非財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)：來源、問題與建議
——基于對(duì)上海市部分公辦高校審計(jì)結(jié)果公告及調(diào)查情況的分析

張英婕

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

一、引言

隨著教育體制改革的逐步深入，我國(guó)高等教育事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)層次不斷提高，高等教育經(jīng)費(fèi)也日益呈現(xiàn)出數(shù)額巨大、來源多樣的特點(diǎn)，有關(guān)高等教育經(jīng)費(fèi)的管理及使用狀況也因此成為政府與社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。近年來，圍繞高教經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督與檢查已多次開展。從中央層面，自1998年起審計(jì)署先后多次對(duì)部分高?？蒲薪?jīng)費(fèi)、中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理和使用等情況進(jìn)行審計(jì)；2013年和2014年中央巡視組專門組織了對(duì)多所高校的巡視工作。從地方層面，上海、四川、安徽等省市也加大了對(duì)高校辦學(xué)、發(fā)展和參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)情況的審計(jì)力度。與此同時(shí)，以高等教育經(jīng)費(fèi)為主題的研究數(shù)量也與日俱增。研究者或是圍繞教育財(cái)政管理、分配體制，探討教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政性分配差異與公平；或是研究教育經(jīng)費(fèi)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間關(guān)系；或是研究借鑒國(guó)外有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)分配、管理與使用的經(jīng)驗(yàn)；或是分析經(jīng)費(fèi)管理使用中存在的問題，研究完善經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等，但研究的開展多數(shù)局限于財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)范圍，少數(shù)文獻(xiàn)雖關(guān)注了非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)部分，也主要是從非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)來源失衡的角度，探討這一經(jīng)費(fèi)來源的影響因素，提出政策建議以促進(jìn)提升經(jīng)費(fèi)來源中非財(cái)政性的比重，對(duì)于非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)管理與使用中存在問題及其原因的系統(tǒng)梳理與分析則鮮有涉及。

近年來相繼出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》等文件，就高等教育經(jīng)費(fèi)投入保障措施方面明確提出，一方面要加大教育投入，健全以舉辦者（政府）投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制；另一方面要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效。在此背景下，研究探討非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來源及其管理與使用的現(xiàn)狀與問題，對(duì)于健全投入機(jī)制、規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理，提高資金的使用效益，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、非財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的來源

現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)將高等教育的經(jīng)費(fèi)來源分為五類，即國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)和其他教育經(jīng)費(fèi)。這其中，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要包括公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)政府征收的用于教育的稅費(fèi)、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)以及其他屬于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。但是涉及到財(cái)政性經(jīng)費(fèi)與非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的范圍與邊界，已有文獻(xiàn)還存在較大的爭(zhēng)議。部分研究者[1-2]沿用統(tǒng)計(jì)口徑，將事業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)等不屬于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)范疇的資金來源均歸集為非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)。部分研究者[3-4]根據(jù)獲取資金的渠道等因素，將國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)口徑中的校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)部分劃歸為非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)。一些專家教授的觀點(diǎn)[5-7]則認(rèn)為，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)涵與外延應(yīng)重新界定，不屬于政府部門的教育經(jīng)費(fèi)，均不應(yīng)列入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑，據(jù)此，企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)因不屬于政府部門的教育經(jīng)費(fèi)，很難歸入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)范疇。由以上分析不難得出，校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入是否屬于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是爭(zhēng)議的核心內(nèi)容之一。

