武漢市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務：困境與對策

李冉，陸繼勇

1．2．中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430000

社區(qū)養(yǎng)老又稱社區(qū)助老、居家養(yǎng)老等，指以“家庭為核心，社區(qū)為依托，老齡人生活照料、醫(yī)療康復、精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區(qū)日托為主要形式”的養(yǎng)老模式。有學者認為社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老是兩個不同的模式，社區(qū)養(yǎng)老更強調集中式社區(qū)日托型養(yǎng)老，而居家養(yǎng)老更強調分散式上門服務型養(yǎng)老。政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務是指政府與社會組織簽訂合同，在養(yǎng)老服務問題上政府承擔出資責任，養(yǎng)老服務的供給和社區(qū)養(yǎng)老服務中心的管理運營則交由社會第三方主體，甚至交由企業(yè)等營利性組織。

一、引言

社會養(yǎng)老模式的發(fā)展和社會養(yǎng)老體系的完善必須與時俱進，緊跟社會養(yǎng)老服務需求日益擴大化和多樣化的步伐。以往去形成的“以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以機構為補充”的養(yǎng)老模式，在老齡化逐漸來臨時期發(fā)揮了重要作用；如今，在老齡化高峰期快速來臨以及生活工作節(jié)奏加快的21世紀，不得不打破“6+3+1”型的養(yǎng)老格局，充分發(fā)揮社區(qū)居家養(yǎng)老的重要保障作用。

近年來，武漢市人口老齡化趨勢明顯，如圖1所示，自2010年以來武漢市老齡人口基數(shù)不斷增加，老齡化程度不斷加深?！笆濉币詠恚錆h市老年人口平均每年以5萬左右的速度增長，特別是2014年至2016年，老年人口分別增加10.39萬、7.75萬和8.99萬，充分顯示出武漢市正處于人口老齡化快速發(fā)展期。據(jù)預測到2018年，武漢市60歲以上老年人將增加11萬左右，老齡化程度將接近或達到21.75%。

圖1　武漢市人口老齡化趨勢圖

在人口老齡化加速發(fā)展和政府職能轉變以及民間社會組織蓬勃發(fā)展的三重背景下，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務模式應運而生并獲得長足發(fā)展。2014年，財政部和全國老齡辦等部門聯(lián)合下發(fā)《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》，規(guī)定應以老年人基本養(yǎng)老服務需求為導向，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務主要包括為老年人購買社區(qū)日間照料、老年康復文體活動等服務內容。2017年3月，武漢市政府《關于印發(fā)武漢市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點實施方案的通知》提出，通過政府購買服務、公建民營、民辦公助、股權合作等方式，鼓勵社會力量管理運營居家和社區(qū)養(yǎng)老服務設施，使社會力量成為提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務的主體。

目前，國內學者對政府購買養(yǎng)老服務的研究還處于起步階段，研究成果主要包括政府購買居家養(yǎng)老服務模式 （張國平，2012）、購買后的績效評估（黃佳豪，2016；包國憲等，2012），以及購買過程存在的問題和對策（胡宏偉等，2013）等，而對政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的系統(tǒng)性研究還較為缺乏。本文在對武漢市民政局以及社會組織江城義工聯(lián)的訪談調研的基礎上，對該市政府購買養(yǎng)老服務進行了系統(tǒng)性分析，總結了武漢市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題并提出了對策建議。

二、武漢市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務運行概況

（一）政府政策支持

近年來，武漢市政府已下發(fā)若干個政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務的文件（詳見表1），大力促進社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展，力求為當前的養(yǎng)老問題提供解決辦法。

