新時代人民政協協商民主研究

韓景慧

人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。改革開放四十年來，人民政協不斷加強理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，在推動中國特色社會主義民主政治建設中發(fā)揮了重要作用。為探討如何進一步完善人民政協協商民主這一中國特色社會主義民主形式，探索新時代人民政協協商民主的新思路、新方法，按照山東省政協統(tǒng)一部署，民革山東省委成立課題組，就新時期人民政協協商民主進行調研，并形成以下調研成果。

一、人民政協協商民主的演進

人民政協與協商民主的關系源遠流長，也是推動協商民主發(fā)展的重要力量。在中國的民主政治生活中，作為民主理論，協商民主起步較晚;但是作為民主實踐，協商民主在中國大地早已有之。其中，人民政協協商民主是我國最成熟的一種協商民主形式。

（一）協商民主在中國的萌芽

中國共產黨成立后不久，通過對近代中國國情的深入分析，認為推翻舊中國,奪取革命勝利,建立新中國,必須建立最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產黨在抗日根據地創(chuàng)造性地建立起了“三三制”政權，規(guī)定，中共黨員、非黨員的左派進步分子、中間分子各占1/3。在政權工作中實行普遍平等選舉，充分發(fā)揮參議會這一協商民主的形式。這可謂協商民主的萌芽。1946年1月，政協會議在重慶召開，開創(chuàng)了各黨派協商的先河。會議期間，中國共產黨、民主同盟等各黨派開展了多次協商，達成了政治共識，結成了政治聯盟。雖然這次“舊政協”會議以失敗告終，但是從某種意義上來講，開創(chuàng)了各黨派共商國是的組織形式。在此后的革命實踐中，中國共產黨和其他民主黨派團結合作，協商逐步豐富發(fā)展。

（二）協商民主實踐的確立

1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀念“五一”勞動節(jié)口號，得到各民主黨派、無黨派民主人士的熱烈響應，各民主黨派和無黨派人士公開、自覺地接受了中國共產黨的領導，走上了新民主主義、社會主義的道路。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆會議隆重召開，各民主黨派和無黨派人士與中國共產黨一起，經過民主協商，正式通過了《共同綱領》《人民政協組織法》《中央人民政府組織法》等重要歷史文件，并選舉產生了中央人民政府。中國人民政治協商會議的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的初步形成，協商民主正式登上了新中國的歷史舞臺。1954年，第一屆全國人民代表大會召開。從此，形成了具有中國特色的選舉民主與協商民主兩種民主形式相結合的新型社會主義民主。

（三）協商民主實踐的發(fā)展

文革結束后，中共中央出臺了一系列重要文件，采取了一系列重要措施，人民政協工作得以迅速恢復和發(fā)展。這在為人民政協發(fā)揮職能提供保障的同時，也為人民政協協商民主提供了依據。1987年，中共十三大明確將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國的一項基本政治制度。1992年，中共十四大將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式寫入黨章。1993年，八屆人大一次會議將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度寫入憲法，使其上升為國家的意志。2002年，中共十六大提出了建設社會協商制度的總體要求。此后中共十六屆三中全會明確提出要將社會協商決策機制建設，實現決策的科學化、民主化和規(guī)范化作為轉變政府職能、建設服務型政府的重要內容。2007年，中共十七大更是把建設社會協商制度提升到發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程的高度。上述實踐發(fā)展表明，隨著多黨合作和政治協商制度的發(fā)展和完善，協商民主已貫穿于政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的全過程。

（四）協商民主概念的正式提出

2007年，國務院頒發(fā)的《中國的政黨制度》白皮書在我國政治生活中第一次確認了“協商民主”這一概念。2012年，中共十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了社會主義協商民主制度，明確提出要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。2017年，習近平總書記在中共十九大報告中指出，“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！盵1]中共中央還印發(fā)了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，有力推動了人民政協協商民主的理論和實踐。人民政協協商民主進入新常態(tài)，并煥發(fā)出新的勃勃生機。

從協商被確定為一種民主形式,到協商民主概念的提出,直至社會主義協商民主制度的正式確立,標志著協商民主在我國政治生活中的不斷發(fā)展，反映了中國特色社會主義民主政治的自我完善。

二、人民政協協商民主的獨特優(yōu)勢

習近平總書記在中共十九大報告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”[2]人民政協作為“商量”的專門機構，在中國共產黨的領導下開展協商民主，協調各方求同存異、凝聚共識，體現了中華民族兼容并蓄、和而不同的優(yōu)秀文化，符合中國當代國情，具有鮮明的中國特色優(yōu)勢。

