議政代表會議制度：中國基層民主政治的新發(fā)展
——以蘇州市黃橋街道為例

鞠軍峰 李添添

黨的十九大報告明確指出“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保障人民當家作主?！备母镩_放四十年來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國的城鄉(xiāng)基層社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)也都隨之發(fā)生深刻變化。在城鎮(zhèn)化的浪潮中，街道作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，要通過不斷地豐富民主形式、拓寬民主渠道推進基層民主政治新發(fā)展。

就基層民主政治建設(shè)而言，村（居）民自治有效解決了中國最基層的行政村和社區(qū)民主構(gòu)建問題，區(qū)一級人大則在區(qū)這一層級承擔著國家權(quán)力機關(guān)的功能，唯獨鎮(zhèn)改街道由于不設(shè)人民代表大會而出現(xiàn)民主政治建設(shè)的空缺。在這種情況下就產(chǎn)生了諸如基層民意反映渠道缺失、對街道辦事處工作監(jiān)督虛化、基層民主政治建設(shè)薄弱等方面的問題。以蘇州市相城區(qū)黃橋街道為例，2005年12月，原有的黃橋鎮(zhèn)建制撤銷，設(shè)立蘇州市相城區(qū)人民政府黃橋街道辦事處，轄9個行政村和1個社區(qū)。作為鎮(zhèn)改街道，黃橋街道同樣也面臨著人大缺失所帶來的如上問題。黃橋街道在面對基層民主政治建設(shè)的難題時，立足民意、勇于創(chuàng)新，發(fā)揮基層智慧，探索建立了街道議政代表會議制度。議政代表會議制度是在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，由街道人大工委組織轄區(qū)內(nèi)“議政代表”參與民主監(jiān)督的議事協(xié)商組織[1]，是鎮(zhèn)改街道后鞏固人民代表大會制度在基層運行和發(fā)揮作用的主動探索和制度創(chuàng)新，是村（居）民自治和基層人大工作的有機結(jié)合。

一、議政代表會議制度的合法性

在履行必要職能的同時不超越目前的法律規(guī)范框架，是議政代表會議制度的可取和創(chuàng)新之處。[2]議政代表會議制度作為一項基層人大工作的創(chuàng)新設(shè)計，目前在法律上并沒有明確的規(guī)范依據(jù)，但是其精神和組織部署嚴格處于憲法和法律的框架范圍內(nèi)。

一是符合一切權(quán)力屬于人民的原則。憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。按照憲法解釋學(xué)來解釋這一條，人民可以通過除人大以外的其他途徑和形式行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。黃橋街道轄區(qū)內(nèi)的村民或者社區(qū)居民通過議政代表反映意見和建議，借助議政代表會議制度的運行行使自己“管理國家或社會事務(wù)”的權(quán)力。黃橋街道專門設(shè)立議政代表聯(lián)系群眾制度和議政代表接待日制度，將代表接待站建立在每個村（社區(qū)），直接面對民眾并傾聽其意見和建議，構(gòu)建了規(guī)范化的民意表達新渠道。黃橋街道的議政代表會議制度屬于上述憲法條款中的“各種途徑和形式”之一，屬于憲法所允許的制度設(shè)計范圍。

二是符合維護人民根本利益的原則。憲法第二十七條第二款規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。憲法第四十一條第一款規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。街道辦事處的工作是否“以人民為中心”開展，是否以維護轄區(qū)內(nèi)人民的根本利益為導(dǎo)向，需要來自人民群眾的外部力量的監(jiān)督。黃橋街道的議政代表會議制度作為人大監(jiān)督的新途徑，保障了轄區(qū)內(nèi)民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)。通過聽取并反映民眾對街道辦事處的意見、建議和批評，開展?jié)M意度測評，實現(xiàn)了民眾對街道辦事處工作的有效監(jiān)督，也有助于民眾和政府良好的互動溝通。

