中法考任制度比較及其啟示

(四川大學(xué)法學(xué)院　四川　成都　610207)

一、我國考任制的發(fā)展歷程

1.考任制在我國經(jīng)歷了不同的形式變化，是一種通常的選拔官員的方式，隋朝正式啟用的“科舉制”與當(dāng)今考任制度較為相似。我國古代官員選拔大致經(jīng)歷了世官制、察舉制、科舉制三種主要形態(tài)。世官制又稱世襲制，其官員職位可世代傳承，蔭澤子孫，但此制度容易引起階層固化，導(dǎo)致不同階級之間利益沖突加劇，不利于緩和社會矛盾。察舉制發(fā)端于漢，主要通過征召和推薦的形式來舉薦人才，選拔官員，但該制度下容易任人唯親，形成地方勢力割據(jù)稱雄的局面，容易威脅中央統(tǒng)治?？婆e制是通過考試選拔官吏，采用分科取士的方式，在武周皇帝時增設(shè)殿試一制?？婆e制不以參考人員出身、財產(chǎn)狀況之不同而區(qū)別對待，強(qiáng)調(diào)以成績論才能，在一定程度上緩解了社會沖突，使得底層人民有機(jī)會通過讀書考試進(jìn)入上層社會，但八股取士之后，其被統(tǒng)治階級利用以鉗制思想之遺毒甚重，直至侵蝕掉整個中華民族的創(chuàng)新能力。

2.我國現(xiàn)階段的考任制度經(jīng)歷了從政策提倡到法律規(guī)制、從中央到全國地方、從政府系列到黨、人大、政協(xié)、社會團(tuán)體、法檢系列的變化[1]。1987年，十三大提出建立公務(wù)員制度；1989年國家人事部及組織部聯(lián)合刊發(fā)《國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實施考試辦法的通知》；1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，標(biāo)志著我國現(xiàn)代公務(wù)員考任制度正式在全國范圍內(nèi)確立；2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》的出臺，標(biāo)志著國家首次以法律的形式確認(rèn)了公務(wù)員考任制度。從最初的政策到暫行條例直至法律法規(guī)的出臺，廢除了琳瑯滿目、變動不定、過分隨意的各項政策，代之以法律法規(guī)，這背后體現(xiàn)的是現(xiàn)代國家的規(guī)則意識和對法治理念的追求與尊重，體現(xiàn)的是對國民的尊重與行使權(quán)力的必要克制。

二、考任制下的錄用范圍與測評方法

根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第21條之規(guī)定“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法”。第28條規(guī)定“公務(wù)員錄用考試采取筆試和面試的方式進(jìn)行，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和不同職位類別分別設(shè)置?！钡?2條規(guī)定“新錄用的公務(wù)員試用期為一年?！钡?1條規(guī)定“機(jī)關(guān)對新錄用人員應(yīng)當(dāng)在試用期內(nèi)進(jìn)行初任培訓(xùn)”，并在第62條中規(guī)定將培訓(xùn)情況作為公務(wù)員考核的任職依據(jù)之一。

依照上述規(guī)定，適用考任制錄取公務(wù)員的范圍為：“主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員”，也就是說領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和副調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員不實行考任制。依照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，公務(wù)員職位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。就當(dāng)下公務(wù)員考試來說主要針對的是行政執(zhí)法類和綜合管理類職位進(jìn)行招錄，專業(yè)技術(shù)類職位多施行聘任制，行政執(zhí)法類職位更多具有強(qiáng)制性、直接性等特點，主要集中于公安、海關(guān)、稅務(wù)、藥監(jiān)等政府部門，且只存在于這類部門中的基層單位[2]，這意味著當(dāng)下我國考任制下招錄的都屬于較低職位的、較少專業(yè)能力、且范圍狹隘的公務(wù)員。同時，在學(xué)習(xí)與工作的先后程序上，我國公務(wù)員先參加招錄考試，取得資格后接受試用期內(nèi)的初任培訓(xùn)，并將培訓(xùn)情況作為最終任職的依據(jù)之一，公務(wù)人員在培訓(xùn)或者工作中積累經(jīng)驗。

