甘孜藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和收益共享新模式研究

陳光軍

甘孜藏區(qū)是我國一個主要的礦產(chǎn)資源富集基地和成礦區(qū)，也是經(jīng)濟發(fā)展長期滯后的西部深度貧困地區(qū)。近期，我們對具有典型代表意義的甘孜藏區(qū)進行了調查。

甘孜藏區(qū)礦產(chǎn)資源十分富集。有色金屬和貴金屬品種多、儲量大，已探明礦種74種，初步探明超大型和大型礦床30余處，中型礦床40余處，小型礦床近百處。位于康定、道孚和雅江三縣(市)交界處的甲基卡鋰輝石礦已探明資源儲量188.76萬噸，是目前亞洲最大的鋰輝石礦田，資源前景有望突破300萬噸，屆時將成為全世界最大的鋰輝石礦山。已建成的白玉呷村銀多金屬礦、九龍里伍銅礦等，正在加快推進世界級的“中國鋰都”建設。

甘孜藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)任重道遠。如何充分利用礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，將資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，是擺在當?shù)卣娃r(nóng)牧民面前的一個重大課題，這既關系到甘孜藏區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)的升級發(fā)展，更影響著當?shù)剞r(nóng)牧民的福祉。結合甘孜藏區(qū)實踐，本文提出對于礦產(chǎn)資源富集的西部民族地區(qū)，構建收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)新模式，以打破資源富集地區(qū)貧困困境，實現(xiàn)跨越式發(fā)展和農(nóng)牧民的增收致富。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配與共享：推進資源富集地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵命題

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配與共享機制一直是一個亟待理順的重要問題。山西、陜西、內蒙古等資源富集地區(qū)的 “富財政，窮百姓”現(xiàn)象、西部資源富集的民族地區(qū)農(nóng)牧民貧困的延續(xù)，近年來出現(xiàn)的煤礦、石油等資源開發(fā)“暴富一族”，收入不平等與社會差距的拉大，資源的掠奪式開發(fā)與環(huán)境污染問題的凸顯，皆與缺乏合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配與共享機制相關。

由計劃經(jīng)濟體制時期延續(xù)而來的傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配制度的主要特征是：收益主要向國有企業(yè)集中、向中央財政集中、向資源開發(fā)商集中，而地方政府尤其是地方百姓受益過少。以甘孜藏區(qū)為例，礦產(chǎn)資源稅費中留給地方財政的不多，除了為數(shù)不多的牧民因草場占用得到一些補償外，很少有牧民從礦產(chǎn)資源開發(fā)中直接收益。

傳統(tǒng)牧業(yè)無法振興牧區(qū)經(jīng)濟，傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式也無法提升牧區(qū)發(fā)展層次。甘孜藏區(qū)地處高寒的康藏高原東南,受低溫寡照影響，植被生長緩慢，生態(tài)效益較差，草場承載能力有限，天然草場產(chǎn)草能力逐年下降，畜產(chǎn)品外銷比例和商品化率低[1]，牲畜的商品化率僅為10%左右，牧業(yè)發(fā)展躑躅不前，靠天養(yǎng)畜、自給自足的自然經(jīng)濟形態(tài)依舊保留，牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展乏力，2015年, 甘孜州農(nóng)牧民人均可支配收入為8408元, 和“十二五”初期的2010年相比增長2.06倍, 但和全省全國同期平均水平相比, 分別減少1843元和3018元。[2]傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源開發(fā)模式弊端突出，造成資源浪費和環(huán)境污染的問題，要想實現(xiàn)牧區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展是不可能的。首先，傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式只給失地牧民少量的一次性補償，不能形成牧民的可持續(xù)收入和社會保障。對于缺乏投資渠道和理財知識的牧民，一次性補償無異于使牧民坐吃山空，補償款用完后會顯現(xiàn)一系列社會問題。其次，傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，它只補償被占領牧場的牧民。效益很窄，不能實現(xiàn)牧民的共同富裕，容易導致社會矛盾。第三，傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，往往會陷入資源掠奪性開發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的境地，其根本原因在于缺乏當?shù)啬撩?、協(xié)會的參與和內部監(jiān)管，單靠政府由上自下的外部監(jiān)管效果欠佳。最后，傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分成中地方留存較少，使地方缺乏新農(nóng)村建設和發(fā)展資金。礦產(chǎn)資源開發(fā)并沒有使當?shù)厝罕?、使農(nóng)村地區(qū)整體受益，開發(fā)的收益向工業(yè)、城市、地區(qū)外、 開發(fā)商流動，難以從根本上提升牧區(qū)發(fā)展層次。