脫胎于“校辦產(chǎn)業(yè)減免稅”的“校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入”，其政策初衷在于為校辦企業(yè)提供一定的稅收優(yōu)惠基礎(chǔ)上，要求校辦企業(yè)將獲得減免的稅款按規(guī)定上交學(xué)校，用于補(bǔ)充教育經(jīng)費(fèi)的不足。從減免稅款的角度，我國(guó)將其這部分來源納入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)范疇。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及教育等部門各項(xiàng)政策措施的出臺(tái)，不僅校辦企業(yè)的管理體制通過設(shè)立“資產(chǎn)公司”以及改制等方式，由原來的“校辦產(chǎn)業(yè)”向“校有產(chǎn)業(yè)”[8]發(fā)展，而且有關(guān)校辦產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策近年來也處于逐步被取消的狀態(tài)[8]，使得這些產(chǎn)業(yè)原先所肩負(fù)的補(bǔ)充教育經(jīng)費(fèi)的職責(zé)和意識(shí)逐漸削弱。在此情況下，盡管相關(guān)主管部門通過將“國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”、“國(guó)有資本收益”等確認(rèn)為非稅收入、并要求納入預(yù)算管理的方式，繼續(xù)將根植于國(guó)有資產(chǎn)（資源）的“校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入”歸入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，但實(shí)際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于種種原因，不少高校未能獲取產(chǎn)業(yè)投資收益和有償使用收入，這也就意味著，未實(shí)現(xiàn)上繳（征收）的這部分收益未納入預(yù)算管理，沉淀于各個(gè)產(chǎn)業(yè)單位，以非財(cái)政性資金的形式被支配使用。因循這一路徑，本文將事業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)等非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，以及未實(shí)現(xiàn)上繳（征收）的校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入統(tǒng)一納入非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)口徑，通過對(duì)近年來上海市部分市屬公辦高校的審計(jì)結(jié)果公告中所反映問題的系統(tǒng)梳理，以及對(duì)其中部分高校實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)情況的綜合分析，探討公辦普通高校在非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)管理與使用的現(xiàn)狀與存在的主要問題并提出對(duì)策建議。

三、非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)管理與使用的現(xiàn)狀與問題

近年來圍繞國(guó)家和各省市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃，高等院校在教育教學(xué)改革、師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和國(guó)際交流合作等方面，不斷加強(qiáng)綜合管理，推進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展，規(guī)范重大經(jīng)濟(jì)決策行為，強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行，但仍有部分高校在內(nèi)部管理和控制等方面存在各種問題。這其中，非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)部分存在的主要問題及易發(fā)環(huán)節(jié)包括以下幾方面。

（一）學(xué)雜費(fèi)等事業(yè)收入

高等院校的各類收費(fèi)一直是財(cái)政部門、物價(jià)部門等各方面監(jiān)督主體高度關(guān)注的領(lǐng)域，對(duì)高校收費(fèi)管理的檢查也基本形成了常態(tài)化，但從發(fā)現(xiàn)的問題來看，部分高校對(duì)收費(fèi)規(guī)定的執(zhí)行仍不到位，相關(guān)收費(fèi)所依托的辦學(xué)形式，尤其是合作辦學(xué)方面尚存在部分監(jiān)管的盲區(qū)和死角，需要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，切實(shí)維護(hù)高校和學(xué)生的權(quán)益。

1.非合作辦學(xué)收費(fèi)方面。主要問題在于行政事業(yè)性收費(fèi)未納入“收支兩條線”管理?！笆罩蓷l線”是對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等非稅收入的一種管理方式，其核心內(nèi)容在于非稅收入與支出脫鉤，收入上繳財(cái)政專戶，支出由財(cái)政部門根據(jù)各單位職能履行的需要按標(biāo)準(zhǔn)核定，以形成完整統(tǒng)一的各級(jí)預(yù)算，提高經(jīng)費(fèi)管理水平。根據(jù)《全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》，高校行政事業(yè)性收費(fèi)包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和考試費(fèi)等。從目前的情況來看，部分高校上述收費(fèi)還未能實(shí)行嚴(yán)格“收支兩條線”管理。例如某高校就曾未按規(guī)定將留學(xué)生學(xué)費(fèi)、公共管理碩士專業(yè)學(xué)位學(xué)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)上繳財(cái)政專戶等。

