高校后勤管理模式的過去、現(xiàn)在與轉(zhuǎn)型（1949—2018）
——基于新制度經(jīng)濟學(xué)理論的視角

關(guān)秦川

（西南交通大學(xué)，四川 成都 611756）

自1978年改革開放以來，我國高等教育事業(yè)逐漸開始起步；20世紀(jì)90年代初期確立社會主義市場經(jīng)濟體制為高等教育的發(fā)展打下堅實的體制基礎(chǔ)；1999年高校全面擴招，高等教育事業(yè)進入高速發(fā)展的快車道。2017年，教育部高等教育司司長吳巖在教育部產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項目對接會上對當(dāng)前我國高等教育做出基本判斷，認為中國高等教育發(fā)展整體已進入世界中上水平。隨著我國高等教育改革的逐步深化，高校后勤發(fā)展相對滯后對高校的進一步發(fā)展逐漸呈制約態(tài)勢。高校后勤為師生提供教學(xué)科研所需的公共保障性福利，其服務(wù)本身作為第三產(chǎn)業(yè)亦屬于市場經(jīng)濟的組成部分。實際上，早在20世紀(jì)80年代，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年5月27日通過）即提出將高校后勤服務(wù)納入社會主義市場經(jīng)濟體系。隨后，高校后勤的社會化改革一直是高校后勤體制改革的核心問題。本文通過梳理中國高校后勤由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制管理模式過渡的過程，對其發(fā)展規(guī)律進行總結(jié)，并使用新制度經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論展開分析，力圖為高校后勤的社會化改革提供理論支持。

一、新制度經(jīng)濟學(xué)理論概述

新制度經(jīng)濟學(xué)是奧利弗·威廉姆森（Oliver E.Williamson）于20世紀(jì)六七十年代在一系列文章中提出的新制度學(xué)派，之所以凸顯一個“新”字，主要是為了同以凡伯倫、康芒斯、密切爾等經(jīng)濟學(xué)家為首的老制度學(xué)派相區(qū)分。新制度經(jīng)濟學(xué)的核心理論主要是產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論。產(chǎn)權(quán)理論，也稱科斯定理（Coase theorem），是羅納德·科斯（Ronald

Coase）在20世紀(jì)60年代提出的一種觀點。科斯本人從未將定理寫成確定性的簡要文字，而是通過一系列案例予以歸納和闡述，比較流行的說法是：只要產(chǎn)權(quán)明確，同時交易成本為零或者很小（以至于可以忽略交易成本），那么，無論初始產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場達成均衡的最終結(jié)果都是有效率的，資源的配置將實現(xiàn)帕累托最優(yōu)[1]。

制度變遷理論（Institution Change Theory）由美國經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·C·諾思（Douglass C.North）在研究中發(fā)現(xiàn)并闡述，旨在把制度因素納入經(jīng)濟增長的解釋命題之中，制度變遷理論包含三部分內(nèi)容：第一是對同一體制中產(chǎn)生激勵性的產(chǎn)權(quán)理論的相關(guān)闡述；第二是國家理論對產(chǎn)權(quán)界定理論的融合與排斥；第三是意識形態(tài)理論同客觀外在變化的交相變遷[2]。具體而言，制度變遷可根據(jù)變遷方向及源動力再做區(qū)分：第一是“自下而上”的制度變遷，又稱為誘致性制度變遷（induced change），是一種自利自發(fā)的制度變遷，例如英國普通法的法治變遷歷程；第二是“自上而下”的制度變遷，也稱為強制性制度變遷（compulsive change），是指政府以強力方式引入和推行的制度變遷，例如我國改革開放后以政府為主導(dǎo)的法治改革。一言以蔽之，新制度經(jīng)濟學(xué)理論使用上述理論工具作用于國家經(jīng)濟制度以及國家體制運行的宏觀與微觀分析。具體就高校后勤管理模式的演變而言，其主要涉及兩個重點，第一是高校后勤資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，另一個是后勤運行過程中涉及的資源配置變遷，下文將通過新制度經(jīng)濟學(xué)理論的分析框架對之加以研究。

