淺議復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置

劉義華

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310000)

新《行政訴訟法》的修改對(duì)復(fù)議工作造成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，倒逼復(fù)議進(jìn)行自我改革。經(jīng)過這幾年的試點(diǎn)探索，復(fù)議體制改革的問題主要集中在四個(gè)方面：一是復(fù)議管轄問題；二是獨(dú)立性問題；三是人員組成問題；四是復(fù)議應(yīng)訴問題。這四類問題發(fā)生在復(fù)議的不同環(huán)節(jié)，各自都具有代表性和獨(dú)立性。事實(shí)上，這些問題都是環(huán)環(huán)相扣的，而將它們連接起來并貫穿始終的一個(gè)最關(guān)鍵的問題是復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題。其設(shè)置的是否科學(xué)、合理，將直接影響到行政復(fù)議功能的發(fā)揮。改革的進(jìn)程中出現(xiàn)了兩種復(fù)議機(jī)構(gòu)樣態(tài)，一種是行政復(fù)議局模式，另一種是行政復(fù)議委員會(huì)模式。后者還可以往下細(xì)分為咨詢型和議決型復(fù)議委員會(huì)。*本文中的復(fù)議委員會(huì)沒有經(jīng)特別說明均指議決型復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議局(浙江)的改革主要集中在管轄權(quán)的集中和程序的改造上，并未改變由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來審理和議決復(fù)議案件的事實(shí)。相比之下，復(fù)議委員會(huì)模式是對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的徹底變革：在審理模式上，復(fù)議委員會(huì)實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，能最大程度保證復(fù)議案件公平裁判。在人員構(gòu)成上，復(fù)議委員會(huì)吸收行政機(jī)關(guān)以外的“外部委員”來保證審理復(fù)議案件的中立性、獨(dú)立性。在性質(zhì)定位上，該模式致力于推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)制從內(nèi)部監(jiān)督行政化向權(quán)利救濟(jì)司法化過渡，有著“準(zhǔn)司法性”的特征。在管轄范圍上，改變過去行政復(fù)議機(jī)關(guān)過多、機(jī)構(gòu)臃腫的局面，著力于建立一個(gè)完整統(tǒng)一、辦事高效的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。相比之下，復(fù)議委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)優(yōu)于行政復(fù)議，本文將以復(fù)議委員會(huì)為例，探討復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置樣態(tài)。

一、復(fù)議委員會(huì)的管轄結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的“選擇管轄”造成了復(fù)議力量的過度分散，附加部門保護(hù)主義的痼疾，由此帶來的效率不高、專業(yè)化程度不強(qiáng)、管轄模糊和職責(zé)推諉、糾錯(cuò)不力等問題使得行政復(fù)議的作用難以發(fā)揮。行政復(fù)議委員會(huì)從調(diào)整行政復(fù)議案件管轄入手，采取相對(duì)集中行政復(fù)議職權(quán)的做法，將現(xiàn)有政府部門的行政復(fù)議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會(huì)行使，集中審查受理公民、法人或非法人組織對(duì)各級(jí)人民政府、組成部門、法律法規(guī)授權(quán)組織的行政行為不服提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。目前行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的模式主要有三種：一是將原來分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使；二是行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分政府部門的部分行政復(fù)議審理權(quán)；三是保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。[1]相對(duì)集中復(fù)議權(quán)的做法雖然取得了良好的效果，但也出現(xiàn)了些問題。舉例而言，假設(shè)相對(duì)人對(duì)縣環(huán)保局的行政行為不服，依照現(xiàn)有《復(fù)議法》第十二條的規(guī)定，他可以選擇向市環(huán)保局或縣政府申請(qǐng)復(fù)議。但復(fù)議委員會(huì)模式將打破選擇管轄的模式，造成事實(shí)上的單向復(fù)議。為便于較為直觀的反映問題，筆者繪制復(fù)議對(duì)比管轄圖如下：