（二）養(yǎng)老服務相關主體

1．購買者。武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務購買者主要是市、區(qū)政府，涉及財政局、民政局、老齡委等部門。就職責而言，購買主體主要負責制定本部門政府購買服務相關的內部管理制度、辦法和具體實施細則等，建立健全內控機制和規(guī)范化操作流程，以及具體組織實施政府購買服務。其中，市民政局、市財政局負責指導協(xié)調項目的開展，對各區(qū)工作進展情況進行監(jiān)督指導，及時制定相關政策文件；各級財政部門負責配套資金核撥等工作；各區(qū)民政部門主要負責養(yǎng)老服務承接主體的確定、信息公開、組織采購、合同審簽以及服務過程監(jiān)督等事項；老齡委則協(xié)助財政部門、民政部門共同開展工作。除此之外，有的街道由于管轄范圍較大，區(qū)財政撥付的資金可能無法滿足其老年人服務需求，可允許其單獨籌資購買額外的養(yǎng)老服務。

2．供給者。養(yǎng)老服務的供給者是設立在街道或社區(qū)的社區(qū)老年服務中心，由區(qū)政府投資建立，并在完善各項設施后通過簽訂合同的形式委托社會組織進行運作。中心配備適合老年人特點的健身康復器材、文娛設備以及圖書室等設施。除了盈利性社會組織外，社區(qū)內也有志愿性質的機構，例如江城義工聯(lián)在部分社區(qū)設置了孝老義工站，免費為老年人提供服務。江漢區(qū)民政局專門設立了養(yǎng)老服務指導中心具體管理老年服務中心，主要負責工作指導、服務審批、監(jiān)督管理等。截至2017年8月，在社區(qū)服務方面，武漢市社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施共有449個，其中農(nóng)村僅有5個。

3．消費者。依據(jù)武漢市民政局2014年發(fā)布的 《政府為特殊困難老人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目實施方案》，65歲及以上且擁有武漢市戶籍者可享受政府購買養(yǎng)老服務，此外還須滿足以下任一條件：“三無”人員、城鎮(zhèn)低保人員、民政部門認定的特殊困難老人。滿足條件的老人可免費享受政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務。60歲及以上老人可享受普惠性質的養(yǎng)老服務，如免費領取社區(qū)居家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng) “一鍵通”、使用社區(qū)內為老年人設立的健身設施等。但考慮到政府財政負擔問題，目前政府購買養(yǎng)老服務項目主要覆蓋人群是65歲及以上困難老人。

表1　武漢市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務相關政策

（三）運行過程

1．確定資金來源。文件規(guī)定，各級財政部門負責籌集項目資金，政府購買養(yǎng)老服務按照不低于市、區(qū)1∶1的比例落實配套資金，鼓勵有條件的區(qū)擴大資金規(guī)模，增加購買服務項目，拓寬受惠人群。另外，在服務費用標準方面，文件指出原則上每位特困對象享受政府購買服務的費用每年不超過200元，各區(qū)可結合轄區(qū)實際和老人實情，適當放寬標準。由此可知，購買養(yǎng)老服務資金是由市、區(qū)兩級共同承擔的，且各區(qū)在規(guī)定的配套資金額度之上有較大的靈活性。

2．確定服務對象和項目。武漢市政府在2006年至2013年將服務對象確定為生活困難、低收入的70歲以上老人，主要提供居家養(yǎng)老護理服務，符合要求的老人每人每年享受365個小時的護理服務，每天1個小時。從2014年開始，受惠對象擴大到65歲以上困難老人，各街道、社區(qū)負責摸清轄區(qū)特殊困難對象底數(shù)，由各區(qū)民政部門負責養(yǎng)老服務對象的確認。提供的養(yǎng)老服務項目較之前也有增多，主要包括以下幾種：（1）送餐應急類：提供送餐、代購等服務；（2）家政服務類：提供安裝維修、清洗保潔、疏通管道等服務；（3）精神慰藉類：提供棋牌、陪聊、閱覽、休閑娛樂等服務；（4）康復保健類：提供血壓測量、保健知識講解、就醫(yī)指南、陪護就醫(yī)等服務；（5）其它：提供政策、法律等各種信息咨詢服務。

3．確定養(yǎng)老服務承接主體。武漢市主要采取公開招標及競爭性磋商兩種方法來確定養(yǎng)老服務的承接主體，公開招標是主要方式。該市民政局向財政局申請到資金后直接把錢劃撥到區(qū)級財政部門，由區(qū)級政府拿出配套資金進行政府購買養(yǎng)老服務項目的招標信息公示，民政部門負責確定承接服務的社會組織并就提供服務的內容、資金的給付方式、評估考核規(guī)則進行商定，達成一致后簽訂合同。

