教育行政審批制度的失范及其矯治
——基于失范理論的三維分析

江多紅，謝少華

(華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631)

“審批”是對特定事項批準規(guī)則和辦理程序的制度預設(shè)，是有權(quán)者運用其占有的和掌握的有形或者無形資源的優(yōu)勢針對管理相對人所采取的強制行為，是對準許結(jié)果的需求者的請求進行審查并決定是否允許的批準行為。[1]3-4教育行政審批制度改革是當局者推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推力，當前的審批改革取得了顯著成效，但是應(yīng)該認識到，改革仍困難重重，新舊問題交織在一起，錯綜復雜。本研究試圖用失范理論的三維分析框架分析現(xiàn)行教育行政審批制度的失范與改革存在的局限及其二者的本質(zhì)聯(lián)系，依據(jù)失范矯治的思路，探討進一步深化改革的價值取向和路徑選擇。

一、教育行政審批制度的失范

“失范”的英文表述為‘Anomie’，‘A’意為否定，‘nomie’具有規(guī)范、規(guī)則、法律或規(guī)律等諸多含義。對“失范”(Anomie)理論的研究可追溯到19世紀中后期西方學者對社會學研究的領(lǐng)域中。[2]15-52最早的研究者涂爾干認為，“失范現(xiàn)象是一種可以治愈的反?，F(xiàn)象或病態(tài)現(xiàn)象”。[3]17我國學者朱力結(jié)合我國社會轉(zhuǎn)型期的社會變遷發(fā)展了失范理論，其認為，失范是相對于“規(guī)范”而言的，失范是指社會的價值以及規(guī)范產(chǎn)生紊亂，人們的行為失去了標準或不遵守規(guī)范，從而使相應(yīng)的秩序呈現(xiàn)無序化的狀態(tài)。[4]由此對“失范”進行了“價值——規(guī)范——行為”聯(lián)動的三維分析：規(guī)范的建構(gòu)和行為方向的選擇以價值理念為指導，規(guī)范失范和行為失范兩者之間的精神紐帶聯(lián)系就是價值理念的失范；價值理念的迷失這一主觀層面的失范與行為失范這一客觀層面的失范，都以對規(guī)范的關(guān)系顯現(xiàn)出來，并以規(guī)范為客觀評判標準；行動者的行為失范則在于其行為的價值合理性和規(guī)范的合法性兩個維度上出現(xiàn)了斷裂。[5]118-119故對某一領(lǐng)域的失范現(xiàn)象的理解，應(yīng)以這三個層面加以觀察和分析，其核心觀點是“任何失范都是行動者在價值理念指導下的一種違反規(guī)范的外顯的理性行為”。[6]123

以失范理論的三維研究框架分析現(xiàn)行教育行政審批制度的失范現(xiàn)象有其合理性和現(xiàn)實需要。官本位下的行政審批，使教育領(lǐng)域這片神圣的土地上存在“吃拿卡要”行為，不管是學校行政人員還是教師，不免奔走于各項檢查、備案、審批中，疲于應(yīng)對。概括而言，現(xiàn)行教育行政審批制度失范主要包括審批價值的偏離，制度的規(guī)范紊亂以及規(guī)范對象及執(zhí)行者的行為失范，即違背法治、自由與公平正義審批原則的價值失范、以“寬己律人”的教育行政審批制度為表現(xiàn)特征的規(guī)范失范以及以群體行為和個體行為失范為主要內(nèi)容的行為失范。在現(xiàn)實的情境中，這幾種失范既有各自的特點，又總是相互交織聯(lián)系在一起。

(一)價值失范

價值觀念是規(guī)范與行為都無法回避的向?qū)В瑑r值是審批的靈魂所在。教育行政審批制度的價值失范有雙重含義，即審批價值理念的失范和審批對象及執(zhí)行主體價值理念的失范。教育審批應(yīng)包括以下的內(nèi)核價值：法治、自由與公平正義。[7]以權(quán)謀私的亂作為和消極怠工的不作為違背了法治原則和要求。反過來，權(quán)錢交易行為使法治精神漸漸扭曲；其次，自主管理是學校自主辦學的核心內(nèi)涵，但是目前教育行政部門對學校組織機構(gòu)的各項事項的審批大部分是政府內(nèi)部審批，學校的大小事項都要經(jīng)過教育局、教育廳甚至教育部的種種審批或是備案，它在很大程度上限制了學校的自主發(fā)展，同時也增加了學校的管理負擔；其三，公平與正義是社會主義社會的核心價值，教育公平更是教育改革一直推崇的價值理念，教育審批自由裁量權(quán)內(nèi)的批多批少，批與不批都涉及到教育資源的分配是否公平?！耙恍W校的招生計劃增幅，與送禮數(shù)額的大小存在著強烈的“正相關(guān)”關(guān)系”。[8]顯然，這褻瀆了公平與正義的內(nèi)涵，違背了以公平正義為核心的教育價值。

