民主黨派民主監(jiān)督機制實證研究

胡艷蕾

2013年，習近平總書記在同黨外人共迎新春時指出，“要繼續(xù)加強民主監(jiān)督。對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉”[1]，強調了民主監(jiān)督的重要性。不斷健全民主黨派民主監(jiān)督機制，以充分體現(xiàn)民主黨派民主監(jiān)督的政治價值及政治功能，是我國政治體制改革的重要構成單元。

一、我國民主黨派民主監(jiān)督的政治價值與功能分析

“監(jiān)督”，英文為supervision，即自上而下的監(jiān)察、管理，在我國最早可追溯至《周禮·地官·鄉(xiāng)師》：“大喪用役則帥其民而至，遂治之”[2]，漢朝鄭玄將之注解為：“治謂監(jiān)督其事”，即監(jiān)察督促之意；后又有東漢《后漢書·荀彧傳》：“臣聞古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二之任；所以尊嚴國命，謀而鮮過者也”[3]，其意指督察軍事。人類進入工業(yè)化時代后，監(jiān)督通常是一種權力制衡機制。

我國民主黨派作為參政黨履行民主監(jiān)督職能，并形成健全、完善、高效的職能運行機制，不僅有利于提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力與廉政能力，而且體現(xiàn)了民主黨派自身的政治功能與政治價值。系統(tǒng)梳理建國以來，我國民主黨派民主監(jiān)督機制的運行狀況，其政治價值主要體現(xiàn)在：是我國多黨合作政黨制度安排的根本價值體現(xiàn)，是中國特色社會主義協(xié)商民主制度的重要價值體現(xiàn)，彰顯了民主黨派作為我國參政黨的民主政治價值與功能目標。

民主黨派民主監(jiān)督是我國民主黨派的基本職能之一，亦是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。民主黨派作為參政黨，其民主監(jiān)督主要表現(xiàn)為下述幾大功能：首先，協(xié)商民主功能。我國民主黨派的民主監(jiān)督作為一種協(xié)商式的監(jiān)督形式，不僅有利于制約公共權力，而且有利于整合各種社會力量、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，承載著協(xié)商民主的重要政治功能。其次，利益整合功能。我國民主黨派的民主監(jiān)督本質上是在整合不同群體利益的基礎上，實現(xiàn)社會咨詢、反饋以及警示與糾錯功能。[4]

二、山東省民主黨派民主監(jiān)督機制調查研究

為深入、系統(tǒng)地了解民主黨派民主監(jiān)督的運行現(xiàn)狀，以進行客觀公正的評價，筆者以隨機抽樣的方式對山東省民主黨派民主監(jiān)督職能履行現(xiàn)狀進行了問卷調查，并對政府機關、企事業(yè)單位的民主黨派成員有針對性地進行了深度訪談。本次調研共發(fā)放問卷602份，填寫形式以網(wǎng)絡問卷填寫為主，剔除問題答卷，有效問卷共計563份，有效率為93.52%，調查問卷的整體填寫情況較好。深度訪談的對象主要為省、市及縣一級統(tǒng)戰(zhàn)部門工作人員與各地市民主黨派成員、特約人員等，訪談對象共計63人，形成有效訪談記錄60份。通過調研梳理出山東省民主黨派的民主監(jiān)督現(xiàn)狀，主要存在下述特征：

（一）社會認知程度普遍較高

調查結果總體顯示，大多數(shù)被調查對象對于民主黨派民主監(jiān)督的作用、地位的認知度較高。首先，學歷與社會職務對于認知觀點無顯著影響。如不論學歷層次的高低，大多數(shù)被調查者認為民主黨派與中國共產(chǎn)黨的利益是一致的，應當發(fā)揮民主監(jiān)督職能，且認為民主黨派的民主監(jiān)督非常重要或者比較重要。此外，大多數(shù)被訪談者認為民主黨派的民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要內容之一，是體現(xiàn)社會主義民主的重要方面，是多黨合作制度的客觀要求，是民主黨派履行其政黨職能的基本體現(xiàn)。其次，與中共、民主黨派相比，無黨派群眾對于民主黨派民主監(jiān)督的認知度偏低，存在觀點錯誤、認知模糊等現(xiàn)象。如14.29%的無黨派群眾認為“民主黨派的民主監(jiān)督是建立在與共產(chǎn)黨利益一致基礎上的監(jiān)督，支持共產(chǎn)黨把工作做好是監(jiān)督的出發(fā)點和歸宿”這一觀點不正確，21.43%的無黨派群眾表示不清楚是否正確。對于民主黨派民主監(jiān)督重要性的認知方面，21.34%的無黨派群眾認為民主黨派民主監(jiān)督不重要，相比較，持該觀點中共黨員僅有2.08%，民主黨派人員僅有2.72%。（見圖1）