二、高校后勤管理模式的演變歷程

（一）高度計劃管理模式（1949—1984）

1949年12月23日至31日，新中國第一次全國教育工作會議在北京召開，此次會議確定了高校改造的基本思路——“以老解放區(qū)新教育經(jīng)驗為基礎(chǔ)，吸收舊教育有用經(jīng)驗”。隨后，于1950年6月1日召開的第一次全國高等教育會議上，高校改造的基本思路得到進一步細化，教育部部長馬敘倫在會上明確提出：“我們要在統(tǒng)一的方針下，按照必要和可能，初步調(diào)整全國公私立高等學(xué)校或其某些院系，以便更好地配合國家建設(shè)的需要?！盵3]1951年，中央政府決定將蘇聯(lián)的教育模式予以系統(tǒng)化移植，按照蘇聯(lián)高等教育的中央式高度集權(quán)管理模式、一體化的高等教育國有體制和專業(yè)化高度分工的專門教育體系，依葫蘆畫瓢建構(gòu)了中國的高等教育體系。自此，中國政府對高等學(xué)校的計劃化、集中化、嚴格化管理體系正式形成。高校的師資安排、招生人數(shù)、專業(yè)設(shè)置、人事任命、學(xué)籍管理以及課程設(shè)置等全部納入政府的計劃管理范圍。后勤的運行模式同樣如此，所有后勤經(jīng)費、項目和具體運作均由國家計劃和審批。高校成為小社會，后勤小而全，效率和效益低下，這種狀況一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代初期。大體而言，中央政府扮演主導(dǎo)角色，國家集中計劃，政府直接管理。高校后勤辦社會，資源獲取渠道單一，效率低下，政府“統(tǒng)、包、管”，學(xué)?！暗取⒖?、要”，后勤管理行政化[4]。

（二）有計劃的自主管理模式（1985—1998）

經(jīng)過30多年的計劃式發(fā)展，高等教育計劃體制的弊端逐步凸顯：政府對高等學(xué)校管得過死，學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；學(xué)校數(shù)量不足、質(zhì)量不高、合格的師資和必要的設(shè)備嚴重缺乏；課程內(nèi)容難以跟上時代步驟，教學(xué)思路沿用傳統(tǒng)方法并停滯不前，教學(xué)與實踐相結(jié)合的環(huán)節(jié)闕如。1985年5月27日，中共中央正式通過教育改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于教育體制改革的決定》，對我國教育體制改革的根本目的進行了深入討論，決定擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；同時，為了高等教育改革的順利進行，明確高等學(xué)校后勤服務(wù)工作的改革方向是實行社會化。具體而言，中央政府作為管理者和組織者，從宏觀層面明確高等學(xué)校的改革方向，省級政府成為高校后勤改革的協(xié)調(diào)者，高校的自主辦學(xué)權(quán)有所擴大，有權(quán)在國家計劃外自行決定接受委培生和招收自費生，有權(quán)根據(jù)自身實際需要使用國家下發(fā)的基建投資和經(jīng)費，有權(quán)利用自身資源自籌資金等等。華東地區(qū)部分高校以此為契機開展了有限的后勤改革探索，取得初步經(jīng)驗。期間，高校的數(shù)量和規(guī)模逐步擴大，高等教育大眾化也逐步提上政府議事日程。但是，高校后勤資源并未隨之同比例擴張，資源的匱乏與流轉(zhuǎn)障礙成為高等教育進一步發(fā)展的制約性因素。

（三）深化改革模式（1999年至今）

高校擴招自1999年正式全面拉開帷幕，僵化的后勤資源與日益增長的師生數(shù)量之間的矛盾日趨激烈。1999年11月3日，由國務(wù)院辦公廳牽頭和組織的全國高校后勤社會化改革工作第一次會議在上海召開，高校后勤社會化改革的討論和研究日趨熱烈。第一次全國高校后勤社會化改革工作會議對后勤改革進行全面動員和部署，并提出用三年左右時間基本完成高校后勤社會化改革的目標(biāo)。緊接著，第二、第三次高校后勤社會化改革工作會議分別于2000年12月和2001年12月在武漢和西安召開，相應(yīng)的配套文件也逐步印發(fā)。2000年1月14日，教育部、計委、財政部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加快高等學(xué)校后勤社會化改革的意見》，國務(wù)院辦公廳隨即轉(zhuǎn)發(fā)（國辦發(fā)〔2000〕1號）?！兑庖姟穼Ω咝：笄谏鐣母锏闹笇?dǎo)思想和基本原則、改革的目標(biāo)和步驟、改革重點和扶持政策等思路和要求予以進一步明確；為加強高校后勤社會化改革的可操作性和實效性，財政部、稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于高校后勤社會化改革有關(guān)稅收政策的通知》（財稅字〔2000〕25號），對高校后勤服務(wù)實體在社會化改革期間剝離和轉(zhuǎn)制過程中有關(guān)稅收政策提出了優(yōu)惠辦法。高校后勤部門由行政化內(nèi)設(shè)機構(gòu)向市場化、多元化服務(wù)實體轉(zhuǎn)變。高校后勤社會化改革取得了巨大的成果，學(xué)生公寓、食堂數(shù)量面積飛速攀升，高校后勤部門創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，產(chǎn)生了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。

