行政決策不作為的法治化路徑

孔令宇

(中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430073)

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)明確提出把政府工作全面納入法治軌道，實行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。不斷提高決策質(zhì)量，切實保證決策效率，及時糾正、明顯減少違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策，從而大幅提升行政決策公信力和執(zhí)行力。此舉對行政機關(guān)依法行政提出了新的要求，即要從行政執(zhí)法的源頭就開始踐行法治政府、服務(wù)型政府的目標。行政決策的科學(xué)性、合法性是行政執(zhí)法實現(xiàn)合法性的必要前提。中央當(dāng)下對行政決策科學(xué)化提出了新的要求，行政決策在實行專家論證、合法性審查的同時，應(yīng)對行政主體久拖不決等行政決策不作為想象實行行政問責(zé)，從而確保人民群眾的正當(dāng)利益得以充分的實現(xiàn)。[1]

一、行政決策不作為的界定

行政決策不作為是行政不行為的子概念。[2]行政決策不作為其本質(zhì)就是負有依法履行職責(zé)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的公共組織以遲延決策的方式實施不作為侵害公民的合法權(quán)益。行政法中行政不作為包含有行政決策、行政實施、行政監(jiān)督、行政協(xié)調(diào)、應(yīng)急行政不作為等具體表現(xiàn)方式。[3]因此，想要理解什么是行政決策不作為就需追本溯源，在了解行政不作為內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，把握其特有的復(fù)合性特點，并通過對其實施主體及實施領(lǐng)域的具體分析來加以界定。

1.行政決策不作為其本質(zhì)是一種行政不作為。行政決策不作為即具有行政不作為的一般屬性，又有著其特有屬性。行政決策不作為與一般的行政不作為一樣，即表現(xiàn)為行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)行使職權(quán)去積極作為，但卻消極沒有去做或者遲延不履行。行政機關(guān)因法定的義務(wù)或先前行為等產(chǎn)生了負有履行實施行政決策的義務(wù)，且行政機關(guān)有能力去履行義務(wù)的前提下，其不履行或遲延履行就構(gòu)成了行政決策不作為，這也是行政不作為的一般屬性。同時，行政決策也是行政機關(guān)行使公共管理職能的方式之一。行政機關(guān)可以通過行使行政決策權(quán)實現(xiàn)對公共事務(wù)的行政管理，可以通過行使行政決策權(quán)來促進行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)行使的科學(xué)性和合法性。依據(jù)社會國原則，行政機關(guān)積極行使憲法和法律賦予其的各種職權(quán)既是其權(quán)力更是一種義務(wù)，行政機關(guān)積極、合法、合理地實施其各項職權(quán)能更好地保障公民基本權(quán)利的有效實現(xiàn)。基于此，行政機關(guān)的行政決策權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種積極履行的法定職權(quán)。其表現(xiàn)為行政行為中的積極作為，而非一種消極不作為或放棄職權(quán)。當(dāng)行政機關(guān)放棄自己的職權(quán)時，其從本質(zhì)上就屬于行政不作為的范疇，是一種不履行法定義務(wù)的行為。

2.行政決策不作為是一種復(fù)合性的行政行為。行政決策不作為在具有行政不作為一般屬性的同時，也有著其特點。行政決策不作為是一種復(fù)合性行政行為，其既具有抽象行政行為的特點，又兼具具體行政行為的特點。行政決策作為行政機關(guān)履行職能的方式之一，是行政機關(guān)實現(xiàn)自身固有職權(quán)的一種行為方式或表現(xiàn)方式?；诖耍姓C關(guān)在對特定的人或事做出決策時，行政決策表現(xiàn)為一種具體的行政行為。即該行政決策僅僅針對某一項具體事務(wù)或者特點的人且僅發(fā)生一次法律效力，不可重復(fù)適用。[4]如交通運輸管理局針對超載車輛確定具體處罰金額時，經(jīng)過行政決策給予一個范圍內(nèi)的處罰或一個具體的數(shù)額處罰就是一種具體行政行為；又如，上級行政機關(guān)就某一具體問題進行行政復(fù)議時的行政決策也是一種具體行為。與此同時，行政決策也可表現(xiàn)為一種抽象的行政行為，如行政機關(guān)針對拆遷補償標準或規(guī)劃等事項的行政決策，其針對的是不特定的多數(shù)人，且經(jīng)決策后做出的行政決定具有反復(fù)適用性。故而，此時的行政決策就是一種抽象的行為。基于此，行政決策不作為兼具抽象行政不作為和具體行政不作為的特點，這也是行政決策不作為特殊性的體現(xiàn)。綜上，行政決策不作為不僅具有行政不作為的一般屬性更具有復(fù)合性。就外在表現(xiàn)形式來說，行政決策不作為表現(xiàn)為行政機關(guān)遲延作出決策或沒有作出決策；就其內(nèi)在表現(xiàn)來看，行政決策不作為表現(xiàn)為行政機關(guān)消極履行其法定職責(zé)，消極行使其職權(quán)。其內(nèi)在表現(xiàn)也更揭示行政決策不作為的本質(zhì)，只有在了解其本質(zhì)的基礎(chǔ)上才能更好地分析其特點。

