改革開放40年我國村民自治制度的歷史回顧與基本經(jīng)驗(yàn)

張福記

單國杰

(山東青年政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，濟(jì)南 250103)

改革開放40年來，我國逐步探索建立了以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度，為億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利提供了重要保障，培育了農(nóng)民的民主法治意識，提高了參與民主管理的能力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，豐富和發(fā)展了中國特色社會(huì)主義民主理論和制度。黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，對進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提出新的更高要求?？偨Y(jié)40年來農(nóng)村基層民主建設(shè)發(fā)展歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，擴(kuò)大黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、改革開放40年村民自治的歷史回顧

40年來，我國農(nóng)村村民自治走過了極不平凡的發(fā)展歷程。改革開放初期，這一來自農(nóng)村基層創(chuàng)造性的改革嘗試，逐步推及到全國范圍的農(nóng)村自治組織建構(gòu)，形成了全面覆蓋的農(nóng)村基層民主組織體系。國家通過法律形式作出了制度性設(shè)計(jì)，把村民自治納入法制化軌道，形成了科學(xué)合理、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的村民自治法律體系。經(jīng)過國家和基層的雙重努力和長期探索，不斷豐富了農(nóng)村基層民主形式，不斷推進(jìn)村務(wù)公開，探索協(xié)商民主，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，我國農(nóng)村基層民主呈現(xiàn)出新的活力。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中央全面深化改革，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了基本遵循。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力實(shí)施的時(shí)代背景下，村民自治制度也正在經(jīng)歷新的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變。因此，40年來村民自治的發(fā)展歷程可以概括為自治組織體系化、基層民主規(guī)范化、民主建設(shè)縱深化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等四個(gè)發(fā)展階段。

(一)自治組織體系化階段(1980年-1987年)

黨的十一屆三中全會(huì)拉開了改革開放的序幕。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革在廣大農(nóng)村逐步推行，極大地激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，同時(shí)催動(dòng)了對農(nóng)村實(shí)行政治與行政上雙重控制的人民公社制度的解體。國家權(quán)力退出農(nóng)村社會(huì)，基層組織體系原有的功能陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致了農(nóng)村管理的真空。1980年2月，廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村村民自發(fā)成立了村民委員會(huì)，探索開展村民自治，訂立村規(guī)民約，實(shí)行村務(wù)民主管理，以解決當(dāng)時(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)、調(diào)解民間糾紛等方面的現(xiàn)實(shí)問題，在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的作用。在中央著手考慮重構(gòu)農(nóng)村基層管理模式的背景下，來自基層的創(chuàng)造性探索取得了中央的高度重視和充分認(rèn)可。1982年憲法重新確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，并明確規(guī)定了農(nóng)村村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的基本屬性。[1]1983年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在農(nóng)村廣泛建立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)，并規(guī)定了村委會(huì)的建立、職能、產(chǎn)生方式等方面的內(nèi)容。[2]1986年中央要求由民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)工作，明確了責(zé)任部門，推進(jìn)了村民自治組織建設(shè)的進(jìn)程。1987 年11 月，第六屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，以法律的形式確定了農(nóng)村基層民主建設(shè)改革探索的成果。由此，村民自治從基層農(nóng)民的創(chuàng)造上升為國家意識，從農(nóng)民自發(fā)性的探索經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國家層面更加理性的制度設(shè)計(jì)，從區(qū)域性的試點(diǎn)運(yùn)行發(fā)展到全國范圍內(nèi)農(nóng)村基層組織體系，確定了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層民主架構(gòu)，并沿用至今。

(二)基層民主規(guī)范化階段(1988年-1998年)

