臺

檢察機關(guān)獲取行政執(zhí)法信息的渠道一般為行政機關(guān)行政執(zhí)法案例公布、行政處罰或行政強制等聽證程序公開或者是檢察機關(guān)舉報控告、內(nèi)部相關(guān)部門的移送，獲取信息渠道單一、方式不科學(xué)，導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督介入不合理、不規(guī)范。因此，為了更加全面、及時、真實地了解行政執(zhí)法情況，全程跟蹤行政機關(guān)的行政執(zhí)法，搭建行政機關(guān)與行政檢察監(jiān)督平臺尤為重要。

一、重要性：建立行政檢察監(jiān)督平臺的意義

建立行政檢察監(jiān)督平臺是檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督本位，有效配置檢察權(quán)，與行政執(zhí)法部門做到信息共享，依法保障行政權(quán)力合法行使，保護社會公共利益，強化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度創(chuàng)新。

行政檢察監(jiān)督平臺是檢察機關(guān)行使監(jiān)督職能的重要載體。在行政執(zhí)法實踐中，行政機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在行政處罰、行政許可等執(zhí)法過程中違反法定程序，執(zhí)法隨意，濫用職權(quán)或執(zhí)法缺位現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，因此將行政執(zhí)法信息納入檢察機關(guān)法律監(jiān)督的視野，關(guān)口前移，更有利于檢察機關(guān)監(jiān)督職能的行使。

行政檢察監(jiān)督平臺是檢察機關(guān)拓寬線索來源的重要途徑。建立監(jiān)督平臺實現(xiàn)對行政執(zhí)法信息的獲取，拓寬了行政檢察監(jiān)督工作渠道和范圍，豐富了行政檢察監(jiān)督工作的開展方式，改變了檢察機關(guān)以往跑線索、要線索、等線索的被動局面，通過信息查閱的方式，為開展行政違法行為監(jiān)督和行政強制措施監(jiān)督打下良好基礎(chǔ)。

行政檢察監(jiān)督平臺是檢察機關(guān)提升監(jiān)督能力的重要方式。建立行政檢察監(jiān)督平臺，檢察機關(guān)可以從行政執(zhí)法單位錄入平臺的行政執(zhí)法案件入手，對行政處罰程序、實體上是否符合法律規(guī)定、行政處罰結(jié)果和實際處罰執(zhí)行情況是否相一致進行監(jiān)督，可以有針對性的采取不同措施，開展檢察監(jiān)督，有助于取得良好的政治、社會和法律效果。

二、必要性：建立行政檢察監(jiān)督平臺的價值

我國社會正處于改革的攻堅階段和發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是一個矛盾突發(fā)和利益格局深度調(diào)整的時期。在行政機關(guān)及其工作人員的法律意識和執(zhí)法水平還不盡如人意的情況下，必須有一整套健全、完善、行之有效的法律監(jiān)督體系，建立行政檢察監(jiān)督平臺的價值追求在于促進行政管理依法有序，促進檢察監(jiān)督正確實施，促進政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

實現(xiàn)行政效率提升。檢察機關(guān)通過對行政執(zhí)法信息的篩選、分析，通過甄別行政違法行為的原因，起到了規(guī)范行政執(zhí)法行為，進而提高行政效率的作用。

實現(xiàn)司法資源整合。行政檢察監(jiān)督平臺建立有利于整合檢察資源，增強內(nèi)設(shè)部門工作合力，實現(xiàn)以防促查、以查促防的良性互動，既提高了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的實效性，又有利于節(jié)省檢察資源。

實現(xiàn)三個效果統(tǒng)一。行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動態(tài)、最容易被濫用的一項權(quán)力，因而制約與監(jiān)督權(quán)力的核心首先是制約與監(jiān)督行政權(quán)。把依法行政和依法監(jiān)督有機地結(jié)合起來，確保政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

三、可行性：行政檢察監(jiān)督平臺的架構(gòu)

早在2005年，上海浦東發(fā)端“兩法銜接平臺”及工作機制，至今歷時12年，平臺發(fā)展初步成熟。目前，正處于網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展的時代，政務(wù)專網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)都可以作為搭建信息平臺的支撐。檢察工作需要與互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合的時代已經(jīng)到來，這是搭建與行政機關(guān)信息互通平臺的技術(shù)保障。

