論康熙朝以來(lái)清代的陋規(guī)問(wèn)題

馬子滎（蘭州大學(xué)歷史文化學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

在清代，即使是清官也有豐厚的油水可撈。光緒年間就有方志記載湖南縣官“不貪不婪，一年三萬(wàn)。”這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就是因?yàn)椤奥?guī)”的存在[1]。清代陋規(guī)的種類復(fù)雜多樣，形態(tài)各異。無(wú)論是官員收取禮費(fèi)，還是辦公榨取百姓都是極為常見(jiàn)的，就連皇帝亦認(rèn)為“身為大臣,尋常日用豈能一無(wú)所費(fèi)？若必分毫取給于家中,勢(shì)亦有所不能[2]?！边@種狀況隨著時(shí)間的發(fā)展，漸漸變得“民間相安已久，亦不復(fù)覺(jué)其為陋規(guī)矣[3]?！?/p>

陋規(guī)中如中央的部費(fèi)，軍機(jī)處等機(jī)構(gòu)的規(guī)費(fèi)，民間訴訟的例費(fèi)等都屬于有特定來(lái)源，特定用處的陋規(guī)，因而在研究中更加需要注意其特殊性。陋規(guī)是清王朝體制發(fā)展的衍生物，其研究重點(diǎn)與當(dāng)時(shí)的財(cái)政制度、官員制度和一些具有專門針對(duì)性的政策緊密相關(guān)。在這篇文章中，筆者發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)費(fèi)的材料多出現(xiàn)在康熙朝以后，因而以規(guī)費(fèi)為研究支點(diǎn)，希望能夠捋清康熙以來(lái)清代陋規(guī)的一些發(fā)展變化，并從中發(fā)現(xiàn)規(guī)費(fèi)在這個(gè)龐大的陋規(guī)體系中具有怎樣的獨(dú)特性，陋規(guī)背后又掩藏著清王朝什么樣的發(fā)展危機(jī)。

一

陋規(guī)一詞最早的涵義就是指非法的收入，因此有相關(guān)研究者稱其實(shí)質(zhì)就是“稅外稅、費(fèi)外費(fèi)”。清代陋規(guī)自明代發(fā)展演變而來(lái)，但清朝的陋規(guī)又表現(xiàn)出不同的方面，清代的陋規(guī)大體經(jīng)歷了從康熙中后期的泛濫到雍正及乾隆前期的規(guī)范和調(diào)整到乾隆中后期的再度泛濫的整個(gè)過(guò)程[4]。

清代的陋規(guī)從內(nèi)容上大體分為部費(fèi)陋規(guī)、州縣陋規(guī)、漕運(yùn)陋規(guī)、鹽政陋規(guī)，而在形式上主要有兩種，一種是基本固定的下級(jí)向上級(jí)呈送節(jié)慶等禮費(fèi)，這種形式的陋規(guī)收取可以不用掩飾的；另一類是指通過(guò)受賄、索賄等形式獲得，包括地方衙門向民間的攤派和地方吏役對(duì)老百姓的詐取[5]。“遇一事，即有一事之陋規(guī)；經(jīng)一處，即有一處之科派”。陋規(guī)的名目繁多，且又因地域的不同各有差異，雖歷經(jīng)各個(gè)朝代的變遷，但其陋規(guī)的大體情況并未得到很明顯的改善。第一種陋規(guī)主要分為“敬”和“禮”，“夫京官者不便于直接取之人民，勢(shì)不得不仰外官饋遺，固勿論也?！谑牵坑黾竟?jié)，必增若干禮物。在夏季謂之冰敬，冬季則謂之炭敬[6]?！币簿褪钦f(shuō)在年節(jié)、生辰、慶典、升遷、進(jìn)遏之時(shí)，官員索取接受規(guī)禮。如向府道、藩臬、督撫進(jìn)獻(xiàn)的三節(jié)兩壽禮金為“規(guī)禮”或稱“常例”；督撫司道則向中央部、寺饋送“土儀”和“部費(fèi)”，各征稅關(guān)卡則有分頭、擔(dān)頭、驗(yàn)倉(cāng)、押船、貼寫等[7]。嘉慶四年，岳起疏陳漕弊，略曰：“京漕積習(xí)相因，惟弊是營(yíng)。米數(shù)之盈絀，米色之純雜，竟置不問(wèn)。旗丁領(lǐng)運(yùn)，無(wú)處不以米為挾制，即無(wú)處不以賄為通融。推原其故，沿途之抑勒，由旗丁之有幫費(fèi)；旗丁之索幫費(fèi)，由州縣之浮收。除弊當(dāng)絕其源，嚴(yán)禁浮收，實(shí)絕弊源之首[8]?！痹诩螒c后期，鴉片走私商向各級(jí)官員交納的“通行費(fèi)”，也是一種陋規(guī)費(fèi)。除過(guò)這些大支的，還有一些更細(xì)節(jié)的陋規(guī)，如鄉(xiāng)試結(jié)束時(shí)，地方官場(chǎng)要送給主考官員一筆“程儀”等。第二種以受賄、索賄為主的陋規(guī)名目與花樣更是多樣，如安徽“平銀”，貴州、廣東的“平頭銀”，江西“平費(fèi)”，廣西、江蘇、河南的“平規(guī)銀”，以及四川“條糧耗規(guī)”等[9]。