黨的十九大報告明確指出要“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，近期，黨和國家又具體提出了深度貧困地區(qū)攻堅戰(zhàn)略，甘孜藏區(qū)名列其中，成為下一步實施鄉(xiāng)村振興和深度貧困區(qū)扶貧攻堅兩重國家戰(zhàn)略實施的重點重疊區(qū)。在創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念指導下，應當破解發(fā)展難題,厚植發(fā)展優(yōu)勢,重新審視我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配與共享機制，應從維護國家所有者權益、 地方利益、礦產(chǎn)資源使用者利益和國際接軌以及生態(tài)文明建設的角度出發(fā)[3]，在國家、地方政府、開發(fā)企業(yè)、當?shù)鼐用耖g妥善分配礦產(chǎn)資源收益，尤其需要顧及地方政府和資源所在地農(nóng)牧民的利益，減少資源開發(fā)中的短視行為,從法律、政策、實踐中盡快建立科學、合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配與共享機制。

二、收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式的構思

礦產(chǎn)資源開發(fā)使甘孜藏區(qū)地方財政收入獲得了較快增長，礦產(chǎn)業(yè)已成為甘孜藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)之一。但甘孜藏區(qū)目前礦產(chǎn)資源開發(fā)模式的結果是開發(fā)商大受益、地方財政小受益、牧民不受益，除了開發(fā)企業(yè)給少數(shù)牧民的草場占用補償費外，并不能給當?shù)匕傩諑砥毡?、持續(xù)的收益。

甘孜藏區(qū)應該構思礦產(chǎn)資源開發(fā)帶動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、造福當?shù)匕傩盏男履Ｊ?，可以醞釀一場制度變革。這一模式可以歸納為“政府管理、公司開發(fā)、牧民入股、協(xié)會參與” 的收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)新模式。這一模式的主體思想是：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家和地方政府負責礦產(chǎn)資源開發(fā)的總體規(guī)劃和管理；礦產(chǎn)資源開發(fā)引入市場機制，國有、私營各類企業(yè)平等參與礦產(chǎn)資源開發(fā)；當?shù)啬撩褚陨矸莺唾Y金入股參與礦產(chǎn)資源開發(fā)，分享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益；協(xié)會在企業(yè)和牧民間充當中介，組織牧民參與礦產(chǎn)資源開發(fā)。這種模式的顯著特點與創(chuàng)新是:牧民入股礦產(chǎn)資源開發(fā)，使企業(yè)利益和牧民利益緊密聯(lián)系在一起,共同分享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。

(一)政府承擔管理規(guī)劃、監(jiān)督指導、收繳稅費的職能

在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，政府的職能是合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結構，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調控，服務企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，監(jiān)督指導企業(yè)安全生產(chǎn)。[4]建立煤炭開發(fā)中的草場環(huán)保規(guī)劃，落實資源、草原等各方面的環(huán)保措施，嚴格環(huán)境執(zhí)法檢查，監(jiān)督各開發(fā)企業(yè)認真落實礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)議，按照“規(guī)模開發(fā)、規(guī)模開采”的原則做大、做強，實現(xiàn)“多贏”。

(二)公司投資開發(fā)、市場化運作模式

按照政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的要求,社會資本按照市場化運作方式參與礦產(chǎn)資源開發(fā)。對參與開發(fā)的公司要進行嚴格的資質審核，確保選擇資金背景雄厚、技術領先、管理先進、有社會責任感的大型企業(yè)參與開發(fā)。按照市場規(guī)律辦事，充分發(fā)揮參與企業(yè)的主觀能動性，減少對企業(yè)的不必要的行政干預。同時，以參與企業(yè)為龍頭，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成以礦產(chǎn)資源開發(fā)為核心的產(chǎn)業(yè)集群。