1988年，《村民委員會(huì)組織法(試行)》開始實(shí)施，為村民自治在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推廣開辟了法治化道路。這個(gè)時(shí)期，全國各地基本上都建立了村民委員會(huì)，也呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)，村民自治也探索出不同的模式，面對這一新興的農(nóng)村基層民主形式，迫切需要從制度層面進(jìn)行規(guī)范，以保障自治載體的有效運(yùn)行，與之相適應(yīng)的規(guī)章制度在全國各地逐步建立起來。從1988年6月開始，民政部作為法律的具體執(zhí)行部門，在全國范圍內(nèi)組織了村民委員會(huì)選舉。1994年，民政部制定部門規(guī)章——《全國農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行)》，提出村民自治示范活動(dòng)的任務(wù)和具體措施，初步建立起了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等四項(xiàng)民主制度，實(shí)際上系統(tǒng)地確立了農(nóng)村基層民主的基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容，把全國農(nóng)村基層民主建設(shè)推向了制度化發(fā)展新階段。[3]1998年，黨的十五屆三中全會(huì)提出：“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”[4]1998年11月，《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)第九屆全國大人常委會(huì)第五次會(huì)議通過，對“四項(xiàng)民主”做出了法律規(guī)定，并于公布之日起正式實(shí)施，村民自治制度成為我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)性制度正式確立起來。以此法為主體制度架構(gòu)，包括相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和其他政策文件在內(nèi)的村民自治法律體系基本形成。

(三)民主建設(shè)縱深化階段(1999年-2010年)

隨著20世紀(jì)90年代后期社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)在我國初步確立，改革開放進(jìn)入新的階段，村民自治發(fā)展逐步走向縱深。2002年，黨的十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要健全和完善村民自治機(jī)制，并且把村民自治作社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。各地積極探索民主聽證會(huì)、民主活動(dòng)日、村民咨詢?nèi)盏刃碌拿裰餍问剑粩嘭S富和發(fā)展村民自治的具體形式。[5]集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的浙江，最早出現(xiàn)了專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，2004年，浙江省武義縣后陳村創(chuàng)設(shè)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)被贊譽(yù)為村兩委之外的“第三駕馬車”，這一做法得到了普遍推廣。[6]2005年，中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的決定。十六屆五中全會(huì)審議通過的十一五規(guī)劃建議，對扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的基本要求，農(nóng)村基層民主建設(shè)全面納入現(xiàn)代化建設(shè)的總體框架之中。[7]黨的十七大報(bào)告指出“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人們當(dāng)家作主最有效最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作重點(diǎn)推進(jìn)”[8]，并將基層群眾自治制度首次納入中國特色政治制度范疇。2010年全國人大常委會(huì)再次對《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，對村委會(huì)選舉、自治章程和村民會(huì)等內(nèi)容進(jìn)行了更加明確的規(guī)定，增加了設(shè)立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定。[9]這一階段，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民在自治組織體系已經(jīng)確立、法律法規(guī)日漸完備的基礎(chǔ)上，不斷豐富民主形式，推進(jìn)“四項(xiàng)民主”向縱深發(fā)展，使基層民主得到切實(shí)保障，進(jìn)行了富有成效的探索，積累了極其寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(四)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化階段(2012年至今)

黨的十八大報(bào)告中指出，基層群眾自治制度和多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國社會(huì)主義基本政治制度，并提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。[10]2013年，黨的十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，無論對于中央和地方各級政府，還是對于基層自治組織來說，治理現(xiàn)代化成為新時(shí)期各治理主體從事公共行為、管理社會(huì)各方面事務(wù)的基本要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和村民委員會(huì)作為國家治理的基層主體，無疑在推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，甚至可以說像改革開放初期一樣，承擔(dān)著改革先鋒的作用。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新探索的焦點(diǎn)之一就是對鄉(xiāng)政村治格局下各個(gè)治理主體關(guān)系的協(xié)調(diào)，包括村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和其他村民組織之間的關(guān)系。全國各地也進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索和嘗試。比如，浙江溫嶺以民主懇談方式構(gòu)建村民、政府和人大之間的對話橋梁，以改變農(nóng)民在決策中的被動(dòng)地位。浙江省嘉善縣推行村務(wù)協(xié)商議事會(huì)，聽取外來人口的意見，做出了協(xié)商治理的探索，等等。這些治理模式的創(chuàng)新探索都是在治理民主化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，推動(dòng)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的有益嘗試，著力構(gòu)建合理分權(quán)、適當(dāng)放權(quán)、科學(xué)用權(quán)的權(quán)力機(jī)制，朝向更加科學(xué)的黨組織、政府、村委和其他組織“多元善治”的方向發(fā)展。2017年，黨的十九大勝利召開，明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。同年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議要求必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化踏上了新的征程。

