政府購買服務中的政社關(guān)系—理想與現(xiàn)實

(東華大學人文學院 上海 200051)

政府購買社會組織服務過程，是培育壯大社會組織的過程，也是政府與社會組織關(guān)系重塑與調(diào)整的過程。但是，作為“交易”雙方，同樣面臨信息不對稱和道德逆向選擇的問題。強勢的政府購買服務，容易令社會組織迷失自我，對政府資金和資助政策產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)性依賴”和政策性追逐，所謂的“合作伙伴”關(guān)系其實已淪為“合作伙計”關(guān)系；而弱勢的政府購買服務，又容易使承接政府購買服務的社會組織背離政策設計的初始目標，出現(xiàn)“志愿失靈”。因此，在政府購買社會組織服務中，如何把握好政社關(guān)系的度，不僅關(guān)系到購買服務的效率和質(zhì)量，而且關(guān)系到社會組織治理的規(guī)范化。浦東新區(qū)在政府購買服務過程中既積極推進政社分離，使社會組織成長為“弱政府依賴型”組織，實現(xiàn)“政府主導下的獨立自主型政社關(guān)系”；又率先建立購買服務機制，培育社會組織，形成了“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的公共服務供給模式，實現(xiàn)“契約制下的共生伙伴型政社關(guān)系”，成為了全國范圍內(nèi)政府購買服務中政社關(guān)系處理的典范。本文以此為分析樣本，希望因小見大，見微知著。

一、政府購買社會組織服務中的政社關(guān)系：理想圖譜

理想愿景中的政社關(guān)系導向必然意味著政社雙方的良性互動，是一種橫向平等合作的契約式關(guān)系。政社雙方購買過程中平等獨立，彼此依賴。在這一互動過程中，政府、社會組織以及公眾都能實現(xiàn)共享服務成果。

(一)合作伙伴關(guān)系

合作伙伴的內(nèi)涵在于雙方尤其是社會組織處于獨立地位，彼此平等。意味著政府的權(quán)威和社會組織的獨立關(guān)系在一種重構(gòu)的新秩序下相互契合。這種政社伙伴合作機制的價值，不會因為雙方本質(zhì)屬性的差異而互相排斥，實現(xiàn)社會利益的最大化是政社雙方的共同使命。

(二)優(yōu)勢互補關(guān)系

根據(jù)資源依賴理論,組織不可能擁有自身所需要的所有資源，所以組織之間必須進行資源交換。政府與社會組織作為不同的組織類型，勢必會存在各自所具有資源的優(yōu)劣勢。[1]例如政府具備制度，資源等優(yōu)勢，但也會有公共產(chǎn)品提供不足、專業(yè)性不夠等劣勢；同樣，社會組織具備提供社會服務靈活性、專業(yè)性等優(yōu)勢，但也有資源不足、合法性尚缺等劣勢。從資源共享的角度考慮，政社雙方在這個層面上，便能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補。

在互補型的關(guān)系中，政社雙方都需要用他人的“長處”補自身的“短板”，這種潛在的聯(lián)結(jié)無形中就會強化雙方的有效溝通，使得雙方為了生存或者發(fā)展的需求而去依賴對方的資源共享，采取相同的行動策略，從而實現(xiàn)相得益彰的成效。最終將這種優(yōu)勢互補關(guān)系導向下的正向聯(lián)結(jié)，服務于社會大眾，實現(xiàn)“1+1>2”的社會影響力。

(三)共生共享關(guān)系

共生共享是在合作伙伴關(guān)系的基礎上，更側(cè)重強調(diào)政社雙方能夠?qū)崿F(xiàn)有效的互補，相當于合作伙伴關(guān)系與優(yōu)勢互補關(guān)系的結(jié)合，在該模式下最大的受益者是社會公眾。政府與社會組織的“共生伙伴”關(guān)系是一種協(xié)作程度高，依賴性強并且強調(diào)雙方主動性的狀態(tài)。

社會組織自身有很強的自主性，同時為了實現(xiàn)更好的生存發(fā)展以及天生的宗旨使然，也會一定程度上依靠政府購買服務；政府也因其供給能力有限而依賴于社會組織提供多樣化的服務，并為社會組織的有序發(fā)展營造良好的空間和環(huán)境。[2]