三是符合黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則。憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人大工作必須始終不渝遵守的政治原則。黃橋街道將議政代表會議制度納入黨工委中心工作，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推開制度探索，集聚黨工委集體力量，支持以該制度為切入點開辟人大監(jiān)督新途徑。議政代表緊密聯(lián)系群眾，植根百姓，為群眾排憂解難，也是黨的群眾路線在基層治理當中的生動體現(xiàn)。

二、堅持黨對議政代表會議制度的領(lǐng)導(dǎo)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是推動社會主義民主政治發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量。在探索建立街道議政代表會議制度的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了關(guān)鍵的引領(lǐng)作用，具體表現(xiàn)在政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和制度引領(lǐng)三個方面。

（一）堅持政治引領(lǐng)，突出政治性

習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)：“黨中央制定了一系列重大戰(zhàn)略、部署了一系列重大工作，基層黨組織要在貫徹落實中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，強化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向?！盵3]黃橋街道黨工委作為基層黨組織，在探索建立街道議政代表會議制度過程中，堅持黨的政治引領(lǐng)是首要前提。街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的街道議政代表會議制度，其定位的首要原則就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在議政代表相關(guān)制度的具體規(guī)范方面，將“講政治、守規(guī)矩”作為議政代表的政治標準，將認真學(xué)習(xí)并向選民積極宣傳黨的路線方針政策作為議政代表的首要職責(zé)和聯(lián)系選民的重要內(nèi)容，緊緊圍繞學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的路線方針政策開展工作，努力發(fā)揮議政代表在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定方面的重要作用；在推進基層民主實踐中，增強“四個自信”，始終堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，充分發(fā)揮社會主義民主政治優(yōu)勢，不斷推動基層民主創(chuàng)新發(fā)展。

政治引領(lǐng)是方向引領(lǐng)、根本引領(lǐng)。街道黨工委在探索建立街道議政代表會議制度過程中，引領(lǐng)黨員干部、人大代表、議政代表和廣大人民群眾深入學(xué)習(xí)貫徹落實黨的十九大精神，堅定不移地維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央的權(quán)威，始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義旗幟下行動，使基層民主沿著正確的方向健康發(fā)展，不偏航、不變道。

（二）堅持組織引領(lǐng)，突出組織性

黨的十九大報告中指出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。在推進基層民主政治發(fā)展進程中，黨組織是核心的凝聚力量，要切實提升在基層社會中的組織力。黃橋街道黨工委將建立議政代表會議制度納入黨工委中心工作，在建立議政代表會議制度過程中堅持黨的組織引領(lǐng)，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋，增強黨在基層民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力。

在制度的運作層面，具體體現(xiàn)如下：在代表產(chǎn)生環(huán)節(jié)中，街道人大工委確定名額分配后，由基層黨組織經(jīng)過民主協(xié)商向上推薦，最終決定是由街道黨工委集體商議。黨工委可以將合適的推薦人選通過合法程序確定為議政代表，體現(xiàn)黨組織的主張。在代表結(jié)構(gòu)方面，雖然突出向非共產(chǎn)黨員傾斜，但共產(chǎn)黨員依然占有一定比例，并且在代表履職中發(fā)揮出模范帶頭作用。在代表活動方面，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先進性，恪盡職守，積極履職，感染、引領(lǐng)其他議政代表認真履職。快速發(fā)展、不斷變革的社會難以避免出現(xiàn)諸多問題，影響著基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展。議政代表來源于廣大群眾，來源于基層一線，比較容易發(fā)現(xiàn)基層社會中出現(xiàn)的問題、矛盾等，獲取民意的渠道廣泛、暢通。黨組織在化解基層社會矛盾、加強基層社會治理中，通過議政代表會議制度及時發(fā)現(xiàn)問題，運用多方力量、聯(lián)系不同群體共同解決問題，將議政代表作為基層治理的重要參與，發(fā)揮了黨組織在基層治理中的主心骨作用，同時也讓人民群眾更加感受到在政治社會生活中的當家作主地位。