二、行政決策不作為的表現(xiàn)形式及成因分析

(一)行政決策不作為的表現(xiàn)形式

1.行政決策不作為就是遲延履行法定職責(zé)。行政主體遲延履行法律、法規(guī)等賦予其特有決策之權(quán)，且這種遲延履行具有隱蔽性和難追責(zé)性。一方面，現(xiàn)有的《行政許可法》、《行政處罰法》都賦予了行政主體一定的決策權(quán)，具體表現(xiàn)為許可的審批程序、處罰的自由裁量等方面。實踐中，對于法律尚未規(guī)定或者遇到一些特殊情況的，針對行政許可、行政處罰等如何執(zhí)法就需要行政機關(guān)的具體決策。一旦行政機關(guān)遲延實施其職權(quán)，相對人權(quán)利就可能會受到侵害，這也違反了高效便民、程序正當(dāng)?shù)脑瓌t。[5]當(dāng)下，《行政訴訟法》雖然針對這種遲延履行職權(quán)的行為有司法救濟的措施。但卻是以相對人權(quán)利受到實質(zhì)的侵害為前提。因此，當(dāng)一些法律尚未明確規(guī)定的特殊情況出現(xiàn)時，行政許可等行為都要依據(jù)行政決策方才能實施。若此時，行政機關(guān)遲延決策，從現(xiàn)有的法律中或許很難去評判行政機關(guān)違法，但相對人的利益訴求卻往往受到忽視且無法得到救濟。另一方面，現(xiàn)行的《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》僅僅規(guī)定行政機關(guān)遲延履行決策等權(quán)利，在侵害相對人私權(quán)利時，才能獲得救濟。那么當(dāng)行政決策不作為侵害了公共利益時，如何救濟呢？如在制定相關(guān)法律配套行政法規(guī)或規(guī)章時，行政機關(guān)超過一年不啟動制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的決策時，就可能造成法律實施效果差或難以適用的困境。

2.行政決策不作為是一種不積極行使行政自由裁量權(quán)的行為。施瓦茨曾提出:“行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？”[6]我國也有學(xué)者曾提出:“行政濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達到一定程度的違法行為。”[7]通過對行政決策不作為的界定，可知其本質(zhì)是一種行政職權(quán)的不作為，從某種意義上來說其也是一種行政權(quán)力不正當(dāng)實施的行為。不正當(dāng)實施不僅僅包含亂作為，更包含不積極去實施，遲延去行使職權(quán)。實踐中，我國行政主體具有行政管理的重要職能，享有較為廣泛的行政裁量權(quán)，如行政處罰中涉及處罰金額的確定，法律僅規(guī)定了一個幅度，這就需要行政機關(guān)去決策才能進行處罰，當(dāng)事人才能盡快結(jié)束這段隸屬型的法律關(guān)系。行政機關(guān)遲遲不確定就會加大相對人的成本，造成權(quán)利的侵害。且礙于行政管理的失誤較多，有些行政管理事務(wù)暫時并未制定法律，就需要行政機關(guān)依據(jù)法律原則進行處理，倘若行政機關(guān)消極處置或回避問題，就會極大地阻礙社會的進步。綜上，行政主體遲延履行其法定的自由裁量權(quán)就是一種消極不履行行政決策的行為。

(二)行政決策不作為的成因分析

《綱要》之所以重點關(guān)注行政決策不作為，其原因在于行政決策不作為相較于行政執(zhí)法亂作為、不作為，其影響更為深遠，危害性也更大，隱蔽性也更強。馬克斯·韋伯指出國家的行政管理體制是刻板的、官僚化的，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)刻板的官僚模式難以適應(yīng)新情況時，[8]處于理性人趨利避害的本性，其往往會選擇消極應(yīng)對這種體制的管理模式，不作為意味著能安全蜷縮在一個角落里，安逸地生活。實踐中，出現(xiàn)大量行政不作為的現(xiàn)象，極大地阻礙了法治政府推進的步伐，也極大地損害了政府的權(quán)威?；诖?，筆者認為應(yīng)當(dāng)從法律制度上去尋找解決之道，遏制這種不正之風(fēng)。