圖1：不同政治面貌對于民主黨派民主監(jiān)督地位的認知

（二）履行效果存在欠缺

問卷調查結果顯示，36.41%的被調查對象認為民主黨派民主監(jiān)督職能履行情況一般，認為不好的占12.79%，僅有四成多的被調查對象認為該職能履行較好或者非常好。反觀民主黨派的參政議政職能，對其履行情況的評價普遍較高，認為不好的僅占2.31%，近八成被調查者認為較好或者非常好。被調查對象對民主黨派民主監(jiān)督的內容與形式的履行情況進行了排序：在監(jiān)督內容方面，監(jiān)督黨員干部為官清廉的履行情況得分最低（1.68分）（見圖2）；在監(jiān)督方式方面，履行情況較差的為擔任政府部門的特約人員（2.29分）。在深度訪談過程中了解到，思想顧慮被視為制約民主黨派發(fā)揮其民主監(jiān)督職能的主要因素之一。如有的訪談對象指出：“民主黨派成員除本黨派極少數(shù)領袖人物外，無論是在政治意識、大局意識，還是個人經(jīng)歷、學識學歷等方面與中共各級領導班子成員都有不少差距。在思想上不可避免存在各種顧慮，如：對組織方面、法規(guī)制定等設想和出發(fā)點不了解，無從發(fā)聲；怕說錯話引起誤解，不敢發(fā)聲。”還有一些訪談對象指出，目前對于民主黨派的民主監(jiān)督權利缺乏保障機制，是造成他們思想顧慮的關鍵原因。

（三）履行能力存在不足

圖2：民主黨派民主監(jiān)督內容的履行情況

問卷調查結果顯示，不到六成的被調查對象認為民主黨派參與民主監(jiān)督的能力很強（14.92%）或較強（45.47%），對于民主黨派民主監(jiān)督認知度的評價遠高于對他們履職能力的評價。不同政治面貌對該問題的觀點具有顯著影響：無黨派群眾更傾向于認為民主黨派參與民主監(jiān)督的意識不強（21.43%），能力不強（35.71%）。（見圖3）不同的職務（職稱）、學歷對于該類問題的評價無顯著影響。

圖3：不同政治面貌對民主黨派民主監(jiān)督能力的評價

在深度訪談過程中了解到，絕大多數(shù)訪談對象認為民主黨派成員的工作經(jīng)驗不足、閱歷淺、知識面窄等能力因素是制約其民主監(jiān)督職能履行的因素。有的訪談對象指出民主黨派成員存在政黨意識淡薄問題，有部分民主黨派領導干部未把民主監(jiān)督作為民主黨派的基本職能，并使之成為帶動全局的重要工作。此外，不少民主黨派成員把大量精力放在了參政議政方面，卻由于履行困難不斷弱化民主監(jiān)督職能。

（四）運行機制不夠健全

問卷調查結果顯示，當前參與機制、激勵機制、溝通機制、保障機制等配套機制的不健全，是造成民主黨派民主監(jiān)督效果不夠理想的關鍵因素。首先，九成以上的被調查對象認為中共領導對民主監(jiān)督的認同、重視和支持，是民主黨派民主監(jiān)督能否有效實施的關鍵。其次，71.58%的被調查者認為“監(jiān)督方式不多，渠道有限”是當前存在的主要問題，五成以上的被調查者認為“民主監(jiān)督的內容不明確、監(jiān)督程序不規(guī)范、監(jiān)督主體與客體的信息不對稱、民主監(jiān)督制度不完善、缺乏有效的激勵機制、民主黨派監(jiān)督能力有待提高”六個方面，也是當前民主黨派民主監(jiān)督中存在的主要問題。（見圖4）再次，在對現(xiàn)存主要問題的評分排序中，“民主黨派成員與被監(jiān)督機構溝通不暢”的得分最高，是當前運行機制中的最突出問題，“參與平臺的單一化”與“民主監(jiān)督的社會氛圍不足”的得分稍低，但差異性不大，也被認為是運行機制中存在的主要問題，“民主黨派成員能力不足”的得分最低。

