水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中如何把握《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》

(肥東縣水務(wù)局 安徽 合肥 231600)

2002年財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，對(duì)于指導(dǎo)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理發(fā)揮了非常重要的作用。但自《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》出臺(tái)的14年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政在預(yù)算管理、政府收支分類(lèi)及管理、政府采購(gòu)管理、財(cái)政資金績(jī)效管理和政府會(huì)計(jì)制度等多項(xiàng)改革中成果顯著，《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》多項(xiàng)條款已不適用現(xiàn)實(shí)需要。因此，《規(guī)則》的出臺(tái)具有重要的實(shí)踐意義。作為水利財(cái)務(wù)工作者，要及時(shí)、全面掌握《規(guī)則》的新變化、新要求，對(duì)于我們今后的水利基建財(cái)務(wù)管理工作也具有重要的指導(dǎo)意義。

一、《規(guī)則》強(qiáng)化了預(yù)算管理

《規(guī)則》專門(mén)設(shè)立了第三章“預(yù)算管理”，對(duì)基本建設(shè)預(yù)算的編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行作出了明確要求。細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算；列入部門(mén)預(yù)算的實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理；對(duì)發(fā)生調(diào)整的項(xiàng)目，調(diào)整項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算；明確財(cái)政部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)的預(yù)算職責(zé)。

水利部門(mén)承擔(dān)的基建項(xiàng)目均應(yīng)納入本級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算，而且要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃預(yù)測(cè)各年度資金需求，編制滾動(dòng)預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，細(xì)化預(yù)算。因此，大大增加了基建項(xiàng)目的預(yù)算編制難度。

強(qiáng)化預(yù)算管理，同時(shí)對(duì)投資計(jì)劃的下達(dá)部門(mén)也是一個(gè)考驗(yàn)。水利基建跨年度實(shí)施項(xiàng)目的投資計(jì)劃一般是分批次下達(dá)，往往與實(shí)際建設(shè)進(jìn)度不一致。各級(jí)資金預(yù)算也與投資計(jì)劃不一致，必然導(dǎo)致納入部門(mén)預(yù)算數(shù)與投資計(jì)劃下達(dá)數(shù)的不一致。而對(duì)項(xiàng)目的各種事中考核、考評(píng)均要考核投資資金計(jì)劃是否落實(shí)(或到位)，這與《規(guī)則》的要求相矛盾。同時(shí)，年度預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)，是政府對(duì)各預(yù)算單位考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)的考核依據(jù)的是財(cái)政部門(mén)有關(guān)規(guī)定。而水利基建有的項(xiàng)目建設(shè)期往往與財(cái)政預(yù)算期間不一致，尤其是大中型項(xiàng)目，這樣很容易造成水利部門(mén)在年度預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)上丟分。

二、《規(guī)則》強(qiáng)化了成本管理

《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中項(xiàng)目建設(shè)資金安排的各項(xiàng)支出，包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出，且對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)用的列支范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)的說(shuō)明?！兑?guī)則》對(duì)支出項(xiàng)目相對(duì)《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》沒(méi)有變化，但未細(xì)化，而是單獨(dú)出臺(tái)《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》予以明確，這樣具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性。

《規(guī)則》對(duì)成本管理明確的七種情況不得列入項(xiàng)目建設(shè)成本，是《規(guī)則》的一大特色，體現(xiàn)對(duì)過(guò)程和手續(xù)的規(guī)范性、完整性的側(cè)重，其目的是為了確保項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)工作有序、合規(guī)、責(zé)任清晰，保障投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

《規(guī)則》的實(shí)施，同時(shí)也提醒我們，從成本控制的角度來(lái)看，對(duì)項(xiàng)目概算編制和審查、批復(fù)提出了新的要求。項(xiàng)目概算編制要更加科學(xué)，審查要更加嚴(yán)謹(jǐn)，尤其是項(xiàng)目管理費(fèi)方面，防止出現(xiàn)概算過(guò)大，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。