黃橋街道黨工委把黨組織關(guān)于基層民主、基層治理的意圖轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大群眾參與的實踐方案，將多元的基層社會群體團結(jié)在自己周圍，緊密地聯(lián)系群眾，提升做好群眾工作的能力，并引導(dǎo)廣大群眾表達民意、監(jiān)督政府，夯實基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)。

（三）堅持制度引領(lǐng)，突出制度性

2006年時任浙江省委書記的習(xí)近平在衢州調(diào)研基層基礎(chǔ)工作時強調(diào)，基層民主機制越健全，社會就越和諧穩(wěn)定，他高度重視基層民主機制對于基層民主與社會和諧的重要作用。黨組織在推進基層民主工作中堅持制度引領(lǐng)，就是把黨組織引領(lǐng)議政代表會議制度化，使基層黨建制度與基層民主機制有機鏈接、良性互動。

相城區(qū)委、區(qū)人大常委會為議政代表會議制度確定基本組織框架和工作脈絡(luò)：2015年4月相城區(qū)委出臺《關(guān)于堅持完善人民代表大會制度 推動人大工作與時俱進的意見》，明確要求“探索建立街道議政代表會議制度，進一步加強基層民主政治建設(shè)”。相城區(qū)人大常委會在區(qū)委文件精神的指引下，出臺《關(guān)于建立街道人大工委議政代表會議制度的指導(dǎo)意見》，詳細規(guī)定議政代表會議制度的定位、議政代表的條件、人數(shù)、結(jié)構(gòu)、聘期、產(chǎn)生、主要職責(zé)等。各街道都建立了議政代表小組和由專業(yè)人員組成的議政代表工作組，形成了街道人大工委指導(dǎo)議政代表小組和工作組，議政代表小組聯(lián)系群眾，議政代表工作組聯(lián)系部門的工作脈絡(luò)和組織架構(gòu)。同時，建立了議政代表小組活動制度、區(qū)人大代表聯(lián)系議政代表制度和議政代表工作組活動制度，促進各工作組內(nèi)專業(yè)人員發(fā)揮專長，為街道經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展建言獻策。

黃橋街道黨工委在這一基本組織框架下，結(jié)合街道實際，進一步健全制度，切實保證議政代表會議制度在基層落地生根、茁壯成長。不斷完善代表履職工作考核機制，制定議政代表履職積分制管理暫行辦法，完善議政代表同人民群眾的聯(lián)系機制，開展代表向選民述職活動、評優(yōu)活動，促進代表工作規(guī)范化、制度化。進一步優(yōu)化議政代表會議制度，豐富議政代表活動形式和內(nèi)容，規(guī)范履職流程，總結(jié)經(jīng)驗。探索開展“代表進網(wǎng)格”活動，進一步促進代表參加社會服務(wù)與管理，做好選民的代言人。全力搭建代表小組履職平臺，創(chuàng)新代表活動形式，有計劃地組織代表小組開展各項活動，充分利用各類信息平臺大力宣傳議政代表履職工作、優(yōu)秀代表履職風(fēng)采，擴大社會影響力。黃橋街道黨工委通過不斷健全完善議政代表會議制度，用制度機制保障基層民主發(fā)展中的黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾參與，使黨建在引領(lǐng)基層民主發(fā)展中有抓手、好操作、能持久。

三、議政代表會議制度的不足與改進

（一）議政代表會議制度存在的不足之處

實踐表明，黃橋街道實行議政代表會議制度增加了民意表達的新渠道，開創(chuàng)了基層人大監(jiān)督的新途徑，激活了街道人大工委的新活力，對有效監(jiān)督街道辦事處的工作發(fā)揮了積極的作用。但新事物新制度的產(chǎn)生意味著在創(chuàng)新的同時，也往往面臨著一些問題和困惑。

