十八大以來我國社會自治建設(shè)研究

劉鑫鑫，楊彬彬

（中國人民大學馬克思主義學院，北京 100872）

十八大以來，有關(guān)社會治理現(xiàn)代化的研究成果大量涌現(xiàn)。其中，有學者著力明確社會自治在國家治理體系中的定位，如在國家與社會關(guān)系的框架下提出社會治理“嵌入性”思想，［1］以論述社會自治的在國家治理中所扮演的角色及發(fā)揮的作用。也有學者從微觀實踐出發(fā)，通過定量研究對某一領(lǐng)域范圍內(nèi)開展的自治活動進行經(jīng)驗總結(jié)，如葉敏通過對上海社區(qū)的個案研究，詳細地分析了目前我國社會自治中所面臨的挑戰(zhàn)，從更加微觀的視野揭示了國家與社會的關(guān)系，解讀了國家的有效介入對社會自治的推動作用，即“輸入外部權(quán)威和組織力量、拓展社會自治組織網(wǎng)絡(luò)、分攤部分集體行動成本，以及作為集體行動的公共激勵者?！保?］而針對這五年來社會自治發(fā)展歷程的研究成果則相對較少。較有代表性的包括李玲、江宇的《有為政府、有效市場、有機社會一一中國道路與國家治理現(xiàn)代化》。［3］文章通過梳理時代背景的變化論述了我國推行社會自治的必要性。夏金鳳、王洪凱的《論社會治理模式視角下的社會自治演變》則是以社會形態(tài)為切入點，沿著歷史的脈絡(luò)說明了與農(nóng)業(yè)社會相一致的是統(tǒng)治型社會治理模式，與工業(yè)社會相一致的則是管理型治理模式，與后工業(yè)社會相一致的是合作治理模式。這一論斷在一定程度上表明了社會自治的基礎(chǔ)及歷史演進，既表明了當前我國社會治理所處位置與時段，也闡明了我國社會治理的目標。［4］

系統(tǒng)梳理這五年來社會自治的發(fā)展歷程能夠幫助我們更好地領(lǐng)會黨在社會自治方面的具體部署，并在下一階段貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，繼續(xù)推進改革創(chuàng)新，將這些部署落到實處。

一、十八大以來社會自治理論與實踐的發(fā)展

在2012年10月召開的十八大上，黨和國家對社會自治的開展方法和目標作了更加明確和具體的規(guī)定與論述，提出要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制?！保?］這一論述勾畫了清晰的社會治理思路，我國的社會自治開始從被動轉(zhuǎn)向主動。隨著社會的多元化程度日益提升，一個打破了中心——邊緣結(jié)構(gòu)的合作治理模式正在形成。［6］整個社會上形成了高效的聯(lián)動機制，提升了國家的行政效率。

此后，我國首先在形成動態(tài)管理和聯(lián)動機制的硬件上下功夫。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012—2030年）》，提出要通過發(fā)揮公共平臺作用、開放共享機制開發(fā)未來網(wǎng)絡(luò)試驗設(shè)施及簡政放權(quán)，為社會自治的發(fā)展提供技術(shù)和設(shè)備支撐。各級地方政府紛紛從自身開始改變，積極推行網(wǎng)絡(luò)化治理，通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施塑造智慧城市，讓可提供的社會自治服務(wù)更加智能化、更加靈動，廣泛形成積極主動的社會自治局面。

2013年11月，中國共產(chǎn)黨召開了十八屆三中全會。黨在全會上提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要命題，社會自治被提升至國家戰(zhàn)略高度。黨在十八屆三中全會上提出要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！保?］一個系統(tǒng)的社會自治體系至此正式形成。這一體系是一個制度框架，它的生命力在于其動態(tài)性的特征。在這一框架內(nèi)，參與社會自治的各方共同發(fā)展、互相影響。這是一個不斷吸納不同主體參與到社會自治實踐中來，不斷賦權(quán)、吸納、平衡的過程；是一個各方的自治能力都在這一框架內(nèi)得到提升的過程。