(二)規(guī)范失范

規(guī)范失范指教育行政審批制度規(guī)范本身的不合理或不確定，現(xiàn)行相關(guān)的教育審批制度規(guī)范往往“寬己律人”。首先，并無相關(guān)制度明確實施審批行為的主體，各審批事項往往分散在各級教育行政部門的不同職能部門，且只規(guī)定了各審批部門的權(quán)力，忽視了對其責任的落實，導致權(quán)責不對等；其二，相關(guān)制度賦予了審批部門對部分審批事項的自由裁量權(quán)，如可批可不批、批多批少、從緊或從寬等則為權(quán)力的濫用與腐敗提供了滋生的土壤；其三，雖然《行政許可法》、《實施教育行政許可若干規(guī)定》都規(guī)定必須公示審批期限，但有研究表明有無期限，期限長短都取決于具體審批部門的規(guī)定。而在實踐中，有些審批事項的期限并無明文要求或是期限長達半年之久；此外，值得注意的是，相關(guān)審批部門在規(guī)定所需申請審批材料的要求時還會附加一條其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的材料，一定程度上擴張了審批權(quán)力；其四，教育行政審批的監(jiān)督體系不健全容易導致監(jiān)督乏力甚至無效，對實施審批行為的主體缺乏監(jiān)督而導致權(quán)力運行的異化。

(三)行為失范

行為失范即指規(guī)范執(zhí)行主體及其行為的失范，是一種權(quán)力型的失范，包括群體行為的失范和個體行為的失范，主要表現(xiàn)在教育審批權(quán)運行中權(quán)力機關(guān)的亂作為或不作為、超越權(quán)限的越權(quán)行為和個人利用審批權(quán)謀取私利，權(quán)錢利交易的腐敗行為。在實踐的審批中，原本國務(wù)院明文規(guī)定需要取消的教育審批事項，各級教育行政部門則以年檢、備案、檢查等名目變相審批，或是以部門規(guī)章、紅頭文件等形式另設(shè)審批項目，不愿意將審批權(quán)力取消或下放。教育審批部門與審批事項精簡的博弈，在審批權(quán)限之外審批可視為亂作為或越權(quán)行為；其次，在教育審批的權(quán)力運行中，由于缺乏對審批人員的制約和監(jiān)督，致使審批存在一定的隨意性和“互利性”，如放松規(guī)范辦學要求，招生計劃分配有失公允等，則是教育審批人員為了追逐經(jīng)濟利益，利用審批權(quán)謀取私利，用職務(wù)之便吃喝拿等違法違規(guī)行為。

二、教育行政審批制度改革的局限及其與失范的聯(lián)系

我國教育行政審批始于計劃經(jīng)濟體制時代，并與當時集權(quán)化的教育行政管理體制緊密相連，審改不僅是對各方權(quán)益的重新配置，也是當局者對審批的價值、規(guī)范與行為失范的重新調(diào)整，更是教育治理能力現(xiàn)代化的重要要求。改革本是一個漸進而緩慢的過程，且觸及核心利益的改革不免會有局限性，其在一定程度上與原有審批制度的失范相互交錯和相互阻礙。

(一)教育行政審批改革的局限

教育行政審批制度改革的局限主要表現(xiàn)為改革中的不足和改革制度設(shè)計的缺陷。前者是在改革中策略或技術(shù)操作層面的妥協(xié)性、不徹底性；而后者表現(xiàn)為制度本身的局限性。在改革實踐中，這些問題并不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系共同發(fā)生作用。

其一，改革中的妥協(xié)性與不徹底性。主要體現(xiàn)在兩方面：一是重形式輕實質(zhì)?，F(xiàn)行的教育行政審批制度改革注重形式性程序性的改變，而缺乏內(nèi)容性的實質(zhì)性變革。如改革注重對審批事項多少的衡量、辦理流程的簡化、亦或是注重對存量進行清理，而對審批增量缺少監(jiān)管，從而導致審批項目“改頭換面”、卷土重來等；二是“簡政放權(quán)”式。其特點在于“簡”和“放”：“簡”主要體現(xiàn)在減少審批事項與簡化程序和流程。相關(guān)研究表明，政府下放或取消的大多是含金量較低或無關(guān)痛癢的審批事項，但對于含金量高或有“割腕之痛”的事項卻緊抓不放或是另設(shè)條款，變相審批；而“放”則主要表現(xiàn)為審批權(quán)限的下放而非放開或是放棄，更多地表現(xiàn)為上一級教育行政部門將審批權(quán)力下放到下一級行政部門，其次是下放到學校。