一是議政代表的產(chǎn)生程序有待進一步優(yōu)化。議政代表會議制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于議政代表。在制度探索初期，黃橋街道前兩屆的議政代表基本由人大工委選派原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和其他人員構(gòu)成，從長遠來看，代表結(jié)構(gòu)仍需進一步優(yōu)化和完善。議政代表的產(chǎn)生過程中民意參與不夠充分，更多地依賴基層黨組織的推薦而非轄區(qū)內(nèi)民眾的意愿，代表不具有廣泛性和充足的代表性。這樣就可能埋下議政代表更多對上級機關(guān)負責(zé)而非對轄區(qū)民眾負責(zé)的隱患，最終背離制度設(shè)計的初衷。

二是議政代表的意見建議有待街道辦事處進一步落實。黃橋街道每年至少召開兩次議政代表會議，街道人大工委將議政代表提出的意見建議整理歸類后轉(zhuǎn)交街道辦事處，由街道辦事處交辦具體相關(guān)單位，單位辦理情況直接向議政代表答復(fù)。很多情況下，議政代表所提的意見和建議由于執(zhí)行難度大或者部門利益等原因可能得不到真正的執(zhí)行。不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律上需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)，目前的議政代表會議與街道辦事處之間的關(guān)系并沒有明確的法律約束力。如何保證在法無明文約束的情況下，街道辦事處對于議政代表的意見建議真正落實和改進，成為議政代表會議制度真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)。

三是議政代表的履職意愿不夠積極，履職動力不夠充分。議政代表和之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表一樣，都是兼職代表而非專職代表，他們都有自己的本職工作，主要精力在自己的主業(yè)而非履行議政代表的職責(zé)。目前黃橋街道從財政預(yù)算中給予議政代表的履職經(jīng)費為每年1200元，略顯單薄的物質(zhì)激勵不足以提高其履職積極性。黃橋街道實行積分管理制對議政代表進行考核管理，起到了一定程度上創(chuàng)優(yōu)爭先的激勵作用，但這并不是根本上解決此問題的措施。

四是缺乏明確的法律依據(jù)支持，議政代表的職能權(quán)限相對較少，履職底氣不足。賦予議政代表的現(xiàn)有職能主要包括表達民意和加強監(jiān)督，但是諸如調(diào)研、質(zhì)詢等重要職權(quán)沒有得到實質(zhì)性的授權(quán)和認可。目前議政代表的主要工作就是參加議政代表會議和定期聯(lián)系群眾，發(fā)揮作用的空間相對較小，局限于街道人大工委的組織安排，與民眾的期待不相符合。議政代表若要真正發(fā)揮為民發(fā)聲、為民代言的積極作用，必須被授予更多的職權(quán)和履職空間。

（二）議政代表會議制度的改進方向

為更加有效發(fā)揮議政代表會議制度作為議事協(xié)商組織在基層治理中的積極作用，實現(xiàn)街道黨工委、辦事處、人大工委和議政代表“四位一體”的良性互動，黃橋街道的議政代表會議制度需要在繼續(xù)探索和完善。

一是議政代表的產(chǎn)生程序應(yīng)更多體現(xiàn)民意，秉持議政代表為人民的精神和原則。黃橋街道可以嘗試在村和社區(qū)層面充分發(fā)揮村（居）民自治的積極作用，通過直接民主選舉產(chǎn)生最能代表民眾利益的議政代表。議政代表由所在的村或社區(qū)民眾直接選舉產(chǎn)生，其實是一種人民權(quán)力的授予過程。議政代表接受了民眾的委托和期盼，會更加從心底為民眾發(fā)聲、為民眾謀利、對民眾負責(zé)，促使其以民眾利益為工作重心和導(dǎo)向。