依照十八屆三中全會設(shè)計的社會自治體系，我國開始了有關(guān)社會自治的全面改革。這一改革首先從司法和社會體制入手。2014年，在黨的十八屆四中全會上，法律為社會自治的開展提供了保障。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，通過進一步健全法律法規(guī)和體制機制，依法保障社會組織參與社會治理和公共服務(wù)的各項權(quán)利，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，促進社會組織在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。以健全的社會自治法律體系作為基石，以法治理念作為支撐，讓社會自治在法治的基礎(chǔ)上健康、有效地發(fā)展。

2015年是我國“十三五”規(guī)劃的開局之年。從“十二五”到“十三五”這五年之間，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。社會個體多樣化的訴求以及訴求之間協(xié)調(diào)不力的問題在一定程度上積累了社會矛盾，對社會的和諧穩(wěn)定形成了一定的壓力?！笆濉币?guī)劃中就專門針對這一問題對社會自治的下一步開展展開了詳細論述，強調(diào)“要在發(fā)揮好黨委領(lǐng)導、政府主導作用的同時，引導社會成員增強主人翁精神，激發(fā)社會自治、自主、能動力量，大眾的問題由大眾來解決?！保?］幾年來，黨和國家對社會自治進行宏觀規(guī)制的同時也通過不斷增強核心價值觀凝聚共識，樹立正面典型來宣傳社會自治這種“人人服務(wù)人人”的體系，以建立真正的社會生活共同體，從而實現(xiàn)社會自治的有序化發(fā)展。

此外，信息技術(shù)的發(fā)展和數(shù)據(jù)開放的推進為社會自治的開展提供了重要的資源。2016年7月28日發(fā)布的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》與2017年1月9日發(fā)布的《加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理》，將大數(shù)據(jù)在社會自治上的理論付諸實踐，越來越多的人認識到了大數(shù)據(jù)的資源與社會價值屬性，全國各地也因此涌現(xiàn)出了大大小小的智慧社區(qū)、智慧街道、智慧城市，如北京市的西城區(qū)、杭州的江干區(qū)等等，生態(tài)行政體系正在形成。政府和民眾在共享數(shù)據(jù)、共享利益的同時共享責任、共享信賴，真正達到和諧共治。這些實踐為社會自治下一階段的開展提供了重要參考。

在2017年10月發(fā)布的十九大報告中，習近平總書記強調(diào)要打造“共建共治共享”的社會治理格局。這三個“共”字完美地體現(xiàn)了社會治理的意義與目的，就是將全民納入到國家治理體系中來，群策群力，在每個人實現(xiàn)自我管理的基礎(chǔ)上對公共事務(wù)共同做出決策，最終使發(fā)展成果為全民共享。這一治理格局為廣大自治主體提供充分的自治空間和自主權(quán)。而且在信息社會的時代背景下，以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)為代表的先進技術(shù)將為更好地實現(xiàn)社會自治增添了助力，我國的社會自治也將升級為“智慧中國”的重要組成部分，全力助推國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

十八大以來，在黨對社會自治的關(guān)注與支持下，社會自治日益形成一個綜合體系，現(xiàn)代化水平明顯提高，多點共進的力度加大。全面深化改革取得重大突破，體制機制的弊端得以革除，從理論和實踐兩個方面回答了現(xiàn)實提出的問題。社會自治是國家治理現(xiàn)代化中的一個重要課題，每一步發(fā)展都是解題的過程。解題過程中，方法、角度可能會調(diào)整，但實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標不會變，為此做出的努力更不會變。

二、十八大以來我國社會自治開展取得的成就

自改革開放時起的近40年間可謂我國社會建設(shè)的實驗期，制度初步定型，改革初見成效，及時總結(jié)經(jīng)驗有利于我們在下一階段的社會自治實踐中做出相應(yīng)的政策調(diào)整?；赝@一時期的社會自治實踐，我國在社會自治的建設(shè)中已經(jīng)取得了不小的成果。這些成就既為將來社會自治的繼續(xù)展開提供了重要的建設(shè)基礎(chǔ)和依據(jù)，也樹立了信心。