二、政府購買社會組織服務中的政社關(guān)系：無奈現(xiàn)實

然而基于我國的具體國情，宏圖式的政社關(guān)系在中國特有的自上而下的“壓力制”考核、長期政府主導的模式以及社會組織對政府主導的反感、內(nèi)部管理不完善，出現(xiàn)“志愿失靈”等現(xiàn)象下還難以建立，當前的政社關(guān)系與理想狀態(tài)下的政社關(guān)系相距甚遠。

(一)合作伙計關(guān)系

受中國長期以來的“壓力型體制”影響，政府官員的強烈政績觀導向使政府對社會組織滋生出強烈的控制欲望。地方政府為彰顯政績而高漲的熱情轉(zhuǎn)化為采用行政力量推進政府購買服務，甚至通過硬性指標驅(qū)動社會組織發(fā)展。在這種導向下，政府必然渴望尋求與社會組織的合作。

社會組織由于自身的社會認可度低以及資源來源渠道狹窄等問題，也必須依附于政府的強大。然而這種被動依附的地位，導致社會組織只能承擔填補政府職能轉(zhuǎn)變而遺留下來的剩余空間。

雖然在這種關(guān)系中，政府與社會組織處于合作模式下，但是政府與社會組織并未處于平等對話平臺，社會組織并不具備獨立自主性，也很難依靠一己之力開辟生存發(fā)展空間。政府對資源掌控的強大與社會組織的弱小，使得在政府購買服務過程中呈現(xiàn)出政府強勢主導與社會組織弱勢依附的強烈對比。社會組織只是形式上獨立于政府，然而實質(zhì)上自主性受到顯性或隱性控制手段的打壓，使其成為協(xié)助政府提高績效獲得升遷機會的有力資本，汲取社會治理資源、化解社會矛盾的重要工具。社會組織只淪為了政府的助手，在服務標準制定以及政策規(guī)劃上都喪失了獨立的話語權(quán)。顯然這種模式下政府與社會組織是一種貌合神離的合作伙計關(guān)系。

(二)簡單依賴關(guān)系

我國社會組織登記注冊的雙重管理體制導致濃重的政府控制傾向。由于這個規(guī)定導致大多數(shù)社會組織難以尋找到掛靠單位，而無法獲得合法身份。因此，多數(shù)社會組織會積極依靠政府，以獲得合法地位，這就在制度上形成了雙方之間潛在的、甚至是強烈的依賴關(guān)系。

此外，依附政府的社會組織不僅享有制度上的優(yōu)勢，在資源獲取、中標資格上也占有極有利的地位。我國政府購買服務，在服務購買事項承接招標對象的選擇上，往往青睞體制內(nèi)的社會組織。而這種簡單的主動依賴，企圖一勞永逸的政社關(guān)系必然導致關(guān)系失衡、僵化，政社雙方陷入惡性發(fā)展的無底洞。

(三)分離自主型關(guān)系

現(xiàn)實困境除了社會組織被動、主動地依賴政府以外，部分社會組織正是介于反感中國政府在購買服務中的強勢控制欲望，試圖呈現(xiàn)出極弱的政府購買服務依賴，尋找真正意義上的自治。然而這類社會組織由于資金籌措不足，存在“家長式作風”導致的管理不善等問題，難免造成“志愿失靈”的現(xiàn)象以及政府與公眾對其有能力的不信任。

此外，社會組織雖然接近群眾，但是我國的社會組織目前呈現(xiàn)魚龍混雜的狀態(tài)，大部分社會組織都缺乏專業(yè)能力。社會組織試圖在疏遠甚至脫離政府的狀態(tài)下自主生存會面臨諸多難以預計的阻力。尤其是基層社會組織，在購買服務實踐中，由于與社區(qū)居民不熟悉，導致居民更愿意直接找街道或居委會解決問題。政府購買服務中政社雙方相分離以謀求自主性的行為，導致雙方都難以提供優(yōu)質(zhì)甚至是合格的服務，背離政府購買服務的本質(zhì)宗旨。[3]

(四)“準隸屬型”關(guān)系

政社關(guān)系的現(xiàn)實困境還體現(xiàn)在社會組織對政府的高度體制內(nèi)依附性而造成的關(guān)系錯位。社會組織聽命于政府部門，而實際上成為“體制內(nèi)的機構(gòu)”。政府作為社會組織發(fā)展所需資源的擁有者，掌握著資源的配置方式，這種高壓式的權(quán)力對于社會組織獲取社會資源會造成極大的阻力。政府部門的偏好以及意識形態(tài)在資源的相互依賴關(guān)系中占據(jù)重要地位，一旦政府掌握絕對話語權(quán)，必然導致這種依賴關(guān)系扭曲為不平衡發(fā)展的“準隸屬型關(guān)系”。在這一層面上社會組織的社會合法性被政府的強勢以及偏好日漸剝離，雙方扭曲為嚴重不對稱的“準上下級”關(guān)系。