三、法國文官考任及其精神

法國大革命之前，由國王將官職恩賜給僧侶、貴族兩個特權(quán)階級，同時還實行官職鬻賣制，少數(shù)大金融資產(chǎn)階級可購買司法部門的職位，形成了“穿袍貴族”。恩賜制與鬻賣制是法國舊制度下官員任用的主要方式[3]。法國大革命摧毀了這兩個制度，中間歷經(jīng)坎坷，直到第二次世界大戰(zhàn)之后法國才建立起統(tǒng)一的以考任制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代文官制度[4]。

法國的公務(wù)員考試錄用施行等級分類法，其文官管理局將公務(wù)員級別從高到低依次分為A、B、C、D四類。A類擔(dān)任司、局長教授等高級職務(wù)，為政府?dāng)M定政策，起草法律、行政計劃等，是高級文官集團(tuán)，被稱為“有勢力的王子”，考試由國家組織。B、C類(中類)由大區(qū)或跨部門組織，較大的部門也可以由本部門組織B類和C類公務(wù)員考試。D類公務(wù)員考試由各部門組織。[5]法國公務(wù)員考試分為初試(筆試)和復(fù)試，復(fù)試包括口試和實際操作(技能考試)，復(fù)試合格者由主考部門再從成績名列前茅的考生中擇優(yōu)錄用。法國公務(wù)員的考試內(nèi)容依級別不同而有所差異，不僅科目不同，程序也有所差異。比較而言，法國文官考任制度對高級文官的考試要求相當(dāng)嚴(yán)格，在筆試中外國文學(xué)、經(jīng)濟(jì)、國際公法等通識知識占比較大；在口試中法律、外語、演講等專業(yè)知識占比較大；在實際操作中則要求有能力將若干文件進(jìn)行分類處理，概括要旨并擬定文書或報告。上述任務(wù)的完成僅僅具備了初步的入職資格，尚需進(jìn)一步考核?？忌蠂腋呒壒珓?wù)員后通常還必須到國家行政學(xué)院進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，國家行政學(xué)院的學(xué)制是兩年，第一年為實習(xí)，第二年到學(xué)院學(xué)習(xí)。學(xué)院的實習(xí)任務(wù)十分艱巨，一是要全而了解國家行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作情況，要對行政管理體制中的問題進(jìn)行分析探討;二是積極參與行政活動，學(xué)會處理日常行政事務(wù)，進(jìn)行獨(dú)立決策;三是要熟悉了解社會各階層的情況，建立起廣泛的社會聯(lián)系。[6]公務(wù)員考試合格都僅僅是取得了初步入職資格，之后仍要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)并參加培訓(xùn)考試，直至正式錄用。在全部學(xué)習(xí)結(jié)束后，所有學(xué)員都要再次參加考試，按照成績先后選擇職位。

由上可知，法國對公務(wù)人員實行分級考試。首先考試范圍遍及一般文官、中級文官和高級文官，不以級別高低作為適用考任制度與否的依據(jù)，并不是級別高就不適用考任制進(jìn)行考核。其次依據(jù)不同文官級別分為國考、大區(qū)考、部門考，依照職位級別的不同以不同的錄用方式和程序?qū)荚嚾藛T進(jìn)行靈活測評，并根據(jù)職位級別的高低逐次增加測試難度。再者，考試合格后尚需進(jìn)行實踐與理論相結(jié)合的專業(yè)培訓(xùn)，參加培訓(xùn)考試，直至正式錄用。法國文官考試貫徹以學(xué)術(shù)能力為本位的精神。尤其在高級文官的選任上，其考試錄用和培養(yǎng)訓(xùn)練是結(jié)合在一起的，注重應(yīng)試者的行政理論素養(yǎng)，試題著眼于考察應(yīng)試者對現(xiàn)實問題的理論分析和實際解答能力，高級文官必須通過在國家行政學(xué)院的學(xué)習(xí)并經(jīng)考試合格才能獲得理想職位。