曹建明檢察長在《全國檢察機關(guān)電子檢務(wù)工程工作會議》上的重要講話，要求各級檢察機關(guān)運用大數(shù)據(jù)、云計算和智能化，提高服務(wù)檢察工作的能力，又是加強平臺建設(shè)的組織保障。使得在一個地區(qū)的行政機關(guān)和檢察機關(guān)搭建信息溝通平臺成為可能，通過建立行政執(zhí)法與行政檢察銜接信息平臺，及時獲取更廣、更寬范圍內(nèi)行政執(zhí)法信息，對執(zhí)法活動的程序和實體進行實時監(jiān)督，進一步拓寬案件線索來源渠道，解決檢察機關(guān)人員少工作涉及面廣監(jiān)督范圍有限的困難。

（一）平臺架構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持的原則

一是重點監(jiān)督原則。行政行為涵蓋的種類繁多，且具有極高的專業(yè)性，檢察機關(guān)如果實行全面的監(jiān)督，一方面缺乏現(xiàn)實的可能性，另一方面造成監(jiān)督?jīng)]有主次之分，浪費了有限的司法資源，也使得監(jiān)督效果不明顯。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)督如環(huán)境資源、安全生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、市場監(jiān)管等涉及民生民利等幾類行政行為，確保行政執(zhí)法監(jiān)督取得實際效果。

二是合法性審查原則?，F(xiàn)代法治對于行政行為的評價標準包括合法性和合理性，行政行為不僅需要在內(nèi)容、程序等方面符合法律規(guī)定，還要具有正當(dāng)動機、符合公正法則。檢察機關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機關(guān)，對行政行為的合法性監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之意。而行政機關(guān)依法享有行政自由裁量權(quán)，系專屬權(quán)限，對其行使的合理性問題一般情況下行政權(quán)以外的公權(quán)力不得干涉，因此行政行為的合理性則不宜列入檢察監(jiān)督的范圍。

三是多環(huán)節(jié)監(jiān)督相結(jié)合原則。目前檢察機關(guān)的監(jiān)督多著眼于事后監(jiān)督，如通過抗訴進行監(jiān)督。當(dāng)行政違法行為的危害后果已經(jīng)發(fā)生作用之時再行監(jiān)督時機已經(jīng)錯過，通常效果也不盡理想。檢察機關(guān)有權(quán)主動實施法律監(jiān)督，如采用提前介入、對行政機關(guān)的行政決定進行備案審查等方式，都能夠有效彌補審判監(jiān)督被動性之不足。

（二）平臺架構(gòu)的工作基礎(chǔ)

一是要建立行政執(zhí)法信息共享或通報制度。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動實行監(jiān)督，首先需要充分、及時掌握行政主體的執(zhí)法信息。建立行政執(zhí)法信息共享或通報制度有利于檢察機關(guān)及時充分地掌握行政執(zhí)法情況，是人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的切入點。

二是要建立檢察機關(guān)與行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定行政執(zhí)法主體對檢察機關(guān)的監(jiān)督必須接受或采納。實踐中，檢察機關(guān)實施監(jiān)督后，行政執(zhí)法主體可能沒有任何反饋信息，是否接受或采納監(jiān)督意見完全取決于行政執(zhí)法主體的態(tài)度。檢察機關(guān)的監(jiān)督由于缺少剛性，其監(jiān)督效果大打折扣。對此，應(yīng)當(dāng)建立檢察機關(guān)與相關(guān)行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制，對于檢察機關(guān)提出的監(jiān)督意見，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的時限內(nèi)對是否接受或采納意見予以答復(fù)，以利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴格依法辦事。[1]

三是要建立檢察提前介入機制。提前介入制度是在“行刑銜接”中，對重大的或有廣泛社會影響的涉嫌犯罪案件，人民檢察院派員提前介入行政機關(guān)的調(diào)查活動，對可能涉及犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時，應(yīng)及時通知檢察機關(guān)介入調(diào)查，將引導(dǎo)取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據(jù)滅失，及時發(fā)現(xiàn)并查處其中的瀆職犯罪線索。

（三）平臺架構(gòu)的板塊構(gòu)成

平臺的建立要滿足對行政檢察工作信息采集需求，合理設(shè)置平臺功能，確保信息的全面動態(tài)傳輸，實現(xiàn)檢察機關(guān)與行政執(zhí)法單位辦案信息互聯(lián)互通的效果。平臺主要圍繞行政執(zhí)法信息收集、執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)計分析三項內(nèi)容，采用自動預(yù)警監(jiān)督、主動抽樣監(jiān)督、投訴舉報監(jiān)督、重大案件監(jiān)督、交辦轉(zhuǎn)辦監(jiān)督五種監(jiān)督方式，多角度全方位對行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，對其是否作為、作為是否合理、程序是否合法等情況進行監(jiān)督，對行政執(zhí)法情況進行分析考核，提升行政執(zhí)法質(zhì)量，促進行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