三、《規(guī)則》強(qiáng)化了績(jī)效管理

績(jī)效評(píng)價(jià)是目標(biāo)管理的基本環(huán)節(jié)之一，是我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的要求，其核心是借助于投入產(chǎn)出分析方法，向政府和人民提供一個(gè)說(shuō)得清的資金使用的效果。我國(guó)的財(cái)政改革，從“基數(shù)法預(yù)算”到“財(cái)政績(jī)效管理”，變化最大的就是增加了績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制有利于我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，找到解決途徑。是實(shí)現(xiàn)由財(cái)政控制支出轉(zhuǎn)到“用制度、規(guī)則和社會(huì)力量”來(lái)控制支出的關(guān)鍵措施?！兑?guī)則》第十章“績(jī)效評(píng)價(jià)”的設(shè)立，就是提現(xiàn)了這方面的要求和意圖。

績(jī)效預(yù)算的精準(zhǔn)編制又對(duì)財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，這就要求參與預(yù)算編制各相關(guān)職能部門(mén)緊密配合，要根據(jù)項(xiàng)目可研等資料，對(duì)照績(jī)效評(píng)價(jià)公用指標(biāo)體系，聯(lián)系項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，建立切實(shí)可行的項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算指標(biāo)體系，制訂可操作的評(píng)價(jià)辦法，促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施以達(dá)到預(yù)期的效果。

四、《規(guī)則》加強(qiáng)了結(jié)余資金管理

原《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中規(guī)定，“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的結(jié)余資金，首先用于歸還項(xiàng)目貸款。如有結(jié)余，30%作為建設(shè)單位留成收入，主要用于項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)、職工獎(jiǎng)勵(lì)和工程質(zhì)量獎(jiǎng)，70%按投資來(lái)源比例歸還投資方”。而實(shí)際中，此規(guī)定幾乎沒(méi)有被執(zhí)行過(guò)。新《規(guī)則》第四十八條對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目結(jié)余資金處理規(guī)定，“如有結(jié)余，按照項(xiàng)目資金來(lái)源屬于財(cái)政資金的部分，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后3個(gè)月內(nèi)，按照預(yù)算管理制度有關(guān)規(guī)定收回財(cái)政”。結(jié)余資金的處理是這次《規(guī)則》修訂力度最大、變化最大的部分，充分體現(xiàn)了財(cái)政部不斷加強(qiáng)結(jié)余資金管理的思路和理念。

這樣的調(diào)整一方面體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基建財(cái)政專項(xiàng)資金管理的嚴(yán)格性和用途的專門(mén)性，另一方面也將促使建設(shè)單位不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行率，從而提高財(cái)政資金使用效益和項(xiàng)目的投資效益。是加強(qiáng)和盤(pán)活財(cái)政資金管理，和加強(qiáng)政府對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管的重要舉措。

五、《規(guī)則》明確了對(duì)未完尾工問(wèn)題的規(guī)定

《規(guī)則》第三十八條規(guī)定，“項(xiàng)目一般不得預(yù)留尾工工程，確需預(yù)留尾工工程的，尾工工程投資不得超過(guò)批準(zhǔn)的項(xiàng)目概(預(yù))算總投資的5%”。這意味著在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)不允許存在尾工，如有未建、未完工的工程內(nèi)容，則不能辦理竣工決算和驗(yàn)收。尾工工程在原《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中并未提及，但在《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》(SL19-2014)中8處提到未完工程投資和預(yù)留費(fèi)用，尤其在5.2條款中規(guī)定了工程類(lèi)“大中型工程應(yīng)控制在總概算的3%以內(nèi)，小型工程應(yīng)控制在總概算的5%以內(nèi)”的比例上限。因此，由于《規(guī)則》的實(shí)施，《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》在修訂新版時(shí)應(yīng)該予以充分考慮。

《規(guī)則》在對(duì)尾工工程作出原則性表態(tài)的基礎(chǔ)上，也給了一定的彈性空間，但對(duì)于條文中“確需”的情形如何確定，《規(guī)則》中沒(méi)有規(guī)定，只能有待于各行業(yè)、各地區(qū)制定具體實(shí)施辦法時(shí)看是否能予以明確。