一是協商民主的政治性。人民政協協商民主的特色和優(yōu)勢首先表現為政治性，這種性質與中國民主政治的發(fā)展一脈相承。在西方，協商主要是民眾或社會組織就社區(qū)公共事務或具體事項的決策展開的討論，沒有上升到國家政治層面，也沒有形成完整的運行機制。而在中國，人民政協協商民主從一開始就是在中國共產黨領導下的有組織的嚴肅的政治活動，是國家政治層面的民主形式。協商民主是黨和政府實行科學決策的重要環(huán)節(jié)，協商民主的議題必須圍繞國家大政方針、黨委政府中心工作、人民群眾切身利益而展開。中國共產黨既是各級政協的領導者，又是最重要最核心的協商主體。堅持中國共產黨的領導，是協商民主健康有序發(fā)展的前提和保障。否則，就很可能陷入長期無謂的爭議和糾纏，浪費國家公共資源，嚴重的甚至會成為少數利益集團無限追求自我利益的工具。

二是民意的廣泛代表性。人民政協的廣泛代表性決定了其反映民意的廣泛代表性。1949年，中國人民政治協商會議召開，參加會議的單位45個，代表510人，候補代表77人，特邀代表75人，共662人。其中，黨派代表共14個單位165人。如今，縱向來說，人民政協已經建立了全國、省、市、縣的完整政協組織體系。橫向來說，各級政協有包括各民主黨派、各參加單位34個界別，每個界別都是黨和政府聯系社會各界群眾的橋梁和紐帶。所以，從成立最初到現在，人民政協始終具有廣泛代表性，使各方民意在協商民主中得到最大的體現。

三是協商主體的平等性。協商主體的平等性首先表現為主體地位的平等，沒有平等，協商無從談起。中國共產黨的領導是政治領導。在人民政協內部，中國共產黨、各民主黨派、人民團體等都是政協參加單位，主體地位是平等的。各位政協委員無論所在哪個黨派、來自哪個單位、所持何種信仰，也都具有完全平等的政治權利。此外，作為協商主體的政協參加單位或委員，平等地獲得協商機會，平等地獲取相關信息，平等地交換協商意見。

四是協商過程的嚴謹性。人民政協協商民主可以將不同的利益和訴求，通過政協平臺轉化為代表各方面人民群眾最大利益的意見和建議，并以正式方式提出。協商各方通過合法的渠道和嚴謹的程序，充分顧及協商各方的利益，達成協商各方相對滿意的結果，以達到利益最大化。

五是協商結果的包容性。中華民族素來與人為善、體諒包容、以和為貴。人民政協協商民主不是競爭性民主，不會帶來競爭性民主的動蕩，從根本上有別于西方的政治對抗下的民主。人民政協協商民主是在追求和諧大同基礎上的合作性民主，其目的是實現國家、集體、個人三者利益的最大統(tǒng)一，其結果體現了各方利益的最大包容。在協商過程中，各主體沒有根本性利益沖突，相互信任，相互合作，使問題矛盾消弭在初期，減少了行政成本的投入，保證了各方利益最大化。

六是協商機制的科學性。人民政協協商民主的機制設計既符合中華民族傳統(tǒng)思維方式，也吸收了西方現代文明的理念，是傳統(tǒng)與現代的科學統(tǒng)一。人民政協各項工作運行機制建設本就較為完善,中共中央又專門為協商民主出臺了相應意見,各地因地制宜制定了各項落實措施,從而保證了各方民意順利進入協商范圍和決策渠道,保證了公民有序參與政治生活。特別是近年來堅持協商于決策之前和決策實施之中這一原則，進一步增強了協商民主的監(jiān)督糾錯功能，有利于保證決策的科學性和實效性。

三、關于進一步加強人民政協協商民主的建議

中共十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，中國特色社會主義事業(yè)取得了全方位的偉大成就。中共十九大做出了“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”[3]的重大論斷。人民政協應緊緊圍繞新時代中國特色社會主義主要目標任務，準確把握我國社會主要矛盾，適時改進、創(chuàng)新工作思路和方式方法。

