農(nóng)村宅基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

(惠民縣國土資源局 山東 濱州 251700)

前言

改革開放四十年來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)建設(shè)用地愈發(fā)緊張，而農(nóng)村宅基地冗余和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成強(qiáng)烈的土地供需矛盾。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量?！靶滦蝿菹律罨r(nóng)村改革，主線是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！惫┙o側(cè)改革必須注重傳統(tǒng)的土地要素改革，土地改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)整體效率的影響顯而易見。[1]2016年中央一號(hào)文件是繼中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議之后，率先將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革用于解決當(dāng)前“三農(nóng)”難題的重要實(shí)踐形式和有效途徑。[2]2018年中央一號(hào)文件首次明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置，意味著農(nóng)民可通過宅基地對(duì)外出租、與人合作開發(fā)等增加收入。[3]宅基地“三權(quán)分置”是促進(jìn)我國土地供給側(cè)改革的重大突破，此次宅基地改革，不但可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約利用，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，還有利于解決農(nóng)村流動(dòng)人口等社會(huì)問題。[4]農(nóng)村宅基地改革作為國家供給側(cè)改革中農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，有必要對(duì)農(nóng)村宅基地改革中存在的問題進(jìn)行新一輪的研究。

一、農(nóng)村宅基地供給側(cè)改革存在的主要問題

(一)宅基地“一戶一宅”政策落實(shí)困難

農(nóng)村宅基地“一戶一宅”政策的核心在于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利[5]，但現(xiàn)行的政策實(shí)施困難。如一些農(nóng)村未批放宅基地，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)在自己承包的土地或耕地上違法建房，這種現(xiàn)象在我國農(nóng)村普遍存在；又如農(nóng)村對(duì)“一戶”的界定不明確，不同的界定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)差異性極大。從農(nóng)民的角度分析政策落實(shí)困難主要體現(xiàn)在農(nóng)民缺乏法規(guī)意識(shí)，違規(guī)占有宅基地方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，農(nóng)民思想閉塞，缺乏法律法規(guī)知識(shí)，對(duì)宅基地的相關(guān)政策一無所知；子女人數(shù)眾多，農(nóng)戶便按照戶口本上的人數(shù)分配和建造宅基地，增加宅基地?cái)?shù)量，“一戶多地”的亂象叢生；農(nóng)民不遵守宅基地建房用地標(biāo)準(zhǔn)，宅基地人均面積超標(biāo)，嚴(yán)重超出“一戶一宅”的合理規(guī)定。

(二)宅基地冗余、閑置、浪費(fèi)問題突出

一些農(nóng)村每年至少有4-8戶農(nóng)戶申請(qǐng)建房，在新申請(qǐng)宅基地得不到批準(zhǔn)的同時(shí)，老宅基地閑置得不到及時(shí)回收利用。農(nóng)村中相當(dāng)數(shù)量的年輕人進(jìn)城務(wù)工，造成農(nóng)村許多宅基地閑置，另有一些經(jīng)濟(jì)富裕的農(nóng)民進(jìn)城購房，農(nóng)村宅基地?zé)o法正常轉(zhuǎn)讓，村集體經(jīng)濟(jì)組織也難以統(tǒng)計(jì)回收。宅基地的由于上一代的傳承，后代沒有加以利用，同時(shí)不愿意退出宅基地，常年閑置?！翱招拇濉爆F(xiàn)象不同程度的存在，土地閑置、空置和低效利用問題突出。[6]

(三)宅基地退出和補(bǔ)償存在障礙

我國《土地管理法》第65條規(guī)定了三種情形：為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用的，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)原批準(zhǔn)人民政府批準(zhǔn)后，收回土地使用權(quán)，并予以適當(dāng)補(bǔ)償。[7]規(guī)定為各地政府提供了原則性指導(dǎo)，但宅基地收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各地實(shí)際情況而定，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體執(zhí)行措施，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制更是空白。宅基地退出制度的障礙和宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的障礙使國土資源管理部門陷入兩難的境地。

(四)政府對(duì)宅基地的管理不到位

在農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中，土地利用規(guī)劃具有舉足輕重的作用。[8]很多農(nóng)村人口遷移和建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，宅基地用地結(jié)構(gòu)、用地標(biāo)準(zhǔn)、空間布局缺乏合理布局，政府管理嚴(yán)重滯后。另外，政府對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地審批環(huán)節(jié)過多，審批程序復(fù)雜、周期長、通過難、行政成本高，地方國土資源管理部門管理效率低下。土地利用規(guī)劃執(zhí)行不到位、村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善、不能引導(dǎo)發(fā)揮村民自治組織的主導(dǎo)作用是政府對(duì)宅基地管理不到位的具體體現(xiàn)。

二、農(nóng)村宅基地供給側(cè)改革研究建議和措施

(一)建立健全農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村宅基地供給側(cè)改革不能一蹴而就，必須堅(jiān)持我國的土地基本制度，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)的原則底線。建立健全合理的退出補(bǔ)償機(jī)制，一方面有利于切實(shí)保障我國土地資源利用率最大化，緩解農(nóng)村宅基地冗余、閑置、浪費(fèi)等問題，維護(hù)國家和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面為國土資源管理部門提供具體可操作的執(zhí)行方法，有效管理和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行宅基地有償退出，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，給農(nóng)民發(fā)放城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供良好的環(huán)境。

(二)加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理，完善宅基地分配制度

土地供給側(cè)改革要求政府不斷提高村鎮(zhèn)科學(xué)化管理水平，為村鎮(zhèn)制定長遠(yuǎn)的、科學(xué)的、合理的建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)制定配套的、可具體操作的、詳細(xì)的規(guī)劃方案。一方面，政府科學(xué)化管理土地資源，對(duì)農(nóng)村宅基地的空間布局、用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理布局、統(tǒng)籌安排。另一方面，進(jìn)一步完善農(nóng)村債宅基地分配制度，如宅基地流轉(zhuǎn)制度，不動(dòng)產(chǎn)登記制度等。始終把維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民土地權(quán)益作為宅基地供給側(cè)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益。

(三)加強(qiáng)土地宣傳教育工作，改善農(nóng)民落后思想

宅基地供給側(cè)改革離不開政府對(duì)農(nóng)民的宣傳教育，進(jìn)一步普及和宣傳土地管理相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)民的宅基地使用和退出意識(shí)，破除封建落后的思想，配合政府開展工作，維護(hù)國家的利益。政府簡化宅基地審批程序，幫助農(nóng)民合法申請(qǐng)新的宅基地，自愿退出老宅基地，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。加大財(cái)政補(bǔ)貼投入，切實(shí)解決農(nóng)民城鎮(zhèn)購房難題，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。強(qiáng)化宅基地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村公共資源的合理配置。

(四)注重發(fā)揮村民自治組織的主體作用

宅基地是農(nóng)民集體所有的土地，村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體，村民自治組織在宅基地改革中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用。維護(hù)集體土地所有權(quán)，就要注重發(fā)揮自治組織在宅基地利用規(guī)劃、宅基地分配、使用、有償退出及日常管理中的主動(dòng)性、積極性。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村自治組織的監(jiān)督與管理，對(duì)村民自治組織的相關(guān)人員進(jìn)行教育和引導(dǎo)。在村民自治組織處理宅基地征收地退出工作方面，嚴(yán)禁強(qiáng)拆違建問題，遵循循序漸進(jìn)的原則，引導(dǎo)農(nóng)民自覺退出宅基地。