2.合作辦學(xué)及其收費(fèi)方面。從目前高校合作辦學(xué)的形式來看，主要分為中外合作與國(guó)內(nèi)合作。中外合作辦學(xué)歷經(jīng)多年發(fā)展，在引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)資源、借鑒國(guó)外辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)學(xué)科結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮了積極作用，也因此受到中央及地方教育主管部門的普遍重視。自2003年頒布《中外合作辦學(xué)條例》以來，教育部相繼發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，嚴(yán)肅中外合作辦學(xué)秩序，努力提高辦學(xué)質(zhì)量。國(guó)內(nèi)合作辦學(xué)中的學(xué)歷教育部分，教育部門則通過規(guī)范高校辦學(xué)的方式加以規(guī)范，就高等學(xué)校以合作辦學(xué)名義來設(shè)立分校、校外辦學(xué)點(diǎn)，以及在低層次學(xué)歷學(xué)校舉辦高層次學(xué)歷教育等設(shè)置禁止性條款；非學(xué)歷教育部分則要求由高?！胺菍W(xué)歷教育歸口管理職能部門”從程序上加以規(guī)范。

從管理現(xiàn)狀來看，中外合作辦學(xué)存在的主要問題包括：第一，辦學(xué)程序違反規(guī)定。有的高校未按規(guī)定報(bào)經(jīng)教育主管部門批準(zhǔn)，連續(xù)數(shù)年與外單位合作開展國(guó)外碩士學(xué)位高級(jí)管理培訓(xùn)并取得培訓(xùn)收入。也有高校招生數(shù)量超出辦學(xué)核定人數(shù)，例如某高校中法合作本科教育項(xiàng)目等中外合作辦學(xué)項(xiàng)目實(shí)際招生數(shù)超出教育部批準(zhǔn)的招生人數(shù)100余人。第二，項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)不完善，中方權(quán)利未得到有效保障。具體包括合作辦學(xué)項(xiàng)目由合作公司投資管理、對(duì)合作方的成本補(bǔ)償不合理、合作方資質(zhì)不符合規(guī)定等問題。第三，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理弱化。由于中外合作辦學(xué)形式多樣且涉及的學(xué)雜費(fèi)收入金額較大，對(duì)于一些高校來說往往存在靈活的操作空間，甚至將學(xué)校的收入轉(zhuǎn)移至下屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，為經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理埋下隱患。國(guó)內(nèi)合作辦學(xué)存在的問題主要在于部分高校在校外開展各類繼續(xù)教育合作辦學(xué)活動(dòng)時(shí)，未按規(guī)定將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、校外教學(xué)場(chǎng)所等報(bào)教育主管部門備案；就非學(xué)歷教育開展的合作辦學(xué)，也未按規(guī)定向辦學(xué)所在地教育主管部門申請(qǐng)辦學(xué)許可等。除了以上問題之外，仍有高校存在違規(guī)收費(fèi)的問題，一些高校還曾違規(guī)開設(shè)碩士考前輔導(dǎo)班并收取輔導(dǎo)費(fèi)等。

（二）校辦產(chǎn)業(yè)收入

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合，加快科技成果轉(zhuǎn)化，規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的工作任務(wù)。圍繞這一目標(biāo)任務(wù)，近年來，各地高校持續(xù)加大對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)的扶持力度，努力推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化，為高校教育事業(yè)拓寬資金來源渠道的同時(shí)，充分發(fā)揮高校優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是由于高校與校辦產(chǎn)業(yè)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系未理順，“重投入、輕考核”仍是普遍現(xiàn)象，服務(wù)產(chǎn)學(xué)研的科技園區(qū)建設(shè)偏離規(guī)劃與政策初衷的情況時(shí)有發(fā)生，使得高校的投入回報(bào)難以得到有效保障。

1.校辦企業(yè)的管理及收益。一方面，高校與下屬企業(yè)投資與收益關(guān)系未理順。一些高校將校內(nèi)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或是長(zhǎng)期無償提供給其下屬全資或控股企業(yè)使用，或是委托其下屬企業(yè)管理且未明確資產(chǎn)收益分配方式。這些高校表現(xiàn)出的共同特點(diǎn)在于，忽視對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理，既未就下屬企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置管理考核指標(biāo)，也未要求上繳利潤(rùn)或按實(shí)際情況收取投資收益，造成收益留存企業(yè)，使得校辦產(chǎn)業(yè)收益對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充作用未能真正實(shí)現(xiàn)。另一方面，科技園區(qū)的管理偏離發(fā)展規(guī)劃與政策目標(biāo)。近年來，各地高校為探索構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略平臺(tái)，通過盤整校區(qū)資源建設(shè)科技園區(qū)，對(duì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、打造高水平研究平臺(tái)和創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制起到了積極的推動(dòng)作用。但從調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，部分高?？萍紙@運(yùn)營(yíng)管理過程中存在對(duì)入駐企業(yè)類型疏于審核、場(chǎng)地面積和入駐企業(yè)數(shù)量不達(dá)標(biāo)等問題，使得科技園建設(shè)偏離發(fā)展規(guī)劃與政策目標(biāo)，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效果未能得以有效發(fā)揮。