(三)牧民入股礦產(chǎn)資源開發(fā)，協(xié)會作為中介組織，充分發(fā)揮監(jiān)督職能和資源共享的作用并分享資源收益

通過鄉(xiāng)牧民協(xié)會、縣扶貧協(xié)會入股開發(fā)公司，礦產(chǎn)資源開發(fā)所在鄉(xiāng)的牧民、所在縣的貧困戶，分別參與企業(yè)監(jiān)督與管理,參與公司治理，分享公司礦產(chǎn)資源開發(fā)的可持續(xù)收益，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增強、生態(tài)增綠、集體經(jīng)濟壯大、合作社增效、牧民增收、貧困戶脫貧的目標。協(xié)會發(fā)揮中介作用，鄉(xiāng)牧民協(xié)會組織資源所在鄉(xiāng)的牧民入股礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)，成為礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的股東，從而成為礦產(chǎn)資源開發(fā)的直接參與者、受益者。地方扶貧協(xié)會牽頭組織資源所在地方的貧困戶入股礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)，通過分享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益解決貧困人口的扶貧問題，減少對國家財政撥款的依賴。[5]在企業(yè)成立過程中，協(xié)會擔當服務、組織、引導工作；企業(yè)成立后，協(xié)會集中管理牧民持有的股份，代表牧民利益參與公司治理。

三、收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式的意義和作用

構筑收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，實現(xiàn)開發(fā)模式體制創(chuàng)新，是推進西部民族地區(qū)資源富集區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。政府、企業(yè)、協(xié)會、牧民聯(lián)動，有利于形成農(nóng)牧民從礦產(chǎn)資源開發(fā)中普遍長期受益、貧困戶擺脫對政府扶貧政策的依賴、地方經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展、礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、生態(tài)環(huán)境有效保護的多贏局面。收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式是創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的深刻體現(xiàn)，對推進社會主義鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，實現(xiàn)牧區(qū)“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，生態(tài)文明”具有重大意義。

地方和農(nóng)牧民更多地分享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，將從根本上借助自身天然的草場加快農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展步伐。新型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式將使農(nóng)村和農(nóng)牧民集聚更多的生產(chǎn)要素和建設資金，增加對項目的有效投入。發(fā)展牧區(qū)生產(chǎn)力,提高牧區(qū)整體生活水平,根本性改變牧區(qū)的落后面貌,增強牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內在動力，實現(xiàn)廣大中西部資源富集地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由“輸血”“推著走”轉向自我良性發(fā)展。新型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式還有利于地方產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，促進產(chǎn)業(yè)集群形成，帶動區(qū)域內市場繁榮，推動服務業(yè)發(fā)展。甘孜藏區(qū)地方政府可以規(guī)劃以礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)為龍頭，轉移礦產(chǎn)資源開發(fā)收益來加大對畜牧產(chǎn)品加工業(yè)的投資力度，延伸畜牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加商品化比率和外銷比率，提升畜牧產(chǎn)品整體水平。從而，以礦產(chǎn)資源開發(fā)帶動經(jīng)濟整體發(fā)展，實現(xiàn)以礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)為龍頭，以資源開發(fā)帶動經(jīng)濟整體發(fā)展,礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈、畜牧加工業(yè)、服務業(yè)全面開花的發(fā)展局面，推動實現(xiàn)傳統(tǒng)牧區(qū)向現(xiàn)代農(nóng)村牧區(qū)新社區(qū)轉變，有利于更好地滿足農(nóng)牧民群眾對社會服務管理等方面的多層次、多樣化需求，加快農(nóng)牧區(qū)基礎設施和公共事業(yè)的發(fā)展。

資源收益向農(nóng)牧民傾斜將使農(nóng)村生活狀況大為改觀，利于構建和諧社會。農(nóng)牧民入股，參與分享礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益，將使這些農(nóng)村地區(qū)生活狀況得到改善。農(nóng)牧民收入的提高不僅會直接有利于他們生活水平和質量逐步改善，而且還會促進當?shù)丶涌灬t(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展。尤其是對于牧區(qū)而言，收入水平的提高和生產(chǎn)方式的轉變將促進牧民向城鎮(zhèn)集中居住，改變牧民的生活模式*調研發(fā)現(xiàn)，很多牧民多年居住帳篷，生活條件差，許多人40多歲就患關節(jié)炎等疾病，喪失勞動能力。，提升牧民的生活質量。農(nóng)牧民獲得了可持續(xù)收入，獲得了生活的基本保障和生產(chǎn)的資金保證，不僅避免了一次性補償帶來的后續(xù)社會問題，更緩和了礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)與當?shù)剞r(nóng)牧民的利益沖突， 有利于縮小貧富差距、構建和諧社會。

