大型建筑項(xiàng)目PPP模式融資渠道的風(fēng)險(xiǎn)及法律對(duì)策

肖 云

(中鐵十六局集團(tuán)有限公司,北京 100124)

所謂的PPP模式，就是指政府與社會(huì)組織之間的一種合作關(guān)系，通過(guò)簽訂一些特許權(quán)益來(lái)明確雙方的權(quán)力和義務(wù)，從而保障大型建筑項(xiàng)目順利進(jìn)行。自2014年起，我國(guó)放寬了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，使得公私合營(yíng)模式得到了快速發(fā)展。但由于所合作的項(xiàng)目都是一些大型建筑工程，其建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入量大、不確定因素多，在實(shí)際操作中還存在很多的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，筆者重點(diǎn)對(duì)大型建筑項(xiàng)目PPP模式下融資渠道的法律問(wèn)題進(jìn)行了分析。

一、PPP模式概述

自PPP模式發(fā)展以來(lái)，在不同的歷史時(shí)期下形成了多種譯法，但其概念并沒(méi)有什么變化。目前，根據(jù)我國(guó)相關(guān)文件表明，PPP模式主要指的是政府與社會(huì)組織形成的資本合作關(guān)系。2015年，我國(guó)政府對(duì)PPP模式進(jìn)行了解釋，政府在PPP模式中，起到了重要的引導(dǎo)作用，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、控制定價(jià)的手段，吸引社會(huì)資本參與到大型建筑項(xiàng)目投資活動(dòng)中，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與利益。在這種模式下，有利于發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，降低投資、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)雙方共贏。 在項(xiàng)目融資方面，根據(jù)其融資模式可以分為以下幾種：DB(設(shè)計(jì)-建造)、DBO(設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng))、DBM(設(shè)計(jì)-建造-維護(hù))、BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)。其中，DB模式是社會(huì)資本根據(jù)政府的設(shè)計(jì)要求來(lái)進(jìn)行建設(shè)，屬于傳統(tǒng)PPP融資模式，DBO與DB相似，但在DB的基礎(chǔ)上需要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。BOT模式，需要社會(huì)資本與政府簽訂合同，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、提供服務(wù)，當(dāng)合同期滿后，將相關(guān)權(quán)利移交給政府。BOO模式，社會(huì)資本對(duì)大型建筑享有所有權(quán)，但需要合同中規(guī)定項(xiàng)目具備公益性質(zhì)，即使合同期滿后，也不需要將相關(guān)權(quán)利移交政府。而TOT模式，由政府將存量資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，并要求社會(huì)資本對(duì)大型建筑項(xiàng)目承擔(dān)運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、維護(hù)等工作，當(dāng)合同期滿后，需要將所有權(quán)移交給政府。

其主要特點(diǎn)為：一是政府與社會(huì)雙方在簽訂融資協(xié)議時(shí)，往往是以股權(quán)劃分的形式進(jìn)行融資，各自履行股東應(yīng)有的責(zé)任與業(yè)務(wù)，可體現(xiàn)出共同承擔(dān)利益與風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)。二是PPP融資方式改變了傳統(tǒng)融資理念的限制，由政府和社會(huì)共同出資建設(shè)，能有效降低社會(huì)資本參與量，降低社會(huì)的融資負(fù)擔(dān)，吸引更多的社會(huì)資本參與到大型建筑項(xiàng)目建設(shè)中去。三是PPP項(xiàng)目融資模式，政府與社會(huì)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)開(kāi)始就進(jìn)行合作，可對(duì)各方面問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。在這種模式下，政府的參與度大大增加，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比重也得到了增加，為社會(huì)資本降低了風(fēng)險(xiǎn)。[1]

二、大型建筑項(xiàng)目PPP模式下融資渠道的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.缺少配套法律體系。近些年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，現(xiàn)有的法律體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)，與法律體系存在很多的沖突問(wèn)題，大大增加了法律風(fēng)險(xiǎn)幾率。我國(guó)現(xiàn)有PPP融資模式的失敗案例，很多都是因?yàn)榱⒎L(fēng)險(xiǎn)而受到了影響。另外，現(xiàn)有的法律缺少可預(yù)見(jiàn)性，一旦發(fā)生法律變更問(wèn)題時(shí)，會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)幾率，導(dǎo)致政府或社會(huì)雙方存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.法律糾紛解決機(jī)制不明。通常情況下，當(dāng)政府與社會(huì)雙方出現(xiàn)法律糾紛問(wèn)題時(shí)，需要走司法途徑來(lái)解決問(wèn)題。但對(duì)于PPP項(xiàng)目融資方面的問(wèn)題，缺少立法依據(jù)，使得爭(zhēng)議處理效率受到了影響。一旦出現(xiàn)合作爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，無(wú)法明確行政訴訟與民事訴訟之間的界線，使得解決效果受到了影響。