（一）我國政府實現(xiàn)了向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變

學術(shù)界曾對社會自治多主體與政府關(guān)系、社會自治權(quán)利與國家公權(quán)力之間的關(guān)系進行了深入的探討。比較典型的觀點包括以西方學者為代表的“博弈說”及以中國學者為代表的“互動說”。西方政府及學者多數(shù)通過博弈論解釋這一問題。我國的社會自治理論則強調(diào)國家與社會、政府與其他自治主體的互動，較之西方理論更多了和諧和積極調(diào)整的意味。

在互動理論的支持和引導下，我國各級政府紛紛積極地探索更好地服務(wù)于民的方式，力圖做好這個“同輩中的長者”，同社會組織、個人等其他主體一道發(fā)揮社會自治的功效。從2012年十八大召開時起，五年來我國政府的探索首先表現(xiàn)為中央簡政放權(quán)的步伐不斷加大。許多部門取消了大量需要人們往返多次的事務(wù)性工作，推出了一站式服務(wù)。自2012年進入新時代以來，取消的行政審批等事項超過六百項，極大地減輕了人們以往在辦理這些事項時所花費的時間和精力。大數(shù)據(jù)又為中央簡政放權(quán)的過程增添了新的動力。高科技的技術(shù)手段大大節(jié)約了人們辦事的時間，提升了政府的辦事效率，信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也因此遍及越來越多的城市和鄉(xiāng)村。此外，在自治社會中，政府將大量市場空間讓渡給社會組織等多樣化主體。個性化服務(wù)因此出現(xiàn)井噴式增長，社會自治效率由此得以大大提高。其次，政府在開展社會自治的過程中廣開言路，通過各種方式收集人們的意見，拉近了政府與民眾間的距離。高科技手段在這其中發(fā)揮了重要的作用。人們通過網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺直接與政府“一把手”對話，讓群眾更好地了解政府政策的同時也讓政府獲取了第一手材料，為政府今后工作的開展和調(diào)整提供了鮮活的素材。再次，積極推動透明政府的建設(shè)，通過數(shù)據(jù)公開的方式既為人們的社會自治提供了資源，也通過數(shù)據(jù)公開的方式接受廣大人民群眾的監(jiān)督。截至2017年，全國有31個省區(qū)市均已公布省市縣三級政府部門權(quán)力清單和責任清單。這是我國政府公開透明的表現(xiàn)，更是我國政府建立陽光政府的信心和決心的展示。

（二）我國社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展理論不僅適用于生態(tài)領(lǐng)域，也同樣適用于社會領(lǐng)域。社會的可持續(xù)發(fā)展是指人類通過對社會資本的有效組織，在不超越資源環(huán)境承載力的情況下，擴展人類的選擇機會和能力，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會文明進步，盡可能既滿足現(xiàn)代人的需求，又不損害后代人滿足需求的能力。主要體現(xiàn)在社會的發(fā)展是否立足于現(xiàn)實理性，是否立足于我國基本國情，是否根據(jù)社會大環(huán)境變化而不斷調(diào)整。社會自治的實現(xiàn)正體現(xiàn)了社會的動態(tài)性和社會彈性。改革開放四十年以來，特別是十八大以來這五年來，我國社會在總體上保證穩(wěn)定的同時社會活力不斷增強，在一步一步扎實實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化目標的同時不忘長遠目標。從社會內(nèi)部看，隨著社會自治的逐步開展，我國社會矛盾顯著減少。在問題發(fā)生場域內(nèi)通過協(xié)商解決問題使人際關(guān)系更為融洽，社會更加和諧，社會正能量顯著提升。人民群眾的積極性又進一步促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會進步。在社會外部，依據(jù)社會學的沖突理論：一個具有長遠穩(wěn)定性的社會并非沒有差異和沖突，而是能夠讓不同利益群體在制度內(nèi)對話、溝通、協(xié)商。［9］而社會自治恰是一種非常有利于協(xié)商共治的組織形式。當前我國所實行的社會自治正是塑造了這樣一個可持續(xù)發(fā)展的框架。社會自治就為自治主體采取富有彈性的措施提供了空間，與政治經(jīng)濟領(lǐng)域相互配合，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，也促進了社會同其他領(lǐng)域的融合和共同發(fā)展，在總體上實現(xiàn)了社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）我國的社會組織蓬勃發(fā)展