二、改革開放40年村民自治的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開放40年來，黨團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大農(nóng)民在推動(dòng)村民自治制度建設(shè)上取得了重大成就，形成了獨(dú)特的民主發(fā)展方式，這是長期改革探索的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果?？偨Y(jié)40年來的經(jīng)驗(yàn)，歸根到底就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)地結(jié)合起來，走中國特色的社會(huì)主義基層民主發(fā)展道路。

(一)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握村民自治的正確方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，也是人民當(dāng)家做主的根本保證。包括農(nóng)村村民自治在內(nèi)的基層群眾自治制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把科學(xué)社會(huì)主義基本原則和中國實(shí)際相結(jié)合而創(chuàng)建起來的。1978年中央工作會(huì)議深刻闡述了經(jīng)濟(jì)民主的問題，指出要有計(jì)劃地大膽下放權(quán)力，盡快擴(kuò)大生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民的個(gè)人民主權(quán)利，使民主制度化、法律化。這為農(nóng)村政治體制改革、發(fā)展基層民主提供了根本遵循。[11]改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平明確指出：“我國農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主，這就是一個(gè)重要內(nèi)容。”[12]為農(nóng)村基層民主建設(shè)指明了方向。1982年，中央在批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的文件中指出：“最近以來，由于各種原因，農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延?！盵13]在廣西農(nóng)村創(chuàng)立村民委員會(huì)之前，中央就已經(jīng)高度重視人民公社解體后的農(nóng)村基層管理問題，并著手研究有效解決方式。中央對廣西做法給予了肯定和支持，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的成立，試驗(yàn)推廣村民自治，制定相關(guān)政策，明確責(zé)任部門，開展示范活動(dòng)，通過立法進(jìn)行制度性規(guī)范，才使得村民自治制度最終確立。

在農(nóng)民基層民主建設(shè)進(jìn)程中，黨始終把握正確的政治方向，將農(nóng)村基層的創(chuàng)造轉(zhuǎn)化為國家頂層設(shè)計(jì)，把來自個(gè)別農(nóng)村的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為在全國范圍實(shí)行的基層民主制度。事實(shí)證明，也只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能切實(shí)解決村兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村黑惡勢力興起、村委會(huì)組織空殼化、村級干部隊(duì)伍建設(shè)、賄選、宗族勢力干預(yù)選舉等基層民主建設(shè)中的重大問題。2003年，中紀(jì)委、中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多部門組成全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組，推動(dòng)村務(wù)公開、民主管理的示范單位創(chuàng)建和督查工作，保障了農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利。

習(xí)近平指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，就要堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，切實(shí)防止出現(xiàn)群龍無首、一盤散沙的現(xiàn)象?！覀円獔?jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象?！盵14]發(fā)展農(nóng)村基層民主，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終保持政治定力，堅(jiān)定對基層群眾自治制度的自信，增強(qiáng)走中國特色農(nóng)村基層民主道路的信心，確保農(nóng)民享有更加廣泛、更加充分、更加真實(shí)的民主權(quán)利，讓社會(huì)主義民主的優(yōu)越性更加充分地展示出來。