3.缺少監(jiān)管機(jī)制。政府濫用職權(quán)、行政腐敗等問(wèn)題屢禁不止，一旦政府存在職權(quán)壓迫等問(wèn)題時(shí)，會(huì)強(qiáng)行干預(yù)大型建設(shè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理等過(guò)程，架空了社會(huì)資本的權(quán)力，從而引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于缺少監(jiān)管機(jī)制，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租問(wèn)題，未能正常履行權(quán)力。這些風(fēng)險(xiǎn)都可以在“廉江中法供水有限公司”、“天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠”中找到實(shí)例。

4.社會(huì)資本對(duì)政府過(guò)于依賴。政府違約風(fēng)險(xiǎn)也是比較常見(jiàn)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為未履行合同中的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)大型建筑項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)造成了極大的損失。以廉江中法供水有限公司為例，在合同協(xié)議中規(guī)定了合營(yíng)期，但廉江自來(lái)水公司拒絕履行合同，雙方產(chǎn)生了極大的爭(zhēng)議，使得該項(xiàng)目受到了巨大的損失。同時(shí)，PPP項(xiàng)目融資的成功與否，與法律環(huán)境的建設(shè)情況有很大的聯(lián)系，一方面要符合大型建筑項(xiàng)目的實(shí)際需要，另一方面要保障法律的穩(wěn)定性。[2]

5.PPP項(xiàng)目融資渠道創(chuàng)新力度不夠。目前，PPP項(xiàng)目融資方式主要為社會(huì)資本與政府合作融資，以獲得債務(wù)資金。因此，在進(jìn)行股權(quán)分配時(shí)，政府的股本金要更高一些，導(dǎo)致自有資金過(guò)多，增加了建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀行貸款融資是比較簡(jiǎn)單的方式，其具備資金充足、回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)。但隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，商業(yè)銀行參與率不斷增加，導(dǎo)致社會(huì)資本量逐漸減少，反而增加了融資難度。

三、大型建筑項(xiàng)目PPP模式下融資渠道的法律對(duì)策

1.完善配套法規(guī)?，F(xiàn)階段，我國(guó)在PPP項(xiàng)目融資方面，還缺少完善的立法體系，導(dǎo)致政府與社會(huì)的合作存在嚴(yán)重的不規(guī)范問(wèn)題，使得雙方面臨嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)加快PPP立法體系的建設(shè)進(jìn)程，確保PPP模式可以安全、穩(wěn)定運(yùn)行。因此，可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行立法：第一，各個(gè)地方政府的發(fā)展模式、發(fā)展情況等有所差異，在對(duì)PPP模式進(jìn)行立法時(shí)，可堅(jiān)持差異化原則。將立法工作與當(dāng)?shù)卣囊?guī)章條例進(jìn)行結(jié)合，使其具備地域性特點(diǎn)，避免受到外來(lái)因素的影響。第二，我國(guó)可出臺(tái)統(tǒng)一的PPP法律，根據(jù)國(guó)內(nèi)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探究存在的問(wèn)題，并制定針對(duì)性措施，這有利于明確政府與社會(huì)的職責(zé)，使其嚴(yán)格按照法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合作，避免出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，在立法體系中應(yīng)明確社會(huì)資本與政府的法律地位，二者所有權(quán)地位有明顯的差異，政府不僅是大型建筑項(xiàng)目的所有者之一，更擁有所有權(quán)，與社會(huì)資本屬于合作關(guān)系。因此，明確政府與社會(huì)資本的法律地位，能有效避免法律糾紛等問(wèn)題。

2.創(chuàng)新?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制。PPP模式實(shí)際上是一種公司合營(yíng)模式，政府與社會(huì)雙方存在合同關(guān)系，共同對(duì)大型建筑項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理。在處理糾紛問(wèn)題時(shí)，具備公法與私法兩種特點(diǎn)，給爭(zhēng)議解決工作帶來(lái)了很大的難度。對(duì)此，在解決糾紛問(wèn)題時(shí)，應(yīng)以當(dāng)事人雙方的意愿為主，既可以選擇司法訴訟，也可以選擇仲裁調(diào)解，保障解決效果。同時(shí)，PPP模式在運(yùn)行中涉及很多內(nèi)容，無(wú)法正確區(qū)分司法界限。因此，政府與社會(huì)在簽訂合營(yíng)合同時(shí)，應(yīng)根據(jù)合作內(nèi)容簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同、項(xiàng)目合同兩種。一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議或糾紛問(wèn)題時(shí)，可根據(jù)合同劃分來(lái)確定解決途徑，能有效提高司法解決效率。[3]