（一）堅持一個原則

堅持中國共產黨的領導是堅持和完善人民政協協商民主的根本保證和根本原則。人民政協協商民主健康發(fā)展，必須首先堅持中國共產黨的領導，這是中國歷史發(fā)展所決定的，是中國人民的必然選擇，要堅持這一原則時刻不動搖。中國共產黨是協商民主的核心和主導，對協商民主的領導是政治原則、政治方向和重大政策的領導。人民政協包括協商民主在內的一切工作，都必須在這個前提下開展，協商民主制度的制定、程序的設置、結果的落實、效果的考量，也都要在中國共產黨的領導下。正是憑借中國共產黨對協商民主制度建設的有力領導，才取得了我國協商民主制度建設的健康發(fā)展。所以,要不斷發(fā)揮中國共產黨在國家政治生活中的領導力,堅持中國共產黨對協商民主制度建設的領導，為中國協商民主制度建設奠定堅實的政治基礎和組織基礎。

（二）把握兩個定位

1.政協協商在社會主義協商民主體系中的定位

中國特色社會主義進入新時代，社會主義協商民主呈現廣泛多層制度化發(fā)展態(tài)勢。在社會主義協商民主體系中，人民政協協商民主對其它形式的協商民主具有引領和示范作用。人民政協協商民主是在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式。這就決定了人民政協協商民主的議題是政治生活中的大事要事，而不是不具有全局性的或細枝末節(jié)的瑣碎問題；協商的初衷是以人民為中心為人民謀幸福，而不是為某個部門或某一部分群體爭取利益；協商過程必須遵循嚴格的程序，而不能信馬由韁簡單隨性。

2.人民政協在協商民主制度中的角色定位

人民政協是協商民主的重要渠道和專門協商機構，這里的“重要渠道”和“專門協商機構”，明確了人民政協是協商民主的載體，而不是協商民主的主體；人民政協為協商民主提供平臺和條件，而不是直接參與協商。這是由我國的政治體制和運行機制決定的。人民代表大會作為國家權力機關，人民政府作為國家權力機關的執(zhí)行機關，人民政協作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和多黨合作的重要機構，三者按照法定職責和法定程序履行職能，不存在協商的問題。所以，人民政協的作用是將參加統(tǒng)一戰(zhàn)線的中國共產黨與各民主黨派、人民團體、各族各界代表人士等在政協內組織起來進行協商，而不是以政協的身份作為主體進行協商。

（三）注重三個建設

1.協商民主主體建設

協商民主效果如何,協商主體作用發(fā)揮是關鍵。在人民政協協商民主中，一方面要提升各黨派、團體等作為協商主體的整體協商能力，另一方面也要提升政協委員作為個人參與協商的能力。當前，各黨派、團體的協商能力不斷提升，但不可否認還有較大上升空間，有些問題還需要在頂層設計上解決。當前，政協委員的產生是經協商產生而非選舉產生，對政協委員的準入條件規(guī)定得較為籠統(tǒng)，相應的權利義務要求也不甚嚴格，因而工作起來并不完全順暢，部分政協委員在對國家機關及其工作人員提出意見和建議時心中也有所顧慮。

建議細化委員準入條件，提高委員準入門檻。在全社會形成支持人民政協工作、有利于協商民主的氛圍，為政協委員行使權利提供保障。要推出對政協委員當選后的后續(xù)約束機制，加強對政協委員的考核，將委員提案、調研等履職情況分類量化，每年底統(tǒng)計后作為委員考核主要依據并計入委員履職檔案，考核結果在政協內部公布并告知委員所在單位。完善政協委員的退出機制，將委員的履職情況作為委員去留的重要參考依據，以保證政協委員的履職活力。

2.協商民主平臺建設

人民政協協商民主在社會主義協商民主體系中起著引領和示范作用，協商民主平臺既應層次高，又應接地氣。應該繼續(xù)完善人民政協協商民主的經常性平臺，如學習借鑒全國政協雙周座談會的形式，在地方政協舉行月度座談會或雙月座談會，作為協商民主的平臺載體。優(yōu)化專委會設置和職能配置，積極探索專委會工作的新思路新方式，完善專委會與界別聯系的工作機制，充分發(fā)揮專委會基礎性作用。加強省市縣三級政協工作聯動，圍繞重點議題開展聯合調研、聯合監(jiān)督，形成政協工作的整體合力，以徹底改變協商民主“上熱、中溫、下冷”的現象。打造多元化的協商平臺，如民生協商座談會、政企協商座談會等專項協商平臺，提高協商的精準性。舉行遠程協商、網絡議政等，吸引社會各界人士參與，使得協商平臺既是“專家”“精英”的議政平臺，也是普通民眾行使民主權利的渠道。重大民生問題可通過政協平臺在網上征詢聽證，充分聽取群眾的意見建議，同時突出平臺互動性，打通協商雙方的屏障。