在清軍入關(guān)后，八旗各地駐防的最高衙門和最高長(zhǎng)官有“薪銀”、“蔬菜燭炭銀”、“心紅紙張銀”等用于辦公，在綠營(yíng)另有“公費(fèi)銀”辦公，且上至提督、總兵，下至千總、把總普遍關(guān)支“薪銀”、“蔬菜燭炭銀”、“心紅紙張銀”，這筆“俸銀”之外的“薪銀”成為了綠營(yíng)將領(lǐng)的特別津貼，因而他們的收入要比同品文職官員高[10]。而且書吏是可以用“工食銀”的名義獲得薪金的，“但自康熙初年之后，各類衙門中的書吏薪金就全部被取消，不僅如此，他們?cè)谵k公時(shí)還不得不自備諸如筆、墨、紙、蠟等辦公必用品。也就是說(shuō)，自康熙朝之后這些書吏只有服務(wù)，并無(wú)報(bào)酬。年薪雖有但也極其微薄，一般在6兩銀子左右[11]?！笨滴醭跄旰?，這種情況更甚，陋規(guī)費(fèi)也隨之開(kāi)始蔓延。各種收費(fèi)補(bǔ)貼自雍正火耗歸公改革之后，開(kāi)始規(guī)范化、合法化，在一定程度上改變了官場(chǎng)上由于低俸引起的貪污腐敗之風(fēng)，但當(dāng)初考慮“火耗之上再加火耗”的問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。乾隆、嘉慶之際，陋規(guī)仍繼續(xù)沿用，且較之以前更甚。尤其是在買官鬻爵和漕運(yùn)方面，引得當(dāng)時(shí)的各地群眾對(duì)此十分不滿，“下怨上尤，互相詬病，而皆不為無(wú)因，其病民蠹官大為漕害者，則相沿陋規(guī)是已?！庇纱丝梢?jiàn)，官場(chǎng)陋規(guī)問(wèn)題在清王朝一直沒(méi)有得到很好地改善。不過(guò)值得注意的是，在不同時(shí)期，陋規(guī)的概念是隨著當(dāng)權(quán)者對(duì)財(cái)政分配體制做出的改變而變化的，因而不能將所有不合法或王朝體制之外，除過(guò)正俸的收入都認(rèn)為是陋規(guī)。