(二)始終堅(jiān)持法治建設(shè)，為村民自治提供法律保障

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面依法治國是我們黨治理國家的基本方略，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基本要求。40多年的農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)踐證明，村民自治必須納入法治化的軌道，才能為農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，通過各種形式管理農(nóng)村公共事務(wù)提供強(qiáng)有力的法律保障。盡管發(fā)自村民的自發(fā)探索，但從制度構(gòu)建方面看，村民自治制度最終是由國家的立法賦權(quán)完成的，國家以法律的形式確認(rèn)了村民自我管理的權(quán)利機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了村民自我管理的制度。[15]1982年，憲法明確規(guī)定農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì)，確定了村委會(huì)作為群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的推行提供了根本性的法律依據(jù)。1984年，國家開始著手起草《村民委員會(huì)組織法(試行)》草案，1987年提交第六屆全國人大常委會(huì)審議通過。1998年，第九屆全國大人常委會(huì)審議通過了修改的《村民委員會(huì)組織法》，正式頒布實(shí)施。2010年，第十一屆全國人民代表大會(huì)常委會(huì)再次進(jìn)行了修改。這部確定村民自治的基本法律經(jīng)過4年的起草、10年的試行、兩次大的修訂才正式確立。為了使憲法和村民委員會(huì)組織法順利實(shí)施，國務(wù)院相關(guān)部門制定了部門規(guī)章，地方也因地制宜地出臺(tái)了地方性法規(guī)，形成了以憲法為基本依據(jù)，村民委員會(huì)組織法為主體框架，其他法律制度為配套的村民自治法律體系。

亨廷頓指出：“在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)里，政治共同體的穩(wěn)定依賴于社會(huì)政治制度化的程度，而且政治制度化就是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一個(gè)過程?！盵16]法律體系的確立對促進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用，確定了村民自治的法律地位，為村民委員會(huì)的推廣建立提供了法律依據(jù)。國家通過立法對村民委員會(huì)組織進(jìn)行了規(guī)范和界定，實(shí)現(xiàn)了村民自治組織建設(shè)規(guī)范性和多樣性的統(tǒng)一，確保村民自治制度改革和探索始終沿著法制化的軌道前進(jìn)，保證了基層民主的正確方向。法律賦予了村民委員會(huì)和村民自治的權(quán)利，有效減少了國家公權(quán)力對自治權(quán)的干預(yù)，為村民管理自己的事務(wù)提供了法律保護(hù)。同時(shí)法律的制度設(shè)計(jì)中充分考慮到了現(xiàn)實(shí)可操作性，不僅確立了村民自治的實(shí)體性權(quán)利，同時(shí)也做出了一系列程序性設(shè)計(jì)，為自治權(quán)利的行使提供了法律指南。以民主價(jià)值追求為內(nèi)核的法律體系的構(gòu)建，無疑為民主實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的支撐和保障，又為民主的進(jìn)一步拓展開辟了道路。村民自治這一基層民主形式正是在法制化軌道中逐步走向成熟的，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)農(nóng)村基層民主的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(三)始終堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，為村民自治提供根本依靠力量

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的決定力量。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，必須相信農(nóng)民，依靠農(nóng)民，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。馬克思很早就有關(guān)于“真正的自治”的提法，[17]對于普選、人民自治實(shí)現(xiàn)人民管理制和切實(shí)的監(jiān)督都有論述。[18]村民自治制度與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，源于農(nóng)民的自發(fā)性創(chuàng)造，通過村民自治組織和有效的自治形式，管理村內(nèi)事務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，為有中國特色的基層群眾自治制度建設(shè)提供了基層經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)村樣本。廣大農(nóng)民不僅創(chuàng)造了這項(xiàng)制度，而且在民主實(shí)踐中豐富了村民自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和有效形式。1990年，中組部、民政部等在山東萊西召開全國村級組織建設(shè)工作座談會(huì)，總結(jié)推廣萊西經(jīng)驗(yàn)，有力推動(dòng)了村委會(huì)選舉，初步確立了村民自治的基本內(nèi)容。隨后，民政部在全國范圍內(nèi)開展村民自治示范活動(dòng)，各地積極探索村民自治的具體模式。吉林梨海的海選、山東招遠(yuǎn)的村民代表會(huì)議、山東章丘的村民自治章程、山西河曲的兩票制等地方基層群眾的智慧創(chuàng)造都起到了重要的示范作用。這些村民自治的基層發(fā)明直接推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的縱深發(fā)展。正如本杰明·巴伯所說，“參與孕育參與，民主滋養(yǎng)民主。少許的自治經(jīng)驗(yàn)，激勵(lì)更多的自治欲求；微量的政治行動(dòng)，鼓舞大量的行動(dòng)欲望。”[19]實(shí)踐證明，實(shí)行村民自治有效地?cái)U(kuò)大了農(nóng)村基層民主，是億萬農(nóng)民在黨領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造。