五、《規(guī)則》明確了對(duì)工程價(jià)款結(jié)算的規(guī)定

《規(guī)則》第二十八條明確規(guī)定了竣工價(jià)款結(jié)算的最晚期限，即“一般應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后2個(gè)月內(nèi)完成，大型項(xiàng)目一般不得超過(guò)3個(gè)月”。原《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》沒(méi)有相關(guān)條款，也與財(cái)政部、原建設(shè)部《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》(財(cái)建[2004]369號(hào))的規(guī)定不一致，而按照《規(guī)則》第六十三條中“本規(guī)則施行前財(cái)政部制定的有關(guān)規(guī)定與本規(guī)則不一致的，按照本規(guī)則執(zhí)行”的規(guī)定，要統(tǒng)一按照《規(guī)則》的新條款執(zhí)行。

《規(guī)則》明確了工程價(jià)款的結(jié)算管理方面突出體現(xiàn)了公平公允交易原則，既規(guī)范了建設(shè)單位的付款行為，又從制度層面保障了施工單位以及農(nóng)民工的合法權(quán)益，同時(shí)也能督促施工單位盡快辦理工程價(jià)款結(jié)算。

六、《規(guī)則》對(duì)質(zhì)量保證金規(guī)定進(jìn)行了微調(diào)

《規(guī)則》第二十九條規(guī)定，“項(xiàng)目建設(shè)單位可以與施工單位在合同中約定按照不超過(guò)工程價(jià)款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金，待工程交付使用缺陷責(zé)任期滿后清算。資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質(zhì)量保證金。”《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》則是“建設(shè)單位必須按工程價(jià)款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金，待工程竣工驗(yàn)收一年后再清算”。

這里有三個(gè)地方進(jìn)行了微調(diào)，一是比例由“必須”按5%，調(diào)整為“不超過(guò)”5%；二是期限由“工程竣工驗(yàn)收一年后”調(diào)整為“工程交付使用缺陷責(zé)任期滿后”；三是形式由“預(yù)留工程質(zhì)量保證金”調(diào)整為“資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質(zhì)量保證金”。這些微調(diào)，體現(xiàn)了對(duì)待建設(shè)單位與施工單位經(jīng)濟(jì)利益上的公允性，并結(jié)合實(shí)際賦予建設(shè)單位一定的靈活性和自主權(quán)，也是對(duì)資信好的施工單位予以支持和鼓勵(lì)。

需要注意的是，根據(jù)2017年6月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，住建部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法的通知》(建質(zhì)[〔2017〕138號(hào))，第七條“發(fā)包人應(yīng)按照合同約定方式預(yù)留保證金，保證金總預(yù)留比例不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預(yù)留保證金的，保函金額不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的3%”。

結(jié)束語(yǔ)

總之，《規(guī)則》以基本建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象，從資金來(lái)源、預(yù)算管理、成本管理、收入管理、工程結(jié)算與決算管理，到資產(chǎn)交付管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和監(jiān)督管理，對(duì)一個(gè)項(xiàng)目完整的資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程都做出了規(guī)范，具有很強(qiáng)的完整性、系統(tǒng)性。是配合政府會(huì)計(jì)改革中提出的政府資產(chǎn)和成本核算與管理的要求，并促進(jìn)政府權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)改革落地的舉措，也是全面規(guī)范行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度的重要舉措。其意義在于通過(guò)改革基建財(cái)務(wù)規(guī)則，更好地體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約精神，注重與市場(chǎng)導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，以市場(chǎng)導(dǎo)向的要求來(lái)規(guī)范政府權(quán)力。

《規(guī)則》的實(shí)施，是基本建設(shè)領(lǐng)域適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的必然結(jié)果，也是我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域各項(xiàng)法規(guī)、制度改革的必然結(jié)果，必然也會(huì)促使水利基本建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)、財(cái)務(wù)制度的改革和完善。