3.協商民主制度建設

習近平總書記指出：“必須構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。”[4]2015年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，有力推動了人民政協協商民主制度建設和實踐的發(fā)展，各地也制定了加強人民政協協商民主建設的實施意見予以落實。但是，很多意見還比較宏觀籠統(tǒng)，沒有具體的實施方案。此外，一些基層組織在協商民主方面做了一些有益的探索，但是還沒有上升到制度層次。為保證協商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建議在《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》等文件的基礎上，設置有關密切聯系委員、發(fā)揮委員主體作用的制度，政協及專門委員會與各民主黨派、社會團體聯系的制度，以及各類協商的具體操作辦法，使政協協商民主工作更加有章可循、有據可依。進一步明確協商的內容、范圍、形式、程序，協商結果的反饋等等，從制度機制層面保證協商民主的規(guī)范化、具體化、常態(tài)化。

（四）狠抓四個環(huán)節(jié)

1.協商計劃環(huán)節(jié)

人民政協協商民主要把好政治關，找準切入點，根據黨委、政府確定的中心任務，緊扣改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行協商議政。如2018年江蘇省政協的協商計劃主題鮮明、重點突出，得到中共江蘇省委常委會批準，并以省委辦公廳、省政府辦公廳、省政協辦公廳名義聯合印發(fā)。這在江蘇省政協歷史上是第一次，大大增強了政協協商的政治性、權威性和可操作性。同時，協商選題要突出精準性，堅持把推進“十三五”規(guī)劃的制定和實施作為履職主線，聚焦大政方針和熱點難點問題，如新舊動能轉換、大氣污染防治等，與中共中央部署同頻共振，凸顯政協協商民主高度。在每年年初，召開各民主黨派座談會，協調各黨派年度調研課題，避免調研課題“撞車”。此外，每年的政府工作報告中關于新一年工作部署，應作為重點協商內容之一。對于研究確定的協商選題，在政協網站或相關網站采取一定方式予以公示，以求最廣泛地征集社會各界的意見。點對點通知相關民主黨派、社會團體和有關部門，以保證相關各方做好充分的準備。

2.調查研究環(huán)節(jié)

調研是掌握情況的前提，不能系統(tǒng)充分地掌握真實情況，既不能提出問題，也不能給予建議，協商也就無從談起。近年來，政協及各參加單位非常重視調研，并開展了多項重點課題調研。在今后的調研中，調研組成員應不僅限于政協和相關單位內部，還應增加相關行業(yè)的專家學者，以提出更專業(yè)的意見。為拓展思路，可以打通不同課題的界限，幾個部門、幾個相近課題聯合調研。對于比較宏觀的課題，也可以細化為幾個小課題，委托不同的課題組進行調研。為提高效率節(jié)省時間，調研可充分運用網絡，將部分座談內容以網絡溝通的形式替代。調研區(qū)域在省市縣三級聯動的基礎上，應向基層傾斜，以了解基層的真實狀況。

3.協商議政環(huán)節(jié)

協商的目的，是將各方真知灼見轉化為利國利民的決策。對于調研成果，應請相關專家進行評估，在此基礎上形成正式材料進入協商程序。應進一步完善政協全體會議、常委會議、主席會議、專委會會議等層面的政治協商和例會制度，創(chuàng)造寬松和諧的議政氛圍。充分利用一年一度的政協全體會議的協商機會，邀請黨委、政府以及各部門領導聽取大會口頭發(fā)言，參加聯組會議與委員面對面協商溝通，會后及時歸納整理委員們提出的意見建議，經主席會議審議通過后以建議案形式報送黨委、政府。充分尊重每個協商主體的話語權，給每一個協商主體平等表達意見的機會。對于民主黨派的話語權，政協要尤其重視。在政協大會發(fā)言環(huán)節(jié)，建議給予每一個民主黨派一次大會口頭發(fā)言的機會。

4.督辦反饋環(huán)節(jié)