圖4：民主黨派民主監(jiān)督中存在的主要問題

（五）創(chuàng)新舉措不夠豐富

問卷調查結果顯示，九成以上的被調查者認為當前民主黨派的民主監(jiān)督應推進機制創(chuàng)新，如設立專門民主監(jiān)督機構、將民主監(jiān)督納入黨委和政府部門的日常考核、建立民主黨派內部民主監(jiān)督工作的考核評估系統(tǒng)、健全民主黨派參與立法監(jiān)督的相關實施機制。近八成的被調查者認為應通過定期組織民主黨派成員進行“民主監(jiān)督履職能力”培訓等制度創(chuàng)新以提升民主監(jiān)督效果。六成以上的被調查者認為應通過“建設民主黨派成員微信平臺，促使他們及時了解國家大政方針”“定期組織民主黨派成員與中共黨員進行座談”等制度創(chuàng)新以提升民主監(jiān)督效果。總體而言，大多數(shù)被調查者認為當前我國民主黨派民主監(jiān)督機制仍存在較大創(chuàng)新空間。

三、民主黨派民主監(jiān)督機制的改進對策

基于習近平總書記關于加強新時代統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要講話精神，對照實證調研中發(fā)現(xiàn)的諸多問題，筆者認為應采取以下對策，以提升民主黨派民主監(jiān)督職能的履行實效。

（一）完善監(jiān)督內容

首先，加強黨務監(jiān)督的制度化與規(guī)范化。逐步建立民主黨派黨務監(jiān)督的程序化機制，通過加強民主黨派對中國共產(chǎn)黨的黨外監(jiān)督，一方面推動全面從嚴治黨，另一方面切實提升中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平。

其次，健全政務監(jiān)督機制。加強對黨委有關方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實施情況的監(jiān)督。目前我國民主黨派進行政務監(jiān)督過程中，往往集中于事務監(jiān)督，如對衛(wèi)生狀況、交通狀況等具體事務進行監(jiān)督，而忽視對有關方針政策執(zhí)行和實施情況、黨委黨風廉政建設等的監(jiān)督，無法體現(xiàn)出“高層次、政治性”以及政黨行為的集體理性。

再次，完善特約人員制度。一是兼職規(guī)范化。目前，特約人員隊伍日益龐大，人員構成由傳統(tǒng)上的“四大員”泛化為“三十八員”，但很多特約人員身兼數(shù)職，或者由于專業(yè)不對口難以勝任。應建立科學規(guī)范的特約人員選拔任用機制，有選擇地聘用以充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，確保將有限的精力投入到業(yè)務熟練的監(jiān)督領域。二是管理規(guī)范化。傳統(tǒng)上特約人員通常以個人身份進行監(jiān)督，而民主黨派的民主監(jiān)督應體現(xiàn)其組織化特征，應以黨派為組織單位，加強對本黨派中特約人員的管理與協(xié)調，規(guī)范其行為。

（二）健全運行機制

首先，提高成員履職能力。調研結果顯示，民主黨派成員普遍存在監(jiān)督能力不足問題。對此，一是在民主黨派內部每年組織成員進行專業(yè)的理論學習與培訓，確保成員了解國家最新的路線、方針、政策以及民主監(jiān)督的基本要求和當前側重點，使成員能有的放矢地進行監(jiān)督。二是健全執(zhí)政黨與民主黨派的對口協(xié)商以及信息溝通機制，以座談會的形式進行面對面的信息溝通交流，有效提升民主黨派成員的民主監(jiān)督能力。三是通過人才引進、在職培養(yǎng)等方式，不斷優(yōu)化民主黨派成員的學歷構成，以提升民主監(jiān)督能力。

其次，推動知情渠道制度化。目前民主黨派民主監(jiān)督的知情方法較單一，知情渠道有限，獲得的信息極為有限，往往只是被動知情。有些地方舉辦的雙月座談會往往只是通報情況，少有信息的交流與溝通，導致民主黨派由于信息缺乏造成其民主監(jiān)督無的放矢，民主監(jiān)督行為非常態(tài)化，出現(xiàn)“聽聽匯報、做做樣子”、表面熱鬧過后冷清等現(xiàn)象。因此，亟需建立健全民主黨派參與民主監(jiān)督的知情機制。