4．社會組織服務的運營。目前武漢市共有1082個社區(qū)，但只有512個社區(qū)老年服務中心。社會組織作為承接主體，主要通過老年服務中心的運營為老人提供服務。通過對承接養(yǎng)老服務的社會組織江城義工聯(lián)的調研，了解到服務中心的運營費用為每年6萬元，資金由區(qū)下?lián)艿浇值?。一般來說，每個社區(qū)到服務中心的老年人只有幾十人，社會組織會安排一至兩位養(yǎng)老專員提供專業(yè)服務，一個社區(qū)服務中心輻射10個小區(qū)左右。

5．評估審核機制及資金給付。對社會組織工作的考核評估是確保養(yǎng)老服務質量的重要機制，評估結果直接關系到社會組織服務費用的獲取額。通過由購買主體、養(yǎng)老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，對社會組織提供服務的工作量、服務成效以及人員配置狀況進行考核。工作量主要考核服務人數(shù)及次數(shù)；服務成效主要以老年人滿意度為指標；人員配置狀況是看社會組織內部的人員是否與合同約定的指標一致，最終綜合三方面的評估確定其服務合格與否。在資金給付方式上，各區(qū)存在一定差別，大部分采用先七后三的方式，最后的30%根據(jù)評估考核結果進行發(fā)放，若評估合格剩余資金會撥付到位，否則會視程度減付部分資金。

三、武漢市政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題

（一）社會組織層面

1．缺乏后續(xù)拉動力。作為承接養(yǎng)老服務的主體，武漢市社會組織還處在一個初級發(fā)展階段，數(shù)量少、規(guī)模小。武漢市目前共有社會組織5630個，平均每萬人擁有社會組織的數(shù)量僅為6.3家，而美國、法國每萬人社會組織的擁有量分別為51.79家、110.45家。一方面，社會組織運營嚴重依賴政府扶持和補貼，自身還未探索出盈利模式；另一方面，社會組織沒有制定明確的規(guī)章制度，尚停留在用人管人的初級階段，整體上看缺乏后續(xù)發(fā)展的拉動力。

2．專業(yè)性不足。養(yǎng)老服務涉及到心理學、護理學等多方面的知識，專業(yè)性強。而武漢目前社會組織中擁有社會工作師證的上崗人員極少，且年齡參差不齊，30歲到50歲不等。養(yǎng)老服務作為一種專業(yè)性較強的工作，需要從業(yè)者經(jīng)過系統(tǒng)的學習并獲得相應的技能水平，專業(yè)技術缺乏將直接導致服務質量低下，無法滿足老年人養(yǎng)老服務需求。

3．服務水平與養(yǎng)老需求差距大。由于社會組織專業(yè)性人才較少，提供的養(yǎng)老服務大部分屬于便民服務及文體活動類，僅能滿足一部分老人的日常生活需求，而老年人需求更多的是醫(yī)療護理服務，因此在服務水平和服務需求之間存在著差距?？傮w而言，在老年人生理和物質需求已滿足的情況下，應為老年人提供更多、更高層次的社會和精神需求。

（二）政府層面

1．財政資金投入少，配置不合理。從養(yǎng)老服務中心的運營來看，各區(qū)給予相關社會組織每年6萬元的經(jīng)費補貼，而每個養(yǎng)老服務中心至少需要1-2名專業(yè)人員，這筆經(jīng)費補貼尚不足以支付養(yǎng)老服務人員的報酬，開展其他活動更不可能。

另外，武漢市各區(qū)養(yǎng)老服務體系建設資金分配與老齡化程度并不匹配（詳見表2）。主要體現(xiàn)在中心城區(qū)和遠郊城區(qū)的資金分配上。以洪山區(qū)和黃陂區(qū)為例，兩者在政府補助資金的分配上極不平衡，洪山區(qū)的人均養(yǎng)老補助高達71．97元，而黃陂區(qū)僅為23．64 元。