協商成果的落實取決于委員意見建議的采納和落實。所以，協商不是終點，而恰恰是開始。為保證協商的成果順利轉化為決策，落到實處，應重視對協商結果的督辦并建立跟蹤機制。對于重要協商，應完善黨委、政府、政協聯合督辦機制，在每年的常委會議上進行通報。對意見落實情況應以書面形式反饋，并及時向協商各方通報。對于沒有及時落實的必須說明原因。探索將主席會議專題協商與主席會議集體督辦重點提案相結合的方式，以此提升提案督辦層次，增強協商議政實效。

（五）開展五個探索

1.優(yōu)化政協界別結構

界別是人民政協履行三項職能的組織基礎，也是人民政協完成各項任務的組織保障。1954年，二屆全國政協由28個單位特別邀請人士組成。此后不斷變化，有的新設或調整，有的因階層消失而取消。從八屆至今為34個界別。隨著經濟社會的發(fā)展，新的社會階層的涌現，人民政協現有界別設置已不能完全適應時代的發(fā)展，應對界別結構加以優(yōu)化和調整，吸收不同階層、不同群體的代表人士加入政協，以反映各方利益群體的訴求。

2.拓寬政協民意渠道

習近平總書記在黨的十九屆一中全會上的重要講話中指出，要積極培育人民群眾的國家治理主體意識。隨著中國特色民主政治不斷推進、國家治理體系和治理能力日益現代化，社會群眾希望參與國家事務的愿望越來越強烈。但是目前有關協商平臺和協商渠道并不完善，普通群眾少有機會發(fā)表觀點、表達訴求，很多人往往通過網絡進行宣泄，甚至采取一些極端行為。雖然他們不是人民政協協商民主的主體，但對他們的訴求也應該給予表達的機會。人民政協應增加民意表達渠道和協商渠道，進一步完善委員與群眾的溝通機制，主動、及時發(fā)現社會上具有普遍性的問題。完善聽證機制，依法公開舉行聽證活動，及時公開與群眾生活密切相關的信息。逐步推進協商結果公開，充分發(fā)揮群眾參與公共事務、監(jiān)督公共權力的基礎性作用。同時，政協也可將協商民主過程適當向社會開放，在一定范圍內邀請群眾代表參與，使普通群眾也有參與協商、表達意愿的機會。

3.建立協商民主智庫

提高人民政協協商民主實效，切實擔當起黨和政府的“顧問”，必須加強人民政協的“智庫”建設，發(fā)揮政協系統(tǒng)人才密集優(yōu)勢。協商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，吸引了更多有理想、有情懷、有觀點、有能力的同志，希望參與到民主政治建設的大潮中。只是由于各種因素限制，他們還不具備擔任政協委員的條件。政協可從中擇優(yōu)選取政治理論水平高、參政議政能力強的同志，作為政協的人才儲備?？山梃b省市黨委、政府聘請法律顧問的模式，聘請專家擔任政協智庫成員，在重大問題上給予專業(yè)的意見建議。

4.開放協商議政過程

政協協商民主，協商是過程，民主是目的，通過征集、考慮社會各方面的意見，爭取實現人民利益最大化。所以，協商不應是閉門議事，而應是開門聽證；協商也不應只是社會“精英”的協商，而是全民參與的協商。建議嘗試對社會公眾開放協商民主過程。定期向社會公布協商議題，公開征集市民的意見建議。對于重要協商課題，邀請社會代表現場聽證，并將協商過程通過媒體直播，協商結束后請公眾現場評價。對于與群眾切身利益相關的重大政務決策的協商，邀請社會各方基層群眾代表參與，直接提出意見和質詢。探索協商民主與媒體監(jiān)督相結合的模式，以媒體特別是新媒體推動協商民主發(fā)展,邀請媒體參加協商民主全過程,通過媒體傳播使協商民主更加多元化、立體化，進一步發(fā)揮協商式監(jiān)督的作用。

5.完善協商民主環(huán)境

人民政協協商民主成效如何，不僅取決于政協自身的努力，也取決于黨委、政府對協商民主工作的重視和支持,取決于社會各界對協商民主的認同和理解。目前社會各界對政協工作集中了解的時刻大多集中在兩會期間，對協商民主的了解機會就更少。為進一步塑造整個社會的協商精神，營造更好的協商環(huán)境，建議聯合報紙、電視、廣播等媒體，加大對協商民主的宣傳，提升人民的民主意識，呼吁鼓勵社會群眾以正當的方式表達訴求，正確行使民主權利，打造真誠、理智、包容的協商環(huán)境,把協商理念和協商活動融入于社會生活的方方面面。