再次，健全評價反饋機制。一是樹立執(zhí)政黨主動接受監(jiān)督、參政黨主動開展監(jiān)督、雙方共同參與監(jiān)督的意識和責任感，逐步建立形成科學的民主監(jiān)督評價理念。二是基于績效評價的基本原則與基本規(guī)律，建立科學的民主監(jiān)督評估指標體系。如以平衡計分卡為分析框架，構建由民主監(jiān)督的職能發(fā)揮、回應與反饋、組織內部管理、創(chuàng)新與發(fā)展四個維度構成的民主監(jiān)督評價體系。此外，應選擇科學、有效的評價方法，建立民主監(jiān)督評價的公共參與等相關機制。

第四，推動監(jiān)督渠道多元化。目前民主黨派參與民主監(jiān)督的渠道較為單一，以文本化、面對面參與為主，且參與形式局限于上傳下達，這是造成民主監(jiān)督效果欠佳的重要原因。應探索建立多元化的民主監(jiān)督渠道，以建立民主黨派網(wǎng)絡監(jiān)督為例，可探索建立網(wǎng)絡監(jiān)督人力資源管理機制，打造網(wǎng)絡監(jiān)督平臺、數(shù)據(jù)分析平臺等。

最后，加強輿論宣傳。民主黨派的民主監(jiān)督不具有法律監(jiān)督的剛性與強制性，屬于一種“軟監(jiān)督”，也有學者將之稱為“軟法監(jiān)督”。因此，民主黨派民主監(jiān)督過程中，若不具有較高的權威，即社會的認同與支持，其監(jiān)督效果必然乏力，甚至流于形式，無法發(fā)揮對公共權力的制約功能。應建立規(guī)范化的輿論宣傳機制，擴大宣傳范圍與力度，提升民主黨派民主監(jiān)督的社會認同度與支持度。

（三）健全保障機制

首先，健全運行動力機制。動力機制主要來自兩個方面：一是內部動力機制，即民主黨派的宗旨、職能宣傳程度及其成員的黨派意識?？赏ㄟ^加強宣傳教育，激發(fā)民主黨派成員的黨派意識與民族使命感，以提升履行民主監(jiān)督職能的自覺意識，實現(xiàn)民主黨派民主監(jiān)督的內部激勵。二是外部動力機制，主要包括執(zhí)政黨、民主黨派之間以及社會力量三個方面的激勵，包括：執(zhí)政黨的推動機制，指中國共產(chǎn)黨對民主黨派民主監(jiān)督的肯定、支持與推動；民主黨派之間的競爭機制，指在我國多黨合作政黨制度安排下，各民主黨派之間相互學習、借鑒、比較和競爭，且表現(xiàn)為一種良性競爭，如“比貢獻、比建言獻策質量、比民主監(jiān)督效果等”，能夠有效推動各民主黨派主動進行民主監(jiān)督；社會力量的推動機制，指民主黨派作為不同群體的利益代表，社會成員的期望值、社會輿論的壓力、社會群體的認可程度等是影響其民主監(jiān)督動力的重要因素。

其次，健全權利保障機制。在實際執(zhí)行中很多民主黨派成員不愿參與民主監(jiān)督，根本原因在于認為自己的權利地位得不到保障。在訪談過程中了解到，很多民主黨派成員認為，積極主動地對執(zhí)政黨進行民主監(jiān)督，會給自己帶來職業(yè)風險。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對于民主黨派民主監(jiān)督的權利保障機制并未進行具體規(guī)定，這是造成民主黨派民主監(jiān)督的積極性與動力不足的根本原因。建議健全民主黨派民主監(jiān)督的相關法律法規(guī)，對民主黨派成員參與民主監(jiān)督的行為形成制度、法律保障，確保他們無后顧之憂。

再次，健全物質保障機制。當前我國民主黨派參與民主監(jiān)督的經(jīng)費、辦公條件、人力物力等方面均存在資源緊張現(xiàn)象，對于民主監(jiān)督職能的發(fā)揮造成極大制約，尤其是在新技術運用方面，缺乏相關硬件設備、人力資源培訓等方面的投入。應在公共財政允許的范圍內，加大對民主黨派財力、物力和人力的投入，提高民主監(jiān)督的科學化與信息化程度，加大對民主黨派成員的能力培訓，加大對黨派調研工作的支持力度，在交通工具使用、信息獲取、調查研究、成果轉化等方面提供更為周到的服務。