在社會自治的推動下，當前我國社會組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢。根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，比上年增長6.0%；吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人，比上年增長3.9%。［10］這一數(shù)字足以證明社會組織從質(zhì)量到數(shù)量都有提高。這與國家在五年中對社會組織的大力扶持是分不開的。正是有了資金、技術(shù)、人力物力的支持，社會組織才得以蓬勃發(fā)展，其覆蓋面也在不斷拓寬，在滿足居民日益增長的生活需要的同時，其作為“第三部門”的重要性正在不斷顯現(xiàn)。國家是社會組織的堅強后盾，盡全力為社會組織提供多方面的支持，社會組織則是國家力量的重要補充，分擔了政府的職責，緩解了政府的壓力。

首先，社會組織作為社會問題的減震器，為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極重要的作用。社會組織作為活躍在社會上的重要自治單元，其成員間的聯(lián)系較為密切，因此社會組織對組織內(nèi)部成員抱有的問題甚至不滿情緒都能率先感知。發(fā)現(xiàn)問題之后就能迅速解決問題，社會組織經(jīng)過對成員問題的解釋、解決和不滿情緒的疏導能夠從源頭上減少社會矛盾。

其次，社會組織作為弱勢群體的保護傘，為社會公平、共同富裕、均衡發(fā)展都發(fā)揮了獨有的作用。弱勢群體的發(fā)聲問題一直是黨和國家所關(guān)注的重要問題之一。社會組織的存在滿足社會弱勢群體的基本生活需求，讓本已有困難的社會成員不在社會發(fā)展的大潮中掉隊，更讓他們有尊嚴地生活，讓他們感受到國家與社會并沒有忘記甚至拋棄他們，而是正在盡最大努力為他們的合法權(quán)益奔走，正在盡全力打破籠罩在他們身上的陰霾，讓陽光照進生活。

（四）我國公民意識普遍提升

隨著社會自治過程的不斷鋪展，國家在始終重視以人為本的前提下政策日益人性化、科學化，我國人民主體性日益顯現(xiàn)，公民意識也在這一過程中得以不斷提升。

社會自治的重要內(nèi)容之一就是要充分培養(yǎng)公民的責任意識。第一，社會自治過程中公民自由權(quán)的增大強化了公民的主人翁意識，從而提高了公民參與社會公共事務(wù)的積極性。有學者專門強調(diào)了社會自治對公民個人價值和公共精神的塑造作用，強調(diào)公民通過社會自治可以學會處理權(quán)利與責任之間、個人之間、個人與組織之間甚至國家與地方之間的關(guān)系，從而使個人的潛能得到充分的發(fā)展與釋放。總之，公民在社會自治中實現(xiàn)自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我約束的同時也逐步實現(xiàn)了當家作主。第二，社會自治過程中公民的問政能力得到提升，社會上形成了問政熱潮。社會自治不僅提升了公民的參與意識，也提升了公民的參與能力。長此以往，這種參與日益形成規(guī)模，內(nèi)容由小變大，形式逐漸正規(guī)，由被動轉(zhuǎn)向主動，公民的參與能力在參與實踐中不斷得到鍛煉和增長。

三、優(yōu)化我國社會自治發(fā)展的路徑

在全面建設(shè)小康社會的決勝時期，十九大帶我們走到了一個新的歷史起點上。在新時代中，存量改革和增量改革需要同時進行，在新的起點上推進社會自治。

（一）提升依法自治水平

國家每取得的一步新的進展都要有法律作為支持和保障。社會自治也不例外。在下一階段的自治實踐中，我們要注重社會自治的法制建設(shè)，強調(diào)社會自治是自治，更是法治。