新型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式將從客觀上有利于中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護。傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式?jīng)]有給予廣大農(nóng)牧民持續(xù)的收入來源，草場已經(jīng)是牧民生存發(fā)展的唯一依賴，過度放牧超過了草場的承載能力而使草場植被不能恢復正常生長，許多類型的生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)嚴重退化,繼而引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境危機。而該模式的推行將使牧民獲得礦產(chǎn)資源開發(fā)的可持續(xù)收益，減輕其對牧業(yè)、對草場的過度依賴，依靠經(jīng)濟動因從根本上促進牧民向牧業(yè)外、草場外轉移，減少單位面積草場載畜量,減輕草場承受負荷，調整畜牧業(yè)生產(chǎn)結構,依法保護草地,有效遏制草場退化,促進草原生態(tài)的明顯改善。此外，由于廣大牧民與協(xié)會共同參與礦產(chǎn)資源開發(fā)、參與公司治理，出于對自己故土的感情和對自己生存環(huán)境的關切，會自發(fā)監(jiān)督開發(fā)企業(yè)規(guī)劃先行，在保護中適度開采；會對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況、礦山地質環(huán)境保護與治理情況進行監(jiān)督管理，配合政府的監(jiān)督和引導，形成內外結合的立體監(jiān)管網(wǎng)絡機制，打出了一套市場監(jiān)管“組合拳”，使礦產(chǎn)資源開發(fā)與草場恢復相結合，礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)保護相和諧，取得生態(tài)環(huán)境保護的良好效果。這對于甘孜藏區(qū)這樣一個生態(tài)環(huán)境意義重大的地區(qū)尤為重要。因為生態(tài)保護不能單純依靠國家行政命令和禁牧等強制措施。該模式通過機制設計，既減輕了牧民對草場的過分依賴，減輕草場承載來保護生態(tài)環(huán)境；又通過賦予牧民及其組織對企業(yè)的監(jiān)督權，實施了對礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的內部監(jiān)管，變被動保護為主動保護，成為生態(tài)環(huán)境保護的一個有效模式。

四、政策建議

通過實地考察和研究論證，收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式有廣泛的群眾認同度，且能實現(xiàn)政府、企業(yè)、牧民多贏的礦產(chǎn)資源開發(fā)格局，符合黨的創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念、全面決勝脫貧攻堅大局、“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”構圖，符合甘孜藏區(qū)地方政府礦產(chǎn)資源開發(fā)的指導方針，有利于實現(xiàn)甘孜藏區(qū)“扶貧攻堅、依法治州、產(chǎn)業(yè)富民、交通先行、城鄉(xiāng)提升、生態(tài)文明建設”的六大戰(zhàn)略任務。新模式的共贏格局，容易為各方所接受，因而，該模式有很大的可行性。而這種模式的成功應盡快建立收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃，出臺政策法規(guī)配合新型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式的試驗、推廣。該模式的試驗和推廣中可以借鑒廣東、蘇州等地土地股份制、社區(qū)集體資產(chǎn)股份合作制的成功經(jīng)驗，研究制定收益共享型礦產(chǎn)資源開發(fā)模式的配套政策和實施方案。建立社會資本參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的資格認證辦法[6]；確立牧民入股礦產(chǎn)資源開發(fā)辦法、股份的股權托管辦法；完善法規(guī)建立生態(tài)補償機制，將礦產(chǎn)資源開發(fā)與草場保護相結合；規(guī)范完善礦產(chǎn)資源開發(fā)地牧民的補償辦法、養(yǎng)老辦法等等。出臺其他相關系列法規(guī)、政策對該模式的實施進行規(guī)范引導，做到資源開采中有章可循、有法可依。

借鑒當前失地農(nóng)民社會保障制度，建議將礦產(chǎn)資源開發(fā)補償和農(nóng)村社會保障體系相結合。改進和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償辦法，便只對被占用土地(草場)農(nóng)牧民給予補償為對資源所在地一定范圍內的農(nóng)民都給予相應補償，變被占用土地(草場)農(nóng)民的一次性補償為長期性保障，在縣鄉(xiāng)兩級分別建立被征(使)用草場牧民補償專項資金，確保補償金按時發(fā)放到位，并與農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險相結合。同時，從企業(yè)的開發(fā)收益中提取一定比例投入農(nóng)村社會保障體系，形成地方財政中資源開發(fā)收益、企業(yè)開發(fā)收益、農(nóng)牧民補償金共同投入農(nóng)牧民社會保障體系的保障機制。同時，通過政府引導，加大對失地農(nóng)民的培訓力度，采取政策鼓勵企業(yè)優(yōu)先聘用失地牧民，確保失地不失業(yè)。