二

在乾隆初年的江西，一般府衙如有民間詞訟，縣差先答應(yīng)給予家人門丁“承票規(guī)例”，再“以原告之貧富定其規(guī)例之多寡”，一般的情況大概是“原差既有所費(fèi)，承票人手先向原告需索差禮，再向被告勒索盤纏，自數(shù)兩以至數(shù)十兩不等。及至拘齊犯證，又為衙門內(nèi)外承行經(jīng)管胥吏請(qǐng)求規(guī)例，亦惟原差是問(wèn)[5]?！边@種“規(guī)例”發(fā)展到清后期時(shí)，它的合法屬性就更明顯的，也有了更政府化的稱號(hào)。如在清光緒年間，“新任軍機(jī)章京劉光第在私信中稱，軍機(jī)處章京每年可分規(guī)費(fèi)約五百兩[12]。”不僅如此，劉光第在信中也寫到這些費(fèi)用不夠時(shí)，還需自己補(bǔ)貼，貼補(bǔ)之后報(bào)銷很難。顯而易見(jiàn)，光緒時(shí)的中央軍機(jī)處“規(guī)費(fèi)”是有一定比例的，而且可能根據(jù)不同部門的事務(wù)和責(zé)任來(lái)分配，但這種規(guī)費(fèi)是否就屬于陋規(guī)費(fèi)的一種，并不能很明確的斷定。不過(guò)這種規(guī)費(fèi)并不是只有在當(dāng)時(shí)的中央部門才有，在清光緒年間經(jīng)征局收取的規(guī)費(fèi)章程就有規(guī)定：每官契一紙，概收工本費(fèi)銀1兩，以2錢歸藩署，1錢歸各(經(jīng)征)局承辦員司，2錢歸地方官衙書吏家丁，以5錢在局專備稅契紙張工本等用。也有資料記載，清光緒二十三年川北地區(qū)潼川知府有一份書面報(bào)告稱：“訪查該縣(三臺(tái)縣)詞訟，一經(jīng)準(zhǔn)理，差役持票下鄉(xiāng)，往往擇肥而噬，不論案情之重輕，先講差規(guī)之多寡，千方恐嚇，萬(wàn)計(jì)刁難，必隨其欲而后已。迨至押帶人證進(jìn)城投到，又有房書開(kāi)單等項(xiàng)使費(fèi)，種種弊端，悉難枚舉?！边@里的“差規(guī)”沒(méi)有明文規(guī)定，也沒(méi)有定額標(biāo)準(zhǔn)，“汰之，則不敷驅(qū)使；去之，則民累難堪”，兩難之際，阿通知府采取了折中辦法，把過(guò)去實(shí)行了兩百多年的“差規(guī)”公開(kāi)合法化，制訂出《三臺(tái)縣書差規(guī)費(fèi)條規(guī)十八則》并刻在石碑上公示于大堂前。從以上的這兩則資料記載中，我們可以看到一個(gè)陋規(guī)合法化成規(guī)費(fèi)的過(guò)程。規(guī)費(fèi)在這里不再經(jīng)受百姓非議，只是官方將其以公式條文的方式進(jìn)行了合法化，并且依照百姓在衙門辦事的需求將銀兩歸置在合理的范圍內(nèi)，使民眾能夠接受。