四、我國文官考任制度之弊端及其解決路徑

我國尚沒有專門的法律法規(guī)來規(guī)制公務(wù)員考任制度，僅在《公務(wù)員法》中有幾項原則性規(guī)定，而從對我國《公務(wù)員法》的上述分析來看，我國公務(wù)員考任制度主要存在以下幾個問題。第一，僅適用于主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的錄用工作。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及副調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只能通過選任、調(diào)任等方式進(jìn)入公務(wù)員隊伍，考任制適用范圍過于狹隘。第二，即使在現(xiàn)行考任制度下，也沒有依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內(nèi)容對考試人員進(jìn)行靈活測評，也并未根據(jù)職位級別的高低逐次增加測試難度。

1.我國當(dāng)下考任制度的弊端。

正如開篇所提，各國獲得公務(wù)員身份最重要的途徑是考試錄用，因為公務(wù)員是由公共財政負(fù)擔(dān)并為民眾提供公共服務(wù)的人員，只有通過競爭性考試機(jī)制才能較為科學(xué)、公平地選拔出旨在服務(wù)于民眾的公務(wù)人員，才能避免私人操作的空間。2017年12月25日，湖南長沙市天心區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理局公開招聘8名管理員，招聘范圍卻注明面向“干部職工子弟、家屬和親戚朋友”，這進(jìn)一步說明了考任制中公開競爭、公平考試、擇優(yōu)錄取特點的重要性?？既沃七m用范圍過于狹隘不僅會造成有才之士無法施展其才能，更會使公務(wù)職位成為利益集團(tuán)以權(quán)謀私的工具，長此以往將會導(dǎo)致整個行政系統(tǒng)的效率低下，最終戕害整個行政體制。首先，無論參考人員具有何種學(xué)歷、經(jīng)驗或者能力，都只能通過考試被任命為主任科員以下職務(wù)，同時根據(jù)學(xué)歷評定級別而不根據(jù)成績、能力認(rèn)定崗位也并不公平，使得真正有識之士無法實現(xiàn)其抱負(fù)，只能充當(dāng)龐大國家機(jī)器上的一顆小小螺絲釘，憑借熬資歷緩慢晉升；其次，選任制、調(diào)任制未必能夠遴選出適合某一職位的公務(wù)人員，甚至往往成為部分人結(jié)黨營私的工具，更有甚者造成朋黨之爭。時下盛行的某一領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)升遷，從前環(huán)繞在其周身的工作人員亦能同樣得到提拔(更有所謂“火箭式提拔”)即是例證，古代常謂“一人得道雞犬升天”，此情此景在選任制、調(diào)任制之下出現(xiàn)的可能性要遠(yuǎn)大于考任制。再者，我們假定其他錄用制度能夠選拔出適合某一職位的公務(wù)人員，其才能也符合該職位的要求。那么在我國政府權(quán)力仍然比較大的當(dāng)下，將公眾中活躍進(jìn)取、才思敏捷的仁人志士，越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎姆暧咭膊o益處，比如我國鐵路、大型股份有限公司、保險公司、公共慈善事業(yè)甚至大學(xué)都仍在政府的控制之下，成為政府的分支機(jī)構(gòu)，其中的行政工作人員由政府任命并支付報酬，其升遷亦仰仗于政府。將國內(nèi)杰出才俊都吸納進(jìn)政府機(jī)構(gòu)，政府職位由最能干者來擔(dān)當(dāng)，這便意味著行政機(jī)構(gòu)的機(jī)器越是高效科學(xué)，權(quán)利自身擴(kuò)張的能力和方式便更加嫻熟，公民受到侵害的可能性便會越大，其勢必會演變?yōu)檎畬Ρ緫?yīng)保護(hù)之人的進(jìn)一步侵害。然而問題并不僅限于此，當(dāng)絕大多數(shù)有才之士都被納入政府體制，政府本身除去加緊擴(kuò)張權(quán)力之外，其自身的奮進(jìn)、進(jìn)取之勢亦必將消弭，因為在沒有外界持續(xù)不斷的批評與反抗時，官僚群體便傾向于因循舊例，少有創(chuàng)見，逐漸陷入了懶惰敷衍的狀態(tài)之中，直至整個文官集團(tuán)的崩塌，明朝萬歷皇帝治下的文官集團(tuán)即是如此。最后，現(xiàn)行考任制度下，沒有依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內(nèi)容對考試人員進(jìn)行靈活測評。當(dāng)下公務(wù)員考試除對政法類和非政法類職位在部分考題上有區(qū)別外，在其他考試的內(nèi)容上是一致的。2007年將原來的行政職業(yè)能力測驗一、二合并為行政職業(yè)能力測驗，不再區(qū)分報考類別，用同一張試卷來測試不同學(xué)歷、不同專業(yè)考生的方式既不科學(xué)又無法實現(xiàn)公正。因為對于不同職位級別及類型來說，其參考人員理應(yīng)具有不同的符合其職位所要求的知識與技能，顯然無法用同一套試卷來測評出能夠滿足不同職位需求的參考人員。