2.國(guó)有資產(chǎn)、資源有償使用收入。在高校內(nèi)部，納入學(xué)校產(chǎn)業(yè)范圍的國(guó)有資產(chǎn)資源的有償使用收入主要來源于兩個(gè)方面，高校將自有房產(chǎn)、設(shè)備等對(duì)外出租，以及校辦企業(yè)按規(guī)定或協(xié)議約定上繳利潤(rùn)。前一種情況，從目前財(cái)政部門和教育部門的管理要求上來說，高校應(yīng)履行一定的審批或備案程序，但部分高校存在未按規(guī)定程序向主管部門報(bào)批或報(bào)備的情況下，對(duì)外出租出借房產(chǎn)、設(shè)備等問題。同時(shí)，依托于國(guó)有資產(chǎn)、資源取得的無論是出租收入或是利潤(rùn)分配，因其都?xì)w屬于非稅收入，也應(yīng)納入“收支兩條線”管理，按規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)，但仍有一些高校將部分房租收入、國(guó)有資產(chǎn)投資收益等留存本單位，使得這部分資金脫離了財(cái)政部門和主管部門的監(jiān)管。

（三）社會(huì)服務(wù)收入

即學(xué)校通過市場(chǎng)行為向社會(huì)提供服務(wù)所取得的服務(wù)性收入，無需上繳國(guó)庫(kù)，但應(yīng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算和管理，除了前文提及的非學(xué)歷教育外，這類服務(wù)主要包括：科技成果轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)，以及橫向科研項(xiàng)目等。

1.科技成果等無形資產(chǎn)的管理及收益。從管理現(xiàn)狀來看，主要問題在于高校無形資產(chǎn)管理意識(shí)薄弱，科技成果合作轉(zhuǎn)讓程序存在缺陷。高校業(yè)務(wù)管理特點(diǎn)之一在于教學(xué)科研活動(dòng)中形成了一定量的科技成果，但其中多數(shù)未能在學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)中得以體現(xiàn)，且有關(guān)科技成果的產(chǎn)學(xué)研合作和轉(zhuǎn)讓程序尚未健全規(guī)范，使得高校及相關(guān)技術(shù)持有人的合法權(quán)益受到侵害。例如某高校就曾經(jīng)在未對(duì)專利技術(shù)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估的情況下，直接與合作方約定轉(zhuǎn)讓價(jià)格并簽訂技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同。

2.橫向科研項(xiàng)目管理及收入。問題主要表現(xiàn)為研究過程管理和合同管理等存在薄弱環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來，縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是各級(jí)部門監(jiān)督管理的焦點(diǎn)，橫向項(xiàng)目由于資金的非財(cái)政性相對(duì)來說管理寬松?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》等相關(guān)文件，對(duì)于橫向科研項(xiàng)目也僅要求“嚴(yán)格按照合同（協(xié)議）執(zhí)行，并納入學(xué)校統(tǒng)一管理”，“學(xué)校要督促科研人員按進(jìn)度完成各項(xiàng)研究?jī)?nèi)容，了解項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和進(jìn)展情況”等。盡管如此，仍有部分高校未按規(guī)定強(qiáng)化對(duì)橫向科研項(xiàng)目的管理責(zé)任。例如某高校有數(shù)十項(xiàng)橫向科研項(xiàng)目未按規(guī)定納入學(xué)校統(tǒng)一管理，部分橫向科研項(xiàng)目雖已納入統(tǒng)一管理但存在未按合同約定收款等問題，從而未能有效保障學(xué)校、委托方和科研人員的合法權(quán)益。