相比較于衙門在某些公事或刑法訴訟方面公開(kāi)化的“規(guī)費(fèi)”收納，“州縣官在與上司衙門的職員們打交道時(shí)還不得不向他們致送各種各樣的‘規(guī)費(fèi)’（例費(fèi)），并且在別的場(chǎng)合也會(huì)給書吏們饋送規(guī)費(fèi)。如審計(jì)錢糧時(shí)，呈交報(bào)告或解遞官錢給上級(jí)衙門時(shí)（解費(fèi)），或在離職前轉(zhuǎn)交官銀及文書檔案時(shí)[13]?！痹邛耐嫦壬挠^點(diǎn)中，“規(guī)費(fèi)”就是例費(fèi)，雖跟我們現(xiàn)在政府辦手續(xù)要繳費(fèi)有一定區(qū)別，但不論從今人，還是古人的觀念來(lái)看，這種掏錢更容易辦事的習(xí)慣沒(méi)有什么差別的，政府官員與百姓都津于此道，因而算不得真正意義上的陋規(guī)。針對(duì)陋規(guī)普遍的情況，康熙也曾稱“身為大臣,尋常日用豈能一無(wú)所費(fèi)？若必分毫取給于家中,勢(shì)亦有所不能。但要操守廉潔,念念從愛(ài)百姓起見(jiàn),便為良吏。督、撫中如兩于成龍、及范承勛、誠(chéng)良吏也[2]?！被实鄣难孕惺沟谜麄€(gè)清王朝官員上行下效，披著合法的外衣，行著不合理的慣例。由此可見(jiàn)，形成這種認(rèn)識(shí)的主要的原因在于這種不正常的慣例是在法律默許范圍內(nèi)的，即“在清朝最有法權(quán)的皇帝對(duì)陋規(guī)是否概屬犯罪問(wèn)題上態(tài)度暖昧,處罰上的隨意性削弱了法律對(duì)陋規(guī)的懲處力度[14]?！痹谶@種背景下，“陋規(guī)”與“規(guī)費(fèi)”已經(jīng)沒(méi)有實(shí)際意義上的區(qū)別，更遑論當(dāng)這種含糊不清的關(guān)系發(fā)展到中央集權(quán)瀕臨危機(jī)的光緒朝時(shí)會(huì)呈現(xiàn)一種什么樣的狀況。清朝時(shí)人與當(dāng)今研究者對(duì)于這兩者的不同稱呼皆在于自己的理解，微毫之間僅在于他們對(duì)于這些銀兩收入的合理限度的把握，即若是小額且以不得不因公事需求繳納則為“規(guī)費(fèi)”，若是較大額且以巴結(jié)逢迎為主，大多為陋規(guī)費(fèi)，如“坐堂禮”等禮錢。值得注意的是，陋規(guī)花樣形式繁多，不能一概而論。某些例費(fèi)，如州縣官吏們?cè)诮?jīng)管災(zāi)荒調(diào)查、戶口調(diào)查、土地勘測(cè)等公事而索要費(fèi)用時(shí)，還得根據(jù)他們抽取的份額來(lái)看。

三

上文提及的光緒年間中央軍機(jī)處劃分的規(guī)費(fèi)在一定程度上應(yīng)與清初的飯食銀在屬性上應(yīng)是相似的。清朝時(shí)期的飯食銀是地方巡撫、布政使司和各級(jí)衙門為部中書吏的公務(wù)和生活籌措的補(bǔ)貼費(fèi)，這項(xiàng)費(fèi)用朝廷是允許的。因?yàn)殛P(guān)乎奏銷的問(wèn)題，因而算的是部費(fèi)的一種，在地方財(cái)政中，一般會(huì)預(yù)留這筆款項(xiàng)。“耗羨歸公以前，奏銷部費(fèi)飯銀，一般由督撫衙門責(zé)成下面州縣攤付。雍正朝耗羨歸公以后，則在耗羨銀中，為地方赴屮央各部奏銷飯銀，劃撥較為固定數(shù)額[15]?！睆膭潛茔y兩的部門和固定金額來(lái)看，規(guī)費(fèi)與飯食銀這兩者在法理上是具有一定合理性的。至于這種規(guī)費(fèi)究竟是從中央撥款還是交給定額自己收納，尚待研究。值得注意的是中央劃分規(guī)費(fèi)出于補(bǔ)公用之費(fèi)的好意，卻在無(wú)意間加重了規(guī)費(fèi)源頭上的壓力，不同機(jī)構(gòu)之間為利的互相傾軋，間接的導(dǎo)致了各種陋規(guī)的層出不窮，也使得京官的利益受損，形成了陋規(guī)收取的惡性循環(huán)。以曾國(guó)藩這樣的七品京官為例來(lái)看，他年俸只有45兩。從乾隆元年起，京員例支雙俸。此外“每正俸銀一兩兼支米一斛”，還有45斛“祿米”。有研究者稱若以1石糧食值1兩5錢4分銀子計(jì)算，數(shù)項(xiàng)相加，不過(guò)才124兩6錢5分。再除過(guò)他及家人必須購(gòu)置衣服花費(fèi)合計(jì)28兩2錢7分[16]。所剩不過(guò)九十幾兩，維持生計(jì)剛好勉強(qiáng)。再有軍機(jī)章京劉光第稱自己倒貼辦公的用費(fèi)，入不敷出。這一尷尬的生活狀況在當(dāng)時(shí)的京官中是很普遍的。低薪制導(dǎo)致大部分清代京官的實(shí)際收入數(shù)額及管道與法定大相徑庭，它所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)收益十分有限，但間接效益卻非常巨大，這其中包括籌資能力的增長(zhǎng)、陋規(guī)等灰色收入以及利用權(quán)勢(shì)干預(yù)地方事務(wù)所獲報(bào)酬[16]。顯然，京官雖然是低俸，但是獲得錢財(cái)?shù)膩?lái)源還是很廣的，如“需索常例”或“打點(diǎn)使費(fèi)”等。從劃分規(guī)費(fèi)這種情況不難看出，即使清廷努力調(diào)整中央與地方，人員與機(jī)構(gòu)設(shè)置之間的種種矛盾，但大廈將傾，制度的落后和潛藏在表象之下的危機(jī)已然成為壓倒整個(gè)王朝的稻草了。