(表一)復(fù)議管轄對(duì)比圖

由圖可知，當(dāng)復(fù)議被申請(qǐng)人為接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的政府部門(如縣環(huán)保局)時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)采取的條塊管轄模式變成了塊狀管轄模式。從法理上講，復(fù)議案件不再交由上級(jí)機(jī)關(guān)而在本地解決，復(fù)議、訴訟權(quán)限都集中在一級(jí)政府，這種做法有擴(kuò)大地方權(quán)力的嫌疑，也容易使得行政復(fù)議陷入地方保護(hù)主義的泥潭。從當(dāng)事人的角度看，當(dāng)事人將不能再行使對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇權(quán)，其選擇權(quán)事實(shí)上被剝奪。另外，上下級(jí)復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系也耐人尋味，有待進(jìn)一步明確。但綜合利弊，結(jié)合我國復(fù)議資源分配不均的現(xiàn)實(shí)情況與現(xiàn)有復(fù)議體制頹勢較為明顯的背景，復(fù)議委員會(huì)模式雖然存在一定的缺陷和問題，但復(fù)議職權(quán)的相對(duì)集中優(yōu)勢可以彌補(bǔ)這些缺陷，從總體上而言改革的優(yōu)勢是大于劣勢的。

二、復(fù)議委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

(一)復(fù)議委員會(huì)的定位

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)原先負(fù)責(zé)復(fù)議工作的法制機(jī)構(gòu)只是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的法律地位。[2]除復(fù)議工作外，法制機(jī)構(gòu)還肩負(fù)著起草立法草案、為行政機(jī)關(guān)所作行為提供法律咨詢、審查與上位法抵觸的規(guī)范性文件、監(jiān)督指導(dǎo)下級(jí)行政工作等多項(xiàng)工作職責(zé)。造成復(fù)議機(jī)構(gòu)多頭分散精力，不能保證復(fù)議質(zhì)量等問題。設(shè)置復(fù)議委員會(huì)后，由于其采取了吸收外部專業(yè)人士和將復(fù)議工作從法制機(jī)構(gòu)中分離出來并由其專門負(fù)責(zé)的做法，此模式相較與以往模式會(huì)增加獨(dú)立性，也能集中精力全力應(yīng)付復(fù)議案件。但是，若要實(shí)現(xiàn)復(fù)議委員會(huì)完全脫離復(fù)議機(jī)關(guān)而獨(dú)立存在，或者直接讓復(fù)委會(huì)取代復(fù)議機(jī)關(guān)，這種做法與我國現(xiàn)有體制框架不符，在理論上或?qū)嵺`中也會(huì)存在困難。因此，復(fù)議委員會(huì)的定位只能是“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。[3]

(二)復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)構(gòu)與復(fù)議辦公室之間的關(guān)系

隨著行政復(fù)議委員會(huì)模式的確立，大部分試點(diǎn)省市采用如下圖所示的復(fù)議結(jié)構(gòu)：

(表二)復(fù)議結(jié)構(gòu)圖

現(xiàn)有出現(xiàn)的問題是，復(fù)議委員會(huì)所下設(shè)的辦公室取現(xiàn)在正代替復(fù)議委員會(huì)行使實(shí)質(zhì)審查決定權(quán)，大有喧賓奪主之勢。不確定的權(quán)限分配導(dǎo)致大部分案件實(shí)際上均由復(fù)議委員會(huì)辦公室在審理，復(fù)議委員會(huì)的職能完全被架空。[4]為防止復(fù)議改革重蹈覆轍，筆者建議借鑒上海和浙江做法：一是根據(jù)上海市復(fù)議委員會(huì)的實(shí)踐，明確審議權(quán)與調(diào)查權(quán)相分離：調(diào)查權(quán)歸辦公室，而審議權(quán)歸復(fù)議委員會(huì)并實(shí)行多數(shù)票決制。二是借鑒浙江省設(shè)立的復(fù)議局模式，將復(fù)議委員會(huì)辦公室內(nèi)部再細(xì)分成受理科、聽證科、應(yīng)訴科三個(gè)科室，分?jǐn)傂姓?fù)議工作。在機(jī)構(gòu)形式上，實(shí)現(xiàn)與市政府法制辦分離，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的辦公場所。

三、復(fù)議委員會(huì)的案審方式與人員構(gòu)成

復(fù)議案件的審議方式是本次改革最大的亮點(diǎn)。行政復(fù)議委員會(huì)在審理上采取了集體負(fù)責(zé)制。它首先通過吸收大量行政機(jī)關(guān)以外的委員作為委員會(huì)成員，來保證自身的中立性、獨(dú)立性。再通過少數(shù)服從多數(shù)的制度設(shè)計(jì)，讓與會(huì)委員實(shí)行票決制，按照“一人一票，多數(shù)票決”形成審議意見，有效遏制長官意志，可以最大程度地實(shí)現(xiàn)公平裁判。*2016年12月10日，上海市參評(píng)的“上海市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)案審會(huì)制度”獲“中國法治政府獎(jiǎng)”。過去，由于行政復(fù)議審案方式不透明、不公開，無法讓相對(duì)人對(duì)其公正性產(chǎn)生信任，導(dǎo)致大量行政爭議沒有經(jīng)過復(fù)議而直接通過行政訴訟解決。行政復(fù)議委員會(huì)通過廣泛吸收行政機(jī)關(guān)以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”，同時(shí)外部委員的比例占到全部委員的半數(shù)以上，改變過去單一的由內(nèi)部行政機(jī)關(guān)人員辦案的格局。