首先要從宏觀上界定自治主體的權(quán)力范圍，明確自治不是不受約束的自由，而是法制約束內(nèi)的活動方式。從主體法的角度界定政府職責，并對個人和社會組織的關(guān)系進行界定和梳理，明確其定位和性質(zhì)歸屬，以避免維權(quán)時出現(xiàn)無法可依的窘境。其次要從微觀層面上強調(diào)為社會提供服務(wù)的一些非政府組織內(nèi)部的業(yè)內(nèi)規(guī)定的法律效力。這些組織的每位成員都承受著來自組織規(guī)則的約束和壓力。這些規(guī)矩與社會范圍內(nèi)較為宏觀的法律并非二元對立的，而是共治的體現(xiàn)。最后還要強調(diào)程序的重要性。在社會自治領(lǐng)域，社會自治的每一個環(huán)節(jié)都有法律法規(guī)規(guī)定其開展的程序，無論哪個主體、開展何種服務(wù)，先要符合程序正當，在此基礎(chǔ)上再談及具體的開展內(nèi)容。要明確主體應(yīng)承擔的責任，將社會自治納入規(guī)范的軌道。其他細化的內(nèi)容可以隨著社會自治的不斷開展進行豐富和補充。法治的效力正如洛克所說：“法律按其真正的含義而言，與其說是限制還不如說是指導一個自由而有智慧的人去追求他的正當利益……法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由?！睦餂]有法律，哪里就沒有自由?！保?1］

（二）開展創(chuàng)新自治實踐

從2009年美國政府網(wǎng)站（Data.gov）信息開放計劃上線時起，英國、新加坡、加拿大等國家相繼加入信息公開的行列。當前世界正處于數(shù)據(jù)開放運動的蓬勃發(fā)展階段。我國也不例外。數(shù)據(jù)資源的急劇增加和數(shù)據(jù)思維的普及都促進了我國數(shù)據(jù)開放運動的產(chǎn)生與發(fā)展。數(shù)據(jù)開放運動所帶來的成果則為我國實現(xiàn)創(chuàng)新自治提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

通過數(shù)據(jù)開放以及先進的科技手段，人們在進行社會自治時可以將大量的專門網(wǎng)站、社交媒體、國內(nèi)外法令、領(lǐng)袖動態(tài)等資源對某一方面的信息加以整合，首先形成一個定量的過程。隨后，該問題的熱度將決定這一問題是否直接進入政府議程進行討論。這一循環(huán)過程打破了以往問題出現(xiàn)再解決的步驟，將發(fā)現(xiàn)問題和解決問題同時進行，而且將收集公共意見與政府制定政策的過程統(tǒng)一起來，成為一個雙向的動態(tài)循環(huán)。經(jīng)由這種循環(huán)產(chǎn)生的公共政策具有一定的前瞻性，并對同時發(fā)生的其他相關(guān)問題具有借鑒性和協(xié)同性，其解決問題的能力也超過以往。

（三）激發(fā)主動治理理念

社會自治的目的不僅僅是獨善其身，還應(yīng)該在堅持以人為本的基礎(chǔ)上形成一個和諧共治的社會。因此，應(yīng)鼓勵公民積極運用自身權(quán)利，參與到公共生活中去。

從社會自治的內(nèi)容看，公民參與社會自治的首要目標大都與個人生活密切相關(guān)，大都解決了公民日常生活中的衣食住行等問題，為公民的生活帶來了的真實具體的、可感知的便捷。公民通過參與這樣的自治活動合理表達了自己的訴求并得到了滿足，從中獲得的效能感直接影響公民對社會自治產(chǎn)生積極的心理狀態(tài)。這種積極的心理狀態(tài)進而激發(fā)了公民進一步參與的熱情，公民們的參與從社會領(lǐng)域逐步擴展到政治領(lǐng)域，現(xiàn)代公民意識在這一過程中得到激發(fā)和培養(yǎng)。社會自治在這一過程中形成良性循環(huán)，人們對社會自治的熱情也得以有效激發(fā)。如果說上一階段我們走過了從管理到治理的路，下一階段我們將走在從被動治理到主動治理的路上。

民有所呼，黨有所應(yīng)。這五年來，黨在社會自治上邁出的每一步都反映了社會的變化，響應(yīng)了人民的需求。中國共產(chǎn)黨一直強調(diào)不忘初心，因為初心是人民，因為力量是人民。在新的時代背景下，在新的歷史起點上，根據(jù)社會結(jié)構(gòu)、環(huán)境的變化推行社會自治正是執(zhí)政為民理念的體現(xiàn)，也是我國公民當家作主的主人翁精神的體現(xiàn)。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，社會自治將激活作為社會細胞的每個個人積極性和活力，每個細胞都充滿活力，整個社會機體也將煥發(fā)出勃勃生機。