清代的陋規(guī)與規(guī)費(fèi)本質(zhì)上都是處在中央財(cái)政之外的額外收入，規(guī)費(fèi)實(shí)際上就是陋規(guī)費(fèi)的一種。它們之間的區(qū)別在于運(yùn)用的對(duì)象不同，規(guī)費(fèi)大部分的名目能得到中央機(jī)構(gòu)和地方政府的認(rèn)可，銀兩的來(lái)源一般是公認(rèn)或公示過(guò)的，但也是以各種名目收之于民，用來(lái)補(bǔ)貼公費(fèi)和其他辦公需要；陋規(guī)則名目眾多，大部分是一種不被承認(rèn)的慣例，這些陋規(guī)費(fèi)用途廣泛，不乏公費(fèi)和辦公需要，卻有大部分進(jìn)了官吏之腹，則不得不另當(dāng)別論了。

關(guān)于清代出現(xiàn)陋規(guī)問(wèn)題的原因探究，各位研究的前輩們都有自己獨(dú)到的見(jiàn)解，正如文章開(kāi)始所說(shuō)的與當(dāng)時(shí)的吏治情況、上層政治需求、立法是否完備、官員制度、中央和州縣人員設(shè)置以及不斷變化的俸祿制度等都有密切關(guān)系。瞿同祖先生在《清代地方政府》一書中認(rèn)為清朝因?yàn)闆](méi)有特定資金去供給某一種特定費(fèi)用，官員們只能尋找別的途徑去籌斂，這也確實(shí)是一個(gè)不可忽視的原因；也有人認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵在于陋規(guī)體制沒(méi)有固定的比率,所以地方官員在征收和使用時(shí)幾乎毫無(wú)限制，隨心而為。對(duì)于這一認(rèn)識(shí)，從上文的探究就可知清政府至少在中央機(jī)構(gòu)對(duì)于特定范圍內(nèi)的陋規(guī)是有一定比率的，但這種比率存在的范圍較小，且有特別的針對(duì)性。當(dāng)這種稍能控制的情況一旦蔓延到復(fù)雜的州縣官群體機(jī)構(gòu)中，呈現(xiàn)的就是無(wú)序的混亂狀況，屢禁不止，整改無(wú)效。無(wú)論何種見(jiàn)解，都顯示著清代的陋規(guī)問(wèn)題牽連廣泛。規(guī)費(fèi)作為其中的一支，不能將陋規(guī)問(wèn)題完全詮釋清楚，在陋規(guī)問(wèn)題背后是整個(gè)清朝的體制設(shè)置、政治發(fā)展趨向和經(jīng)濟(jì)生活狀況在無(wú)形的操縱，這還需要我們更進(jìn)一步的研究。