馬克思曾深刻指出：“國家制度不僅就其本質(zhì)說來是自在的，而且就其存在，就其現(xiàn)實(shí)性說來，也日益趨向于自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并確定為人民自己的事情?！盵20]村民自治是農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利、體現(xiàn)當(dāng)家作主的有效途徑，是“由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。[21]這個(gè)制度設(shè)立的初衷和要旨不僅僅在于強(qiáng)化國家對于權(quán)力末梢的治理，實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的有效管理，更在于采用符合中國國情和農(nóng)村實(shí)際的民主形式，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民更加了解自身的利益訴求，更加了解農(nóng)村社會(huì)的基本狀況，在上千年的農(nóng)業(yè)文化傳統(tǒng)的背景下，農(nóng)民更適合承擔(dān)自治的主體責(zé)任。雖然村民自治能力和民主意識曾經(jīng)飽受質(zhì)疑，但是40多年來的發(fā)展歷程一再證明，依靠農(nóng)民、相信農(nóng)民、以農(nóng)民為主體的村民自治對于緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾，解決農(nóng)村公共事務(wù)，促進(jìn)基層民主建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

(四)始終堅(jiān)持順應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革要求，為村民自治奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

村民自治在改革開放40年來國家經(jīng)濟(jì)體制改革大背景下確立起來并走向成熟的。經(jīng)濟(jì)體制改革是國家整體性改革的核心內(nèi)容，為農(nóng)村基層民主建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予了農(nóng)民土地承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長，并很大程度上改變了國家和農(nóng)村的關(guān)系，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政社合一體制日漸失效，呼喚農(nóng)村社會(huì)管理組織和機(jī)制的變革。村民自治組織載體和自治模式的出現(xiàn)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)變革的要求，符合農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的愿望，因此在全國迅速推廣。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，農(nóng)村改革也向縱深推進(jìn)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)之后，國家進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，包括農(nóng)村稅費(fèi)改革及配套改革、三權(quán)分置和集體產(chǎn)權(quán)改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化等。調(diào)整了農(nóng)村、集體和國家的利益分配，把農(nóng)民從繁重的稅費(fèi)攤派中解放出來，明晰了農(nóng)民與集體等方面的產(chǎn)權(quán)歸屬，也理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織之間的關(guān)系，無疑推動(dòng)了農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)和村民委員會(huì)、基層治理組織的功能、管理和服務(wù)方式。[22]2004年，出于對農(nóng)村稅費(fèi)改革的需要，中央進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，意味著我國鄉(xiāng)村進(jìn)入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的全面改革時(shí)期。借助國家公權(quán)力的自覺回縮，改變了之前由于國家權(quán)力下放而對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)造成的覆蓋之勢，展現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。[23]

圍繞農(nóng)村改革，中央做出加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、取消農(nóng)業(yè)稅、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、開展精準(zhǔn)扶貧、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大舉措，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這一系列舉措切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分維護(hù)農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，進(jìn)一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，明顯改善了農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，為村民自治制度的完善奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了新的機(jī)遇，提供了新的要求。因此，加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是農(nóng)村改革的需要，順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。