3.優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管缺失是PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)形式之一，在進(jìn)行控制與防范時(shí)，地方政府應(yīng)健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。應(yīng)以我國(guó)中央機(jī)構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)，由財(cái)務(wù)、發(fā)改、水務(wù)、交通、建設(shè)等部門共同組成監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其對(duì)PPP模式的運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)務(wù)部門的主導(dǎo)地位，有利于對(duì)各項(xiàng)資金的運(yùn)用情況進(jìn)行審核，避免出現(xiàn)貪污腐敗等問(wèn)題。另外，還應(yīng)該做好金融監(jiān)管工作，由政府、社會(huì)等共同組成金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并服從于PPP項(xiàng)目監(jiān)管中心。在進(jìn)行監(jiān)管工作時(shí)，應(yīng)出臺(tái)項(xiàng)目融資法律法規(guī)，監(jiān)管融資渠道的規(guī)范性，監(jiān)督資金流退出機(jī)制，以保障融資資金的安全性。

4.降低社會(huì)資本對(duì)政府的依賴程度。在簽訂民商事合同過(guò)程中，其中一方當(dāng)事人為了確保合同正常履行，一般會(huì)對(duì)合同另一方的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查。由此，在社會(huì)與政府合作的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本主體的選擇也會(huì)對(duì)項(xiàng)目的成功與否產(chǎn)生影響，政府作為其中一方當(dāng)事人，更應(yīng)慎重地選擇社會(huì)資本。社會(huì)資本要與政府建立良好的合作、溝通關(guān)系，以增強(qiáng)社會(huì)資本的談判能力，以保障其權(quán)益，從而吸引更多的社會(huì)資本。同時(shí)，需要政府為社會(huì)資本營(yíng)造良好的法律環(huán)境，包括投資環(huán)境、法律框架、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。政府可定期召開(kāi)協(xié)商會(huì)議，促使社會(huì)資本積極參與到會(huì)議中來(lái)，與其共同分享最新的政策信息、法律信息，更好地應(yīng)對(duì)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)，有利于建立完善的早期反饋機(jī)制，提高社會(huì)資本解決問(wèn)題的能力。另外，政府應(yīng)落實(shí)承諾制度，加強(qiáng)誠(chéng)信、廉政建設(shè)力度。當(dāng)與社會(huì)資本簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，應(yīng)認(rèn)真履行協(xié)議要求，不得私自改變協(xié)議規(guī)定，確保社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目融資的積極性。[4]

5.創(chuàng)新融資渠道。目前，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目融資中，主要以股本金和債務(wù)資金兩種形式為主。其中，商業(yè)銀行貸款是主要的債務(wù)資金形式，導(dǎo)致債務(wù)資金來(lái)源單一，影響了PPP項(xiàng)目融資的安全性與穩(wěn)定性。對(duì)此，根據(jù)我國(guó)《PPP項(xiàng)目合同指南》，項(xiàng)目融資方除了商業(yè)銀行之外，還可以引入證券、保險(xiǎn)、信托、財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，有利于發(fā)展多元化融資主體，避免過(guò)于依賴銀行而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。近些年來(lái)，我國(guó)不斷加大地方政府債務(wù)管理力度，要求各個(gè)融資平臺(tái)不允許加入政府債務(wù)，這為信托等非銀行金融參與PPP項(xiàng)目融資提供了法律保障。但由于大型建筑項(xiàng)目PPP融資資金量大、回報(bào)周期長(zhǎng)，與非銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展理念存在一定的偏差。因此，應(yīng)將證券、保險(xiǎn)、信托、財(cái)務(wù)公司等進(jìn)行整合，發(fā)展投資聯(lián)合體，有效降低各機(jī)構(gòu)的投資壓力，保障PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)順利進(jìn)行，滿足相關(guān)法律法規(guī)的要求。

近些年來(lái)，我國(guó)在對(duì)大型建筑項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)時(shí)，普遍采用了PPP項(xiàng)目融資模式，能有效降低政府與社會(huì)的資本壓力，保障項(xiàng)目正常運(yùn)行。但在實(shí)際運(yùn)行中，將面臨很多的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要政府與社會(huì)自覺(jué)行使權(quán)力并履行義務(wù)，共同探討存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，積極制定應(yīng)對(duì)措施，從而保障PPP模式順利運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張明玉. 政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目融資法律問(wèn)題研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué),2016.

[4]李 蓓. 政府和社會(huì)資本合作(PPP)融資法律問(wèn)題研究[D].上海：華東政法大學(xué),2015.