四、實踐性：行政檢察監(jiān)督平臺的建立和完善

（一）總體目標

依托互聯(lián)網(wǎng)建立行政執(zhí)法信息共享平臺，實現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法律、法規(guī)等資料的網(wǎng)上報送，從而實現(xiàn)政府、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)之間的執(zhí)法、司法信息共享，實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的網(wǎng)上監(jiān)督，實現(xiàn)信息共享平臺管理的常態(tài)化、規(guī)范化。

（二）功能組成

行政檢察監(jiān)督平臺具有五大功能，即案件錄入、法律法規(guī)篩選、自動對比、綜合查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計。主要實現(xiàn)以下三大目的。

一是信息資源的互聯(lián)互通。通過平臺實現(xiàn)信息共享，可以快速便捷地獲取各執(zhí)法部門最新執(zhí)法動態(tài)和信息，以便民行部門及時介入，督促依法履行職責(zé)。如民行部門可以通過信息共享平臺搜索、訪問相關(guān)部門的行政執(zhí)法信息，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)的行政處罰決定和行政命令是否符合法律規(guī)定、裁量是否準確、案件是否按照法定程序移交法院強制執(zhí)行等，確保案件及時準確處理。

二是案件情況的跟蹤監(jiān)控。檢察機關(guān)可以通過平臺及時掌握各行政執(zhí)法機關(guān)案件移送情況，發(fā)現(xiàn)該移送不移送或不及時移送等情況，通過網(wǎng)上發(fā)出建議移送的意見，保證各行政執(zhí)法機關(guān)案件移送工作處于受控狀態(tài)。

三是執(zhí)法行為的預(yù)警提示。通過設(shè)定關(guān)鍵詞、關(guān)鍵節(jié)點，設(shè)定對比、篩選詞條等，對行政執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、法律適用、辦案期限、處罰依據(jù)、處罰裁量以及后續(xù)移交情況等多個執(zhí)法環(huán)節(jié)進行自動比對、自動發(fā)現(xiàn)、自動預(yù)警。同時對檢察機關(guān)案管中心接收的環(huán)境資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)保護等案件進行行政執(zhí)法反向檢察監(jiān)督，既節(jié)省行政檢察監(jiān)督的時間和成本，提升行政檢察監(jiān)督效能，也促進了相關(guān)行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法。

（三）運行保障

一是統(tǒng)一思想認識。檢察機關(guān)要加強和轄區(qū)政府的溝通，做好協(xié)調(diào)工作，達成共識，打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)公共信息資源普遍開放共享、部門信息資源按需安全共享，確保處于割裂和休眠狀態(tài)的數(shù)據(jù)實現(xiàn)匯集融合、在線流轉(zhuǎn)，并爭取政策、資金等方面的支持。

二是營造運行環(huán)境。平臺的建設(shè)要依托電子政務(wù)網(wǎng)，在政府的積極協(xié)調(diào)下，確保行政執(zhí)法單位實現(xiàn)電子政務(wù)網(wǎng)的聯(lián)通，實現(xiàn)全面運行網(wǎng)絡(luò)暢通，確保平臺所需的軟、硬件設(shè)備配備到位。

三是保障數(shù)據(jù)錄入。納入監(jiān)督平臺的行政執(zhí)法用戶單位要落實專人負責(zé)平臺運行，及時錄入執(zhí)法信息，依法移送涉嫌犯罪案件，檢察機關(guān)要積極加強監(jiān)督，確保網(wǎng)上的錄入、流轉(zhuǎn)、受理、監(jiān)督等內(nèi)容規(guī)范。

四是建立溝通機制。檢察機關(guān)充分發(fā)揮主動性，通過互聯(lián)網(wǎng)建立平臺運行微信群、QQ群等，及時交流平臺運行情況，解決平臺運行中的疑點和問題，對暫時不能解決的，整理、收集后及時解決。

五是強化檢查考核。按照統(tǒng)一部署，突出重點的原則，檢察機關(guān)、政府法制部門不定期到重點行政執(zhí)法部門開展走訪、調(diào)查，加強指導(dǎo)和監(jiān)督。將是否依法移送、受理、立案以及執(zhí)法信息錄入等情況納入依法行政目標考核。[2]

行政檢察監(jiān)督平臺是新形勢下依托大數(shù)據(jù)促進檢察監(jiān)督，提升電子檢務(wù)水平的有益嘗試，實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政執(zhí)法信息的網(wǎng)上共享和行政執(zhí)法行為的網(wǎng)上監(jiān)督，進一步拓寬行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的新渠道。

注釋：

[1]參見杜睿哲，趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督： 理念、路徑與規(guī)范》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

[2]參見霍成茹：《檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的機制構(gòu)建》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。