(五)始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，為村民自治提供改革動(dòng)力

對立統(tǒng)一規(guī)律是唯物辯證法的實(shí)質(zhì)和核心，深刻解釋了事物普遍聯(lián)系的根本內(nèi)容和變化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。村民自治制度建設(shè)中遇到了各種問題和矛盾，但并沒有阻礙民主發(fā)展進(jìn)程，恰恰是推動(dòng)農(nóng)村基層民主不斷豐富和發(fā)展的基本動(dòng)力。正是在實(shí)踐中黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面困境，發(fā)揮群眾的集體智慧，不斷破解各種難題，推動(dòng)了村民自治制度的完善。改革開放以后，人民公社制度的解體、國家權(quán)力的后撤，帶來了農(nóng)村公共秩序和公共服務(wù)缺失的問題，倒逼農(nóng)村基層自發(fā)性、創(chuàng)造性的探索，村委委員會(huì)作為自治載體的嘗試提供了破解問題的地方經(jīng)驗(yàn)。國家層面開始著手推廣這一經(jīng)驗(yàn)，并逐步構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的基本管理模式和權(quán)力配置。但當(dāng)時(shí)民主自治機(jī)制與傳統(tǒng)的全能主義社會(huì)管理機(jī)制存在沖突，實(shí)行村民自治缺少干部準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備，村委會(huì)的設(shè)置及其運(yùn)行模式也亟待規(guī)范。針對這些問題，國家通過立法確定了“四項(xiàng)民主”的基本制度框架，在總結(jié)解決問題的基本經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，做出法律層面的規(guī)范和設(shè)計(jì)。但在實(shí)際運(yùn)行中又出現(xiàn)了村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力相爭、村委會(huì)和農(nóng)村基層黨組織不協(xié)調(diào)、村委會(huì)與村民之間矛盾等一系列問題。中央重點(diǎn)從選舉、村務(wù)公開、民主管理等方面出臺(tái)了一系列配套文件，著力解決基層民主如何有效實(shí)現(xiàn)的問題，把村民自治引向深入，在法制化的軌道上強(qiáng)化基層民主的內(nèi)涵式提升，切實(shí)保障農(nóng)民的自治權(quán)利。但以行政力量推動(dòng)村民自治進(jìn)程，不可避免地帶來行政干預(yù)自治的形象，同時(shí)，村民自治區(qū)域發(fā)展不平衡、制度建設(shè)和民主文化建設(shè)不平衡、“四項(xiàng)民主”之間不平衡的矛盾日益凸顯。針對這些問題，國家和地方制定了《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施辦法，圍繞村委會(huì)選舉、村務(wù)公開等出臺(tái)地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，開展大規(guī)模地?fù)Q屆選舉工作，呈現(xiàn)出法律制度細(xì)化和行政強(qiáng)力推動(dòng)的工作局面，切實(shí)解決了很多問題。隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)村改革日益深化，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度又面臨著新的問題，比如農(nóng)村空心化、農(nóng)民參與自治熱情不高、農(nóng)村可支配資源有效等等。這些問題對幾十年來探索成熟的農(nóng)村基層民主制度帶了極大的沖擊，中央又明確提出不斷完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措，適應(yīng)新的形勢發(fā)展要求，積極尋求破解之策?？傊r(nóng)村基層民主發(fā)展的過程也是破解各種問題的過程。我們始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深刻研究和著力破解基層民主進(jìn)程中的各種問題，推動(dòng)了村民自治制度不斷走向成熟，煥發(fā)新的生機(jī)和活力。

結(jié)語

我國村民自治從最初自發(fā)的創(chuàng)造，發(fā)展到逐步規(guī)范化、法制化，40多年村民自治的歷程為我國的現(xiàn)代化建設(shè)，尤其是民主政治建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。它的發(fā)展方向和發(fā)展?fàn)顟B(tài)關(guān)系著我國民主政治和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，這要求我們用獨(dú)立的精神、整體的思維和更加開闊的視野，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深刻研究和著力破解基層民主進(jìn)程中的各種問題，推動(dòng)了村民自治制度不斷走向成熟，煥發(fā)新的生機(jī)和活力。