三、新區(qū)政府的政社關(guān)系——理想與現(xiàn)實的結(jié)合、契合與融合

浦東新區(qū)的政社關(guān)系之所以能走在全國的前列，在于率先建立并不斷完善購買服務機制，以契約合作制的形式將政府與社會組織綁定在一起。強調(diào)政社雙方互補共生，互利雙贏，實現(xiàn)理想與現(xiàn)實的高度融合。

(一)政府主導型

在政府購買中，政社之間形成良性的關(guān)系必須以雙方地位平等獨立為前提，其次以政府主導為意志。同時這種獨立自主并不意味著政社雙方毫無聯(lián)系，而是通過獨立提升雙方的服務水平，最終以服務大眾為目標。社會組織不是政府的衍生品，也不否決政府的主導性地位。獨立但不沖突，平等但不絕對，繼而達到彼此在某種高度上的契合。

1.政社相互平等

新區(qū)率先制定了專門意見，命令將政府在主體、機構(gòu)、職能、人員、資產(chǎn)、住所上與社會組織實現(xiàn)有效的“六個分開”，推進政社分離，即社會組織中不存在行政隸屬等關(guān)系。早在2013年有24名處級以上領(lǐng)導干部和26名處級以下政府部門工作人員相繼退出社會組織，依法界定社會組織與政府及其職能部門的關(guān)系。在政社分離模式的推動下，社會組織能夠獨立核算財務以及自主運營資產(chǎn)，有獨立的工作場所，為社會組織的自我發(fā)展提供有利保障。

2.政府主導購買

浦東新區(qū)適時調(diào)整政府自身定位，在購買過程中扮演主導者的角色，負責宏觀政策的下發(fā)以及通過公開招標的形式選取有能力的社會組織承接服務。新區(qū)將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成。

2017年新區(qū)公布了最新的社會組織承接政府購買服務的資質(zhì)目錄，總共涵蓋340個社會組織。在“項目直接購買”的基礎上，政府還通過組織社會組織參與“公益項目招投標”等形式，賦予社會組織更多的活力。①

3.社會組織一定程度上自主承接政府購買

新區(qū)社會組織在政府購買服務過程中積極整合各種社會資本，在堅持政府主導的前提下，實現(xiàn)獨立，通過表面的分離實現(xiàn)內(nèi)里的結(jié)合。

例如恩派，一個公益支持性的社會組織。雖然最初通過政府購買服務的方式建立，但新區(qū)政府一開始就致力于提高新區(qū)內(nèi)社會組織承接政府購買服務的競爭化程度，加上NPI不斷增強自身的自主性，在與政府的合作互動中便獲得了越來越多的話語權(quán)。如今不僅業(yè)務范圍輻射全國，還與聯(lián)想集團、世界銀行等國際的企業(yè)建立了合作關(guān)系。

以恩派為代表的社會組織既避免了為了迎合政府需求而忽略服務質(zhì)量的傾向，始終恪守初心；又建立起有效的治理結(jié)構(gòu)，積極尋求多元化的資金保障。因此新區(qū)社會組織在承接政府的購買服務時，大大降低了對政府的依賴程度，并且有能力豐富業(yè)務領(lǐng)域，追求專業(yè)化。

(二)契約共生型

“契約制”是新區(qū)政社關(guān)系的另一特征，即通過契約方式規(guī)范政府與社會組織之間的責任關(guān)系。一方面賦予社會組織與政府平等的法律地位，在此基礎上，雙方訂立契約，明確雙方的權(quán)責范圍。另一方面，社會組織必須認可和接受政府的問責監(jiān)督，政社雙方根據(jù)契約訂立實現(xiàn)彼此的高度融合，讓緊密結(jié)合的政社關(guān)系由理想逐步變成現(xiàn)實。

1.契約制下政社關(guān)系的特色實踐

新區(qū)將部分社會管理和社會服務職能，通過公開招標等方式，以項目運作的形式，由社會組織承接政府讓渡出來的社會公共服務。這種新型的公共服務方式包括三個內(nèi)容：預算管理、契約式管理和第三方評估。