四、復(fù)議條文設(shè)計(jì)的參考

(一)為復(fù)議機(jī)構(gòu)管轄的正當(dāng)性賦予法律效力

復(fù)議體制改革后復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行了職能的重組，原復(fù)議法條已經(jīng)不能涵括其所擁有的特性。試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)行現(xiàn)試，有些已經(jīng)成熟的做法可以上升為法律固定下來。通過修改《行政復(fù)議法》，來促進(jìn)復(fù)議機(jī)構(gòu)的規(guī)范化和法治化是最權(quán)威，也是最快捷有效的方法。現(xiàn)行復(fù)議體制的“條塊管轄”導(dǎo)致復(fù)議職能的分散，使得行政復(fù)議的作用難以發(fā)揮。改革后復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一集中行使行政復(fù)議職能的做法，改變了過去行政復(fù)議機(jī)關(guān)過多、機(jī)構(gòu)臃腫的局面，形成了一個(gè)完整統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。因此筆者建議將相對(duì)集中管轄權(quán)的做法寫進(jìn)《行政復(fù)議法》，將相對(duì)集中管轄的范圍、管轄的標(biāo)準(zhǔn)和管轄的方式等通過修法予以釋明，尤其是對(duì)塊狀管轄的新結(jié)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)闡述。另外，新修改后的《行政訴訟法》第十二條第一款增加了五種新的受案范圍，行政復(fù)議法也應(yīng)增加這五種新的受案范圍。

(二)通過條文設(shè)計(jì)，改良復(fù)議案件審理程序，解決應(yīng)訴量劇增問題

1.修法中應(yīng)引入聽證、質(zhì)證程序。聽證作為查清案件事實(shí)的重要手段，也作為執(zhí)法部門和行政相對(duì)人面對(duì)面溝通的平臺(tái)，能有效的減少民眾對(duì)行政部門的抵觸和對(duì)立情緒，促進(jìn)行政爭議的解決。[5]通過修法引入聽證程序，提高復(fù)議案件的透明度，保障行政相對(duì)人知情權(quán)、申訴權(quán)和提出意見權(quán)，能大幅度提升行政爭議的結(jié)案率，推動(dòng)“案結(jié)事了”，促使行政爭議及時(shí)妥善化解。

2.完善對(duì)口專業(yè)領(lǐng)域的法律制度設(shè)計(jì)。復(fù)議案件種類繁多，有些專業(yè)性較強(qiáng)，有些涉及關(guān)系復(fù)雜，常常要進(jìn)入訴訟程序。實(shí)踐中，土地類和房屋征收補(bǔ)償類持續(xù)幾年復(fù)議、應(yīng)訴案件占比都最高。而最近幾年，工商行政管理類案件高速增長。由于職業(yè)打假人的出現(xiàn)，工商行政管理案件成為新熱點(diǎn)。這類案件很大一部分在于職業(yè)投訴舉報(bào)人通過行政復(fù)議施加壓力，以達(dá)到舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)或與商家和解獲得經(jīng)濟(jì)利益的目的。針對(duì)專業(yè)的趨勢，可以通過復(fù)議法授權(quán)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)根據(jù)不同省市請(qǐng)況做出具體規(guī)定。

3.嘗試吸納律師參與復(fù)議應(yīng)訴工作。復(fù)議應(yīng)訴可以委托律師團(tuán)隊(duì)介入來緩解應(yīng)訴壓力。一方面，律師能夠熟練應(yīng)對(duì)法庭應(yīng)訴業(yè)務(wù)，增加勝訴率;另一方面，律師以第三方視角出發(fā)能對(duì)復(fù)議決定作出自己較為客觀的判斷。若僅有先前承辦復(fù)議案件的人員一直跟進(jìn)應(yīng)訴，可能自己辦的案子，自己發(fā)現(xiàn)不了問題。納入律師也能增加些許公正性。

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