（四）社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)

一直以來，中央及地方教育部門出臺(tái)的有關(guān)教育改革及教育投入的文件中，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量捐資辦學(xué)、完善捐贈(zèng)教育激勵(lì)機(jī)制都作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容被屢次強(qiáng)調(diào)，這既是形成多元化籌資渠道的需要，也反映了高校成本由多方共同負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)需求。各高校雖按要求努力拓寬籌資渠道，但捐贈(zèng)資金的募集能力仍呈現(xiàn)兩極分化趨勢(shì)，根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2011年10月中旬，全國(guó)共有202家高校成立了基金會(huì)，僅占當(dāng)年高?？倲?shù)的7.75%[9]。其余高校的籌資能力可見一斑。高?；饡?huì)的成立與發(fā)展對(duì)于促進(jìn)高等教育穩(wěn)定和快速的發(fā)展起到了積極的作用，但在捐贈(zèng)資金的管理與使用方面仍存在一定問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，未按協(xié)議約定使用捐贈(zèng)資金。捐贈(zèng)協(xié)議多數(shù)有明確的用途與范圍，部分高?；饡?huì)存在超捐贈(zèng)協(xié)議約定的范圍使用捐贈(zèng)資金的情況。第二，虛設(shè)支出內(nèi)容。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)基金會(huì)每年用于公益事業(yè)支出參照上一年總收入或基金余額的比例有明確規(guī)定，一些高?；饡?huì)通過虛設(shè)支出內(nèi)容的方式來達(dá)到規(guī)定比例。第三，捐贈(zèng)實(shí)物未作價(jià)入賬。部分基金會(huì)未將獲贈(zèng)的實(shí)物資產(chǎn)等經(jīng)評(píng)估作價(jià)后在財(cái)務(wù)賬面反映，實(shí)物管理中也存在處置隨意等不規(guī)范行為。

四、原因分析與對(duì)策建議

前文反映的是在對(duì)上海市部分高等院校的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的框架下，結(jié)合對(duì)上海市部分市屬公辦高校實(shí)地審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)情況，所分析得出的公辦高校非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)管理與使用中問題易發(fā)的主要環(huán)節(jié)及存在的主要問題，與其他教育經(jīng)費(fèi)管理與使用中所可能存在的共性問題未包括其中，這些問題可能出現(xiàn)在高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理與執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。以未執(zhí)行“收支兩條線”管理問題為例，問題的產(chǎn)生同時(shí)意味著相關(guān)收支未納入預(yù)算管理，從而在支出方面存在違規(guī)操作的空間。綜合以上問題不難發(fā)現(xiàn)，問題產(chǎn)生的原因從高校內(nèi)部的角度，主要在于現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章制度等未得到有效執(zhí)行，違規(guī)操作、違章辦事的行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)章與制度的嚴(yán)肅性，也違背了依法依規(guī)治校的原則；從高校外部的角度，主要在于外部監(jiān)督仍不夠到位，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”[10]的情況仍時(shí)有發(fā)生。這對(duì)于非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定持續(xù)、渠道拓寬都有著極為不利的影響。因此本文提出以下三方面建議：

（一）健全內(nèi)部治理

長(zhǎng)期以來，我國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)較為單一，事關(guān)教育事業(yè)發(fā)展及經(jīng)費(fèi)管理使用的重大事項(xiàng)，主要由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，其他利益相關(guān)主體如教職員工、社會(huì)公眾等幾乎難以參與，也難以通過有效的建言渠道使得合理建議得到采納，從而實(shí)現(xiàn)有效的分權(quán)和制衡。為保證經(jīng)費(fèi)決策符合學(xué)校事業(yè)發(fā)展需要的同時(shí)，又能平衡各方利益訴求，高校應(yīng)效法國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，一是積極探索與完善多元化的治理結(jié)構(gòu)，通過成立董事會(huì)并推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)等方式，完善議事規(guī)則，切實(shí)發(fā)揮高校黨委、行政部門、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等各類組織機(jī)構(gòu)的作用，積極聽取眾多利益相關(guān)者的意見建議，將各類教育經(jīng)費(fèi)來源納入學(xué)?？傮w管理框架，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的籌集、管理與使用，避免由于權(quán)力失控、決策不當(dāng)所帶來的嚴(yán)重問題。二是加快落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度，從制度層面規(guī)范高校教育經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用行為，避免主要負(fù)責(zé)人“一支筆”所帶來的濫用與損失風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)以此為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立權(quán)責(zé)明確的分層授權(quán)審批制度，確保運(yùn)行機(jī)制符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求；進(jìn)一步推進(jìn)校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)的制訂，完善監(jiān)督考核機(jī)制；進(jìn)一步健全高校內(nèi)部財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，加大審計(jì)整改和問責(zé)力度，有效降低低效、錯(cuò)誤或舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加大公開力度