預算管理是指將購買公共服務的費用納入預算；契約式管理是指政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，全部在合同中體現(xiàn)；第三方評估是指委托第三方專業(yè)機構(gòu)，對社會組織承接的項目“合作前”有資質(zhì)審查，“合作中”有跟蹤了解，“合作后”有社會績效評估。合同制的確立意味著這份合同成為處理政社關(guān)系的依據(jù)，明確雙方權(quán)責。形成一種新型契約關(guān)系，實現(xiàn)精神契合與靈魂的結(jié)合。

2.協(xié)作供給公共服務

政府因為自身的供給能力無法滿足人們多元化的需求，需要一定程度上依賴社會組織提供多樣化的服務。另一方面，社會組織由于生存要求以及宗旨使然也需依靠政府購買。在彼此依賴的關(guān)系中，政社雙方都具有很強的合作意愿，融合成為一定意義上的共同體，不斷實踐著理想狀態(tài)下政社融合為一體的銳變。

(1)政府尋求社會組織的幫助

新區(qū)政府在購買服務的過程中顯示出積極的合作意愿，并且率先建立了以項目為導向的新型政府購買服務機制。政府各職能部門將購買公共服務資金列入部門年度預算，對購買服務項目實行雙向評估。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013 年政府購買服務預算金額達到 24.2 億，2014 年同口徑數(shù)字達33.8 億，增長近40%。2015年新區(qū)《政府工作報告》中指出要擴大政府購買公共服務：凡屬事務性管理服務，原則上都引入競爭機制。鼓勵社會力量參與公益性事業(yè)，提高公共服務供給效率。

(2)政府積極扶持社會組織

社會組織由于自身供給能力、資源獲取能力等不足，并不具有完全獨立承接政府服務的能力，這就要求政府在這一過程中提供資金、機制等方面的幫扶。

在資金層面，2016年度新區(qū)政府向上海市浦東新區(qū)志愿者協(xié)會、上海浦東新區(qū)周浦鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務中心等在內(nèi)的90個符合要求的社會組織總共發(fā)放了644.76萬補助。②

此外，新區(qū)政府通過創(chuàng)新互動機制，形成各街鎮(zhèn)社會組織服務中心“傳幫帶”的互動小組，建立起具有浦東特色的互動增能發(fā)展模式。該模式以6個功能比較完備的街鎮(zhèn)社會組織服務中心為網(wǎng)絡核心，其余各街鎮(zhèn)分屬這6個街鎮(zhèn)。幫助社會組織解答在成立、發(fā)展等方面的困惑。同時，通過系列培訓、專題講座等形式，不斷提升社會組織承接政府購買服務的能力。

(3)社會組織主動尋找政府購買

大多數(shù)社會組織為了基本生活來源，需要依靠政府購買，獲得生存發(fā)展空間。此外由于社會組織的公益性和非營利性，使它希望能通過政府購買，為大眾提供高水準的公共服務，實現(xiàn)自我價值。在這種與生俱來的生存需求下，新區(qū)社會組織積極承接政府購買的項目，例如上海公益社工師事務所，經(jīng)常與政府簽訂購買公共服務的項目合同，接受政府委托，承接從居委會剝離的一些社會工作。事務所承接政府項目既提高了公共服務水平，又帶來資金積累以及社會信任度。

3.借助政社互動平臺

新區(qū)搭建浦東市民中心進行購買社會組織服務招標與簽約等活動，架起了政府與社會組織之間的橋梁。新區(qū)各政府部門購買民間組織服務的項目信息都將通過市民中心這個平臺對外發(fā)布，逐步形成以項目為導向契約式的政府購買服務機制。另外借助區(qū)長網(wǎng)上辦公等網(wǎng)絡平臺，形成了政社的即時交流，社會組織可以在網(wǎng)上展示相關(guān)主題以及自身的能力，方便政府進一步了解公眾的需求以及社會組織的能力，為政社互動局面的形成提供有利保障，為政社雙方的雙向聯(lián)結(jié)、深度融合保駕護航。

【注釋】

①上海社會組織浦東新區(qū).浦東新區(qū)社會組織承接政府購買服務資質(zhì)目錄(2017)[EB/OL].http://www.shstj.gov.cn,2017-01-05/2018-05-15

②上海浦東新區(qū).2016年社會組織財政政策扶持經(jīng)費分配結(jié)果(2017)[EB/OL].http://www.pudong.gov.cn,2017-01-05/2018-05-18