二是充分發(fā)揮街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)作用，助力議政代表對街道辦事處的監(jiān)督。在議政代表會議制度的探索過程中，黃橋街道黨工委發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，實際操作則由人大工委具體負責(zé)。針對街道辦事處落實議政代表意見建議不及時不積極的問題，街道黨工委可以專門設(shè)立一個議政代表工作小組，調(diào)解街道辦事處和議政代表就具體落實改進工作上出現(xiàn)的糾紛或沖突，督促街道辦事處解決“最后一公里”的執(zhí)行問題。街道人大工委負責(zé)議政代表意見和建議的傳達，而黨工委則為其得到執(zhí)行和落實提供堅強的政治保證。尤其是每年兩次的議政代表會議所通過的有效決議，凝聚了民眾的基層智慧和議政代表的心血，原則上應(yīng)該得到街道辦事處的切實執(zhí)行。若街道辦事處對于這些意見建議怠政懶政、不認真執(zhí)行，街道黨工委有必要責(zé)令其作出合理解釋。

三是議政代表專職化，由所在村或社區(qū)提供優(yōu)厚履職經(jīng)費。議政代表會議制度并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，議政代表也并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，故其不必同人大代表一樣實行兼職代表制，完全可以嘗試專職代表。議政代表作為專職代表可以有更多精力和心思為所在轄區(qū)民眾發(fā)聲，提出更多建設(shè)性的意見和建議，更加高效地監(jiān)督街道辦事處的工作。無論是否專職化，都有必要提高議政代表的履職經(jīng)費，并由村或者社區(qū)提供，真正實現(xiàn)議政代表由民選，由民養(yǎng)，為民工作，為民謀利。同時繼續(xù)優(yōu)化履職積分管理制，作為輔助措施激勵議政代表。

四是在法律允許的框架內(nèi)，盡可能地擴大議政代表的職能。比照地方組織法和代表法中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能或者人大代表的權(quán)力，賦予黃橋街道的議政代表會議制度或者議政代表更多權(quán)能。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聽取和反映民意，視察、調(diào)研和執(zhí)法檢查等權(quán)力，在憲法和其他法律中可以得到支持和佐證，議政代表也可以享有這些權(quán)力。議政代表會議制度或許可以按照這個思路，在法律框架內(nèi)盡可能地擴大議政代表會議的職能以及議政代表的權(quán)限范圍。與此同時，街道人大工委的組織部署是必要的，但是議政代表會議制度發(fā)揮作用的空間不必局限于人大工委所組織的活動，也可以在法律允許的范圍充分發(fā)揮能動性，主動發(fā)現(xiàn)和解決民眾關(guān)心的熱點難點問題。

四、結(jié)語

基層是民主政治的試驗田和發(fā)源地，是社會主義民主政治的根基和活力源泉。議政代表會議制度是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主機制的新探索，順應(yīng)了城鎮(zhèn)化進程的時代潮流和人民群眾當家作主的心愿呼聲，構(gòu)建了民意表達新渠道、民生問題解決新方式和維護社會穩(wěn)定新力量。接下來需要繼續(xù)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，針對制度實踐過程中的不足及時發(fā)現(xiàn)、修正，不斷完善議政代表會議制度，創(chuàng)新基層民主體制機制，進一步夯實基層民主政治基礎(chǔ)，更好地推動社會主義民主政治新發(fā)展。

黃橋街道的議政代表會議制度目前正處于制度探索的階段，在蘇州市也處于試點推廣的狀態(tài)。無論其組織架構(gòu)、設(shè)計目的還是所承擔的功能都處于憲法和法律的框架內(nèi)，并且能夠得到憲法中原則性的規(guī)范支持。但是明確法律條文依據(jù)的缺乏，影響了該項制度的繼續(xù)推進。黃橋街道在議政代表會議制度發(fā)展到相對成熟時，有必要考慮在蘇州市層面（地方性法規(guī)層面）予以規(guī)范支持。從長遠來看，街道層面的民主政治建設(shè)在全國范圍內(nèi)都需要加強頂層設(shè)計的考量，黃橋街道的制度探索經(jīng)驗以及蘇州市的立法背書可能會給其他地方以借鑒，并最終在國家層面形成對于基層民主政治建設(shè)的規(guī)范和制度引導(dǎo)。