教育經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用的不公開、不透明也是上述問題產(chǎn)生的癥結(jié)所在。雖然教育部2014年制定的《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》，要求公開包括財(cái)務(wù)、資產(chǎn)及收費(fèi)等在內(nèi)的信息，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是從目前公開的現(xiàn)狀來看，多數(shù)高校信息的公開僅按照最低要求實(shí)施，一些信息的公開也缺乏必要的配套解釋，使得公眾的知情與監(jiān)督無從入手。因此，加大信息公開力度、拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道已成為當(dāng)務(wù)之急。依照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)費(fèi)信息公開應(yīng)包括預(yù)算編制公開、執(zhí)行公開，以及相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)督檢查結(jié)果的公開。預(yù)算編制公開，就是將高校教育經(jīng)費(fèi)的籌集與分配予以公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，從根源上督促高校教育經(jīng)費(fèi)分配使用的科學(xué)合理、符合高校發(fā)展規(guī)劃。執(zhí)行公開，就是將高校教育經(jīng)費(fèi)的具體管理及使用情況公開，可以通過分階段的方式逐步公開財(cái)政性經(jīng)費(fèi)與非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的使用情況，除了支出大類外，還應(yīng)更多地公開支出涉及的單位、事由等具體細(xì)節(jié)。監(jiān)督檢查結(jié)果公開，就是將有關(guān)監(jiān)管部門對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)管理和使用中存在問題的檢查結(jié)果公開，實(shí)現(xiàn)以公開促整改。凡是不涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，原則上都應(yīng)公開[11]，將教育經(jīng)費(fèi)籌集、使用及其監(jiān)管全程“在陽(yáng)光下運(yùn)行”，從而減少乃至規(guī)避“不作為、亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)管體系

人大是高等教育經(jīng)費(fèi)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教育部門教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審批和監(jiān)督。根據(jù)資金來源的不同以及部門職責(zé)的歸屬，高等教育經(jīng)費(fèi)的具體監(jiān)管主要由教育、財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)等部門來實(shí)施。近年來，隨著高等教育投入規(guī)模持續(xù)加大，中央及地方政府部門也相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度加大對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，但相關(guān)的管理規(guī)定還不夠體系化，對(duì)于不同監(jiān)管部門間協(xié)同配合、成果共享還未予以明確規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)還未完全覆蓋預(yù)算管理及監(jiān)督的全程，未能有效防范問題產(chǎn)生的同時(shí)，或多或少影響了高校正常的辦學(xué)秩序等。鑒于此，行政主管部門應(yīng)系統(tǒng)梳理并修訂完善現(xiàn)存的高等教育經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)定，厘清經(jīng)費(fèi)監(jiān)管各主體監(jiān)管范圍，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，建立健全會(huì)商和成果共享機(jī)制，建立專業(yè)化、協(xié)同化的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的同時(shí)，提升問題發(fā)現(xiàn)與整改的效率與效果，減少“多頭監(jiān)管”、“重復(fù)審計(jì)”現(xiàn)象對(duì)正常教學(xué)、科研秩序的干擾。其次，健全高等教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，即使對(duì)于非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來源，也應(yīng)擯棄切塊管理的傳統(tǒng)模式，將績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制融入到預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，避免經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用中產(chǎn)生不規(guī)范問題。