其二，改革制度設(shè)計本身的局限性。教育行政審批制度改革是教育行政部門作為政府的一個職能部門，執(zhí)行行政審批制度改革在教育領(lǐng)域的具體要求。并沒有深入觸及教育行政管理體制，故可能導致審批改革無法深入開展。如當下行政服務(wù)中心設(shè)立了教育行政審批窗口，然而，窗口的審批人員只負責審批材料的收集，根本的審批權(quán)限還在原來的部門領(lǐng)導手上，這就不免存在尋租、設(shè)阻的嫌疑。教育審批中的價值失范、規(guī)范失范和行為失范只是在改革的過程中有所觸碰，但沒有深入改善。

(二)二者的本質(zhì)聯(lián)系

教育行政審批制度改革旨在減少或是消除失范，但在實際審改中，其局限性卻又躍然而出，我們暫且稱為改革的失范，意即改革在一定程度上背離了本質(zhì)需求，當局者由于現(xiàn)實的需要，在改革中采用了迂回的戰(zhàn)術(shù)，只是在短期內(nèi)掩蓋了原本的制度失范，并沒有從根本上解決問題。

而在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換中，原有在計劃經(jīng)濟中生根發(fā)芽的教育行政審批事項、程序等制度設(shè)計，已經(jīng)存在較為顯著的滯后和帶來更多的失范行為，并成為當局者進行審改的阻力進而深化其局限性的矛盾。故現(xiàn)行教育行政審批制度的失范與教育行政審批制度改革的局限既相互交錯又相互阻礙，并顯現(xiàn)出了改革乏力，以致其仍處于對淺層制度的修補和完善，無法深入翻轉(zhuǎn)和推進。

三、教育行政審批制度改革的矯治

“矯治”有“矯正”、“治理”之含義。對教育行政審批制度改革的矯治，既有對原有制度失范的矯正之求，也有對審改局限的治理之意。按照失范矯治的戰(zhàn)略思路，進一步深化改革、矯治教育行政審批制度，應(yīng)提高審批失范的成本，減少其收益，增加審批規(guī)范建設(shè)的投入，從而發(fā)揮規(guī)范的效能，減少失范的低成本高收益與增加遵守規(guī)范的低收益高成本。[9]448教育行政審批制度失范的低成本高收益與遵守規(guī)范的高成本低收益的問題實質(zhì)在于，制度本身的不完善和制度在實施過程中的流于形式。鑒于此，矯治教育行政審批制度應(yīng)回到問題的邏輯起點，即需要弄清一個本質(zhì)問題：“為與不為？”這一本質(zhì)問題包含了審批的兩個層次：審批與否與由誰審批。而后再思考：“何為？”即如何實施審批。

(一)為與不為

權(quán)限的歸屬涉及到利益的分配。當局者應(yīng)“有的放矢”，清理審批事項和劃分審批權(quán)責，瓦解舊的機制，加大預防失范的投入。其需要解決的本質(zhì)問題是“為與不為”，即是教育行政審批權(quán)限的歸屬問題，回答的是“該不該設(shè)立審批”、“該由誰審批”。而要弄清該問題的本質(zhì)，最根本的是要厘清兩層關(guān)系，即政校關(guān)系與政政關(guān)系，從而治理教育行政審批的價值失范與群體行為失范，以此突破改革本身的體制局限。

1.政校關(guān)系——該不該設(shè)立審批

“該不該設(shè)立審批？”是教育行政審批的價值所在，也是其要解決的首要問題。教育行政審批制度改革應(yīng)以厘清政校關(guān)系為邏輯起點，以合理界定政府與學校的權(quán)力邊界為價值取向，處理好政府的教育統(tǒng)籌權(quán)和學校的辦學自主權(quán)，從根本上分清哪些事項是屬于政府的管制范圍，哪些事項是當屬于學校的管理范圍。政校關(guān)系問題歸根結(jié)底是教育行政管理體制中如何劃分政府與學校的權(quán)力所屬問題，只有充分認識到各自權(quán)力所屬問題，才能從根本上處理審批事項。教育行政審批制度改革是教育行政管理體制改革的最大促進因素，故應(yīng)突破體制局限，以教育行政審批改革倒逼教育行政管理體制改革，依法規(guī)范政府與學校的職能和權(quán)限，政府應(yīng)把屬于學校的管理權(quán)限堅決還權(quán)于學校。