2.應(yīng)對出路

本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手。其一，拓寬考試錄用制度的適用范圍，提高考試錄用的職位級別，不再以所謂“國考”“省考”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。分兩級在國務(wù)院、省級人民政府分別設(shè)置中央和地方專門考任機(jī)構(gòu)，廳局級副職以上省部級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以下由中央考任機(jī)構(gòu)統(tǒng)一考核，縣處級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由省級考任機(jī)構(gòu)統(tǒng)一考核，精簡合并原有配套輔助機(jī)構(gòu)。其二，依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內(nèi)容對考試人員進(jìn)行靈活測評，并依據(jù)職位高低設(shè)置難易程度不同的測評程序，職位越專業(yè)測評內(nèi)容及程序就應(yīng)當(dāng)更偏向?qū)I(yè)化，職位越高其測評難度應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的增大，程序也應(yīng)該更加嚴(yán)苛。其三，公務(wù)員體制的變革離不開外部環(huán)境的變化。我們需要減少對非政府組織設(shè)立及運(yùn)行的管控力度，激發(fā)社會的活力，從外部環(huán)境上加強(qiáng)對行政體制的制約和監(jiān)督，減少政府自行其是、肆意妄為的行政行為給公民及政府自身帶來的危害。筆者深知，在當(dāng)下，上述建議甚為粗淺，且以上任何一方面的改變都會深深觸及既得利益集團(tuán)的利益，勢必會遭到頑固抵抗，可能會有人覺得筆者說這些目前都無法實現(xiàn)，但筆者認(rèn)為既得利益集團(tuán)對民眾利益的攫取并非一帆風(fēng)順，也并不能夠長久持續(xù)，在民眾日益開化、權(quán)利意識逐漸覺醒、異議人士漸次出現(xiàn)的當(dāng)下，我們必須做好理論準(zhǔn)備工作，為可能出現(xiàn)的改革做好準(zhǔn)備，隨時迎難而上。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周實：《比較公務(wù)員法》，東北大學(xué)出版社，第109頁。

[2]周實：《比較公務(wù)員法》，東北大學(xué)出版社，第115頁。

[3]洪波：《法國政治制度變遷—從大革命到第五共和國》，中國社會科學(xué)出版社，第241頁。

[4]周實：《比較公務(wù)員法》，東北大學(xué)出版社，第100頁。

[5]劉厚金：《中外公務(wù)員制度概論》，北京大學(xué)出版社，第89頁。

[6]邱曉萬：《從精英主義看法國高級公務(wù)員制度》，四川行政學(xué)院學(xué)報2005年第1期，第23頁。