三、高校后勤管理模式的新制度經(jīng)濟學(xué)分析

（一）高度計劃管理模式的產(chǎn)權(quán)分析

建國初期的高校管理體制是當(dāng)時特定歷史境遇的產(chǎn)物，目的是通過有針對性的計劃以迅速培養(yǎng)國家所需的各類高級人才，國家百廢待興、社會資源極為匱乏的現(xiàn)狀使得高度的中央集權(quán)體制成為不二選擇。高校后勤通過政府的行政指令性審批服務(wù)于高校的人才培養(yǎng)，完全依附于政府。此時，后勤資源的產(chǎn)權(quán)清晰，產(chǎn)權(quán)的各類處分行為單一，加之對人才的需求大于供給，因此，彼時的后勤管理模式能夠大致適應(yīng)當(dāng)時形勢，并發(fā)揮了積極的作用。但是，計劃經(jīng)濟的后勤管理模式仍然存在突出弊端。首先，后勤資源在微觀層面無法實現(xiàn)有效分配。所有的后勤資源產(chǎn)權(quán)均隸屬于高校，高校完全隸屬于政府，因此所有的后勤資源之處分都由政府決定，高校本身不掌握其產(chǎn)權(quán)。政府在宏觀層面的統(tǒng)籌帷幄無法對高校的微觀需求做出一一回應(yīng)，微觀層面的后勤資源未能實現(xiàn)充分利用。其次，后勤資源的微觀效率低下。計劃經(jīng)濟忽視微觀主體的主動參與，抑制了競爭，扼殺了高校的自主權(quán)，導(dǎo)致“大鍋飯”狀態(tài)盛行。

（二）有計劃的自主管理模式的產(chǎn)權(quán)分析

1985年后，高校的自主權(quán)有所擴大。第一是辦學(xué)自主權(quán)限擴大，高校有權(quán)在計劃外招收委培生和自費生，有權(quán)對專業(yè)計劃和教學(xué)進行調(diào)整；第二是人事管理權(quán)限擴大，高校有權(quán)提名任免副校長和其他各級干部；第三是后勤資源的處分權(quán)能逐步擴大。此次變革的原因在于，經(jīng)濟的初步發(fā)展迫切需要大量人才，然而高校對人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量難以對社會現(xiàn)狀作出有效回應(yīng)，面對人才供給與需求的矛盾尖銳，高校必須加快發(fā)展節(jié)奏。與之緊密相關(guān)的是，高校后勤資源的單一配置路徑、低下的資源使用效率成為高校發(fā)展的重大制約因素，后勤部門成為高校的沉重負擔(dān)。為克服高校計劃經(jīng)濟體制的低效及剛性，政府對高校的自主權(quán)加以擴張。此后，高校后勤內(nèi)部管理體制和運行機制有所變革，部分高校對后勤資源實行校內(nèi)內(nèi)部承包，或試行后勤內(nèi)部獨立核算。

（三）深化改革模式下的高校后勤產(chǎn)權(quán)狀態(tài)分析

高校深化后勤社會化改革的目標(biāo)是盤活資源，后勤資源、服務(wù)人員及運作體制成建制地從高校行政系統(tǒng)中予以分離，以組建自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的高校后勤服務(wù)實體。相應(yīng)的配套政策亦逐步出爐，例如對高校后勤部門剝離出來的后勤經(jīng)濟實體因經(jīng)營學(xué)生公寓、食堂以及為高校教學(xué)、科研提供相應(yīng)后勤業(yè)務(wù)而獲得的各項收入，免征營業(yè)稅。以此為契機，各高校紛紛成立以后勤集團、后勤服務(wù)總公司等命名的后勤服務(wù)實體，同時設(shè)立以后勤管理處等命名的專門機構(gòu)代表校方行使后勤管理職能?？梢哉f，深化改革模式下的高校后勤資源已經(jīng)得到較大程度的利用。

目前，高校后勤實體形式多樣，部分由校方發(fā)文成立后勤集團，同后勤行政管理部門屬“兩塊牌子，一套人馬”的校內(nèi)甲乙方關(guān)系，不具備獨立法人資格；部分高校注冊并成立后勤服務(wù)公司，成為法律上的獨立法人，但絕大多數(shù)后勤服務(wù)公司是高校獨資公司，董事長、總經(jīng)理由副校長或后勤管理部門負責(zé)人擔(dān)任。尤為重要的是，后勤服務(wù)公司并未與高校進行資產(chǎn)評估與剝離，因而在實際運作過程中無法按照市場經(jīng)濟規(guī)律運營；至于向市場化、多元化的后勤服務(wù)實體轉(zhuǎn)變，由于高校后勤資源的國資屬性以及頂層設(shè)計的缺乏，目前尚未全面施行[5]。