2.政政關(guān)系——該由誰審批

“該由誰審批？”則是教育行政審批需要解決的第二層次的難題。政政關(guān)系，簡而言之就是厘清各級教育行政部門的權(quán)限所屬范圍。教育行政審批的執(zhí)行主體即各級教育行政部門掌握著不同程度不同類型的教育資源，權(quán)限范圍的大小意味著所掌管資源的多少。各級教育行政部門應(yīng)依法公開本級政府的權(quán)力清單，杜絕以部門規(guī)章、條例等巧立名目再設(shè)審批；其次，各級教育行政部門應(yīng)分類管理各審批事項，由統(tǒng)一的職能部門統(tǒng)一集中管理不同類型的審批，減少審批機構(gòu)臃腫的局面。

(二)何為

而“何為”是解決了“為與不為”問題后需要思考的第三層次的問題。所謂“何為”即是“如何審批”，主要解決的是如何去執(zhí)行的問題，這就需要增加規(guī)范建設(shè)的投入，涉及到制度設(shè)計、操作程序以及人員的培養(yǎng)等一系列過程。故應(yīng)完善制度體系、規(guī)范審批模式與流程、強化審批人員的行政道德與專業(yè)素養(yǎng)以期防止教育行政審批的規(guī)范失范、個體行為失范以及突破改革中的妥協(xié)性與不徹底性。

1.完善制度體系

教育行政審批制度改革應(yīng)以制度治理為核心，完善制度體系，防止制度缺失或規(guī)范性失范。健全的教育行政審批制度應(yīng)包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實施程序、監(jiān)督和審批責任等內(nèi)容的有機整體，[10]5充分體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的原則。

首先，各級教育行政部門應(yīng)依法規(guī)定審批事項的具體內(nèi)容、辦理材料、審批流程等；其次，改變以往成立臨時性的改革領(lǐng)導小組的做法，以制度性規(guī)范明確執(zhí)行教育審批權(quán)的責任部門和責任人，落實其權(quán)力和責任；其三，健全的監(jiān)督與問責體系是規(guī)范教育行政審批權(quán)、防止教育行政審批行為失范的關(guān)鍵，應(yīng)完善立法、司法、行政和利益相關(guān)者四位一體的監(jiān)督機制，對教育審批機關(guān)及其工作人員的違規(guī)違法犯罪行為制定相應(yīng)的問責制度。

2.規(guī)范審批模式與流程

我國教育審批的運行主體是各級教育行政部門，在具體事項的審批中，根據(jù)不同的內(nèi)容分屬不同的職能部門。隨著改革的深入，電子政務(wù)與行政服務(wù)中心興起，由行政服務(wù)中心的統(tǒng)一窗口辦理具體的審批事項是審批模式的一大創(chuàng)新。教育行政部門應(yīng)規(guī)范其運行模式：具有審批權(quán)限的教育職能部門在政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口,在執(zhí)法主體資格不變、法定辦事程序不變和窗口人員身份不變的前提下,將與審批有關(guān)的咨詢、受理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、收費等事項全部納入政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一集中辦理。[11]284如深圳市教育局，其審批事項基本集中在行政服務(wù)大廳的教育局窗口。

其次，各級教育行政部門應(yīng)依法執(zhí)行2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，以清單形式將每項審批職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站公布，完善和公布各審批或許可事項的受理范圍、對象、辦理依據(jù)和時限。

3.強化行政道德與專業(yè)素養(yǎng)

教育行政審批制度改革應(yīng)以強化行政機關(guān)工作人員的行政道德與專業(yè)素養(yǎng)為內(nèi)生動力。行政審批活動從根本上講是人的行為，因此，教育行政機關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)就顯得尤為重要。

教育行政機關(guān)人員作為國家公務(wù)員，其行政道德不僅表現(xiàn)為社會對國家公職人員在權(quán)力運用過程中提出的道德要求，還體現(xiàn)著國家公職人員在權(quán)力行使過程中應(yīng)追求的價值目標。[12]應(yīng)培育教育行政機關(guān)工作人員的道德責任意識和自律自省自覺意識：改變“官本位”的傳統(tǒng)觀念，形成廉潔從政、秉公用權(quán)的行政文化，從而杜絕錢權(quán)交易的腐敗行為等以審批權(quán)力異化為特征的個體行為失范。其次，合理篩選審批人員，教育行政審批人員不僅應(yīng)具備行政管理的能力，還應(yīng)有教育管理的知識儲備，體現(xiàn)審批人員的專業(yè)素養(yǎng)，提升其審批認知及審批決策的政策論證。教育審批必須以公眾利益為出發(fā)點，以學生為本，最大程度地滿足學校組織、教師、學生和家長的利益訴求，體現(xiàn)公平正義審批的價值內(nèi)涵。

總之，矯正當前教育行政審批制度的失范和治理審改的局限，推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要加大規(guī)范建設(shè)的投入，重新理清審改的邏輯需要，進而健全教育行政審批機制、職權(quán)分明的教育行政管理體制、培養(yǎng)高素質(zhì)的教育行政審批主體人員。