2．評估考核方法不明確。首先，關于養(yǎng)老服務中心的運營考核評估，還沒有具體的政策措施，導致承接主體在提供服務時無據(jù)可依，一定程度上降低了社會組織提供服務的質量；其次，在服務中心運營監(jiān)督方面，民政部門尚未制定具體的監(jiān)管制度，承接監(jiān)管的社會組織主體只能依據(jù)招標內容對運營主體進行指導，因此更多的只是方向上的監(jiān)管。

3．政策欠缺標準化。政府購買養(yǎng)老服務政策是一項為幫助特殊困難老人解決養(yǎng)老需求的利民舉措。但是，由于具體政策標準不明確，區(qū)級政府以及街道對于政策的理解程度不一，市級層面雖然在政策思路和出發(fā)點上領先，但到了區(qū)級便打了折扣，到了街道又有一定程度減損，導致政策在逐級下達過程中產(chǎn)生扭曲變形，以致政府購買養(yǎng)老服務的效果并不理想。

表2　武漢市各區(qū)老齡人口數(shù)與養(yǎng)老體系建設補助資金分配表

四、對策建議

1．盤活社會力量，引導社會組織進入養(yǎng)老服務行業(yè)。政府職能轉型要求政府必須從“裁判者”和“運動員”雙重角色中解脫出來。在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務過程中，政府只需做好政策和資金的總體規(guī)劃，給予社會組織足夠大的生存和發(fā)展空間，盤活社會力量，將本地區(qū)甚至外地的社會組織一同引入養(yǎng)老服務行業(yè)，增加并壯大社會組織的力量，更好地為老年人提供養(yǎng)老服務。

2．利用本地教育優(yōu)勢壯大養(yǎng)老服務專業(yè)人才。養(yǎng)老服務需求的多樣化，迫切需要服務水平的進一步提升，而養(yǎng)老服務專業(yè)人才的壯大是提高服務質量的關鍵。武漢市政府要借助本地區(qū)“七校聯(lián)盟”及本地各大高校的教育資源優(yōu)勢，在政府、養(yǎng)老服務中心和高校之間建立起橋梁，以全日制和非全日制相結合的形式定期培養(yǎng)養(yǎng)老服務專業(yè)人才，實現(xiàn)養(yǎng)老服務理論與實踐相結合。

3．政府資金與社會資本雙管齊下，穩(wěn)定資金來源。政府購買養(yǎng)老服務離不開穩(wěn)定的經(jīng)費投入。養(yǎng)老服務是公共服務的重要組成部分，政府購買服務的經(jīng)費應以財政投入為主，吸引社會經(jīng)費。政府作為社會保障的第一責任人，必須逐年加大購買社區(qū)養(yǎng)老服務的資金投入，加快建設養(yǎng)老服務中心，并完善養(yǎng)老服務行業(yè)的進入和退出機制，選擇一批公信力良好、高質量的社會組織來管理和運營養(yǎng)老服務中心及提供相應服務。同時，鼓勵社會資本以多種形式進入養(yǎng)老服務行業(yè)，為政府購買服務提供資金支持。

4．政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務政策及評估考核標準化。具體政策的標準化有利于保證下級民政部門在執(zhí)行上的統(tǒng)一性，防止政策在下傳過程中扭曲變形。此外，政府作為社區(qū)養(yǎng)老服務的購買主體，有權構建自己的養(yǎng)老服務評估考核機制，主要涉及考核主體、考核方式和考核指標體系。在考核主體的選擇上，可以建立以第三方專業(yè)機構（可以是會計師事務所、審計師事務所、社會工作服務中心，也可以是獨立的專業(yè)評估機構）評估為主，以其他評估主體參與為輔的評估模式；在考核方式上，可以將事前評估、事中評估和事后評估納入整個考核評估體系，完善動態(tài)評估過程；在考核指標體系的設計上，遵循明確性、可測量性、時限性、科學性等原則，如實反映政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務所取得的政策效果。

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