總體而言，我國高校后勤資源的產(chǎn)權(quán)界定似混沌狀態(tài)，既清晰又模糊。首先，就高校所有權(quán)而言，高校的全部資產(chǎn)由政府投資建設(shè)而逐步積累，政府是高校的當(dāng)然、唯一所有權(quán)人；然而，政府僅僅在宏觀層面上對高校的經(jīng)營與管理做出規(guī)劃、指導(dǎo)乃至審批等行政性行為，并未在具體而直接的事務(wù)上加以操持，因而政府是高校的名義所有權(quán)人。其次，高校的經(jīng)營權(quán)（管理權(quán)）由高校自身享有并履行，高校可以占有、使用并在一定程度上享有高校的資源收益權(quán)，但高校并無完全的處分權(quán)。高校本身作為法人實體,但對高校財產(chǎn)的法律權(quán)屬并未完全清晰。

（四）高校后勤體制改革的制度變遷分析

制度變遷的成本與收益之比對于促進或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的前提下，行為主體才會去推動直至最終實現(xiàn)制度的變遷，反之亦反，這就是制度變遷的原則[6]。在社會資源極為匱乏時，通過國家的指令性計劃提供對高校后勤的投入，無疑是理性且有效率的資源配置方式。建國初期此種模式亦產(chǎn)生了積極的效果，在客觀上使得高校得到穩(wěn)定發(fā)展，高校后勤資源的供給與需求基本均衡。隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，計劃經(jīng)濟制度背景下的客觀環(huán)境發(fā)生變化，計劃體制下的單一國家投入渠道顯然難以滿足形勢之需，既存制度必然有所改變以做出回應(yīng)，相應(yīng)的，后勤管理模式進入過渡化的變遷，拓寬高校后勤投入渠道、提升后勤資源的利用率就成為改革的目的和源動力。

四、結(jié)語

2012年，教育部提出《關(guān)于深化高校后勤社會化改革的若干意見（討論稿）》，計劃高校后勤社會化改革的三步走布局，首先是試點階段（2011—2014年），在全國范圍內(nèi)選擇部分改革成效突出、市場基礎(chǔ)較好的地區(qū)，逐步開展后勤社會化改革的試驗工作；其次是全面實施階段（2014—2018年），在試點階段積累的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將高校后勤社會化改革的各項有效舉措全面推行至全國所有高校；最后是健全完善階段（2019—2020年），即對高校后勤社會化改革的經(jīng)驗加以總結(jié)、提煉和深化，尤其在對改革過程中存在的突出問題加以思考和解決，從而使得高校后勤保障和管理體系得到進一步健全和完善。2017年3月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號），再次提出破除體制機制障礙，進一步向地方和高校放權(quán)，讓高校擁有更大自主權(quán)。然而，迄今為止，高校與后勤服務(wù)實體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系以及二者的管理和運行模式，以及高校后勤經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)的差異化經(jīng)營管理、剝離程度以及收益權(quán)等現(xiàn)實問題仍未完全厘清，處于懸而未決的狀態(tài)。

高校后勤資源產(chǎn)權(quán)意指高校后勤資源的所有權(quán)，包括占有、使用、收益、處分四個子權(quán)利，在權(quán)利主體方面，高校與政府分而治之：政府享有后勤資源的主要收益權(quán)及處分權(quán)，高校享有后勤資源的占有權(quán)、使用權(quán)、剩余收益權(quán)及剩余處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，指產(chǎn)權(quán)主體明確和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容明確，以及各主體、內(nèi)容在運作過程中量度、范圍的準(zhǔn)確界定。高校后勤資源產(chǎn)權(quán)的明晰具體而言包括兩個方面：首先是后勤資源的整體層面實現(xiàn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)四大權(quán)利在高校、政府兩大主體之間的合理界定與分配，確保產(chǎn)權(quán)的整體性和完整性；其次是各主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)要素應(yīng)相對完整，使得各主體的產(chǎn)權(quán)要素能獨立發(fā)揮作用?？傮w而言，也就是在高校后勤資源的界定和運作過程中準(zhǔn)確界定不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

高校后勤社會化改革的推進呈轟烈之勢，然而，大量的推進舉措均為教育部等行政部門發(fā)布的規(guī)范性文件，法律位階低且時效性差[7]。高校后勤社會化改革涉及的面極為廣泛，涉及的多重因素遠非教育等行政部門一己之力即可為之，當(dāng)下后勤改革取得一定成果的部分高校及地區(qū)，并非是在法律的框架下加以改革，而是通過向上級主管部門的逐級報告及批示從而階段性為之，因而改革雖有成效卻因缺乏法律明文規(guī)定而無法全面鋪開。通過中央層面的立法支持，藉此明確高校后勤社會化改革的產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營體制，相信可以破除目前高校后勤社會化改革的壁壘，從而為型塑新時代高校后勤保障體系打下堅實的基礎(chǔ)。