1.行政決策主體過于集權(quán)，權(quán)限劃分不明是造成行政決策不作為的誘因之一。[9]行政決策主體是依法產(chǎn)生，由法律授予行政決策權(quán)，參與行政決策的作出過程并對決策結(jié)果擁有最終選擇權(quán)的行為主體。我國行政決策主體是大多數(shù)行政機關(guān)具有決策權(quán)的公務(wù)員。從縱向決策機制建構(gòu)來看，在中央與地方的分權(quán)上，中央政府過于集權(quán)，造成地方政府缺乏了制度創(chuàng)新的空間。至今為止，由于中央與地方的關(guān)系沒有完全理順，中央政府的集中決策很可能無法適合我國每個地方的特點和情況，即中央所作決策無法因地制宜，也導(dǎo)致了很多執(zhí)行效果不理想的結(jié)果。地方在實施決策時多產(chǎn)生依賴性，以服從中央決策為主，中央為出臺相關(guān)政策就不決策或遲延決策。從決策的內(nèi)部運行模式來看，在行政機關(guān)內(nèi)部分權(quán)上，中樞決策系統(tǒng)內(nèi)高層決策者過于集權(quán)。而對于采用首長負責(zé)制的政府行政機關(guān)而言，一個行政決策的最后拍板集中取決于個人，實踐中往往演化成了行政首長的高度集權(quán)，專斷決策。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)過于繁忙或因病等其他事務(wù)無法及時決策時，就會導(dǎo)致行政決策程序中斷甚至終止。且由于社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，現(xiàn)代社會活動的復(fù)雜性不斷增加，行政決策的對象日益廣泛，單靠行政機關(guān)的個別領(lǐng)導(dǎo)者作為決策主體已不能滿足要求和適應(yīng)形勢，也增加了行政決策制定的風(fēng)險，并且也難保決策的科學(xué)性。同時，行政機關(guān)內(nèi)部在同級行政職能部門間行政決策權(quán)的配置也不夠清晰，行政決策權(quán)的范圍不夠明晰，存在決策權(quán)的交叉和職責(zé)不清等問題，這也促進了行政決策不作為的產(chǎn)生，行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)責(zé)不明晰，導(dǎo)致決策主體不能明確，進而就可能造成無人決策或礙于部門利益出現(xiàn)，決策成果難以統(tǒng)一，決策難以產(chǎn)生。加之，實踐中行政決策多被行政機關(guān)壟斷且公開有限，導(dǎo)致行政決策行為缺乏社會更多主體的有效監(jiān)督，這也導(dǎo)致行政決策不作為現(xiàn)象加劇。

2.行政決策評估制度不完善是造成行政決策不作為的一個重要誘因。我國目前現(xiàn)狀是，行政決策行為與行政執(zhí)行分離，行政決策一旦做出，基本無法改變，如果外部環(huán)境發(fā)生變化，造成損失往往是不可避免的，只有將決策監(jiān)督貫穿于行政行為的始終才能更有效地對行政行為進行監(jiān)督，對行政后果進行控制，才能充分發(fā)揮行政決策監(jiān)督作用。由于實行實時監(jiān)督，可以準確判定責(zé)任，并且根據(jù)實際情況改變決策，盡量減少損失。

3.行政追責(zé)力度不足會誘發(fā)行政機關(guān)遲延履行其決策職能。行政決策法律責(zé)任追究機制是指行政決策者在行使行政決策權(quán)的過程中，違反了相關(guān)法律規(guī)定或消極行使行政決策權(quán)而產(chǎn)生了相關(guān)法律責(zé)任，相關(guān)機關(guān)對行政決策者依法追究其責(zé)任的機制。目前我國在實踐中經(jīng)?？梢钥吹?jīng)Q策失誤的案例，但鮮有聽說對行政決策者責(zé)任的追究，更鮮有因行政決策遲延而受到追責(zé)的行為。目前我國行政決策者缺乏權(quán)責(zé)一致的責(zé)任意識，認為決策失誤是能力問題，而不用負任何責(zé)任。這種缺少法律意識且缺乏法律責(zé)任保障的行政決策，自然更讓行政決策者對法律的敬畏越來越少，就會懶于行使決策權(quán)。加之實踐中，對行政決策者追究其法律責(zé)任的情況非常少見，即使《中華人民共和國公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中對決策失誤負有主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)都有引咎辭職的規(guī)定，但實際上因遲延行政決策而引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)官員很少。

三、行政決策不作為的法治化路徑

(一) 完善行政責(zé)任追究程序

程序公正日益成為現(xiàn)代法治國家認同的價值取向。[10]我國歷來有重實體而輕程序的傳統(tǒng),對正當(dāng)程序觀念的重視仍有不足,程序的發(fā)展也受到諸多阻礙。隨著中國特色社會主義法治的不斷發(fā)展，單一、隨意的責(zé)任追究方式難以對抗權(quán)力對責(zé)任的規(guī)避，必須通過程序的法治化和規(guī)范化明確行政決策責(zé)任追究的條件、方式和內(nèi)容，才能避免對責(zé)任的追究流于表面。追求行政決策不作為的責(zé)任就應(yīng)當(dāng)在查明行政決策失誤或者違法的原因和條件的基礎(chǔ)上，找到對應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)者，并追究其責(zé)任。中央目前正在征集意見的《重大行政決策程序暫行條例》就是不斷扎緊行政決策責(zé)任牢籠的利器，通過構(gòu)建完善的決策追究法規(guī)，可以為行政責(zé)任追究程序提供法律依據(jù)。

(二) 健全行政決策邊界制度

行政決策權(quán)的邊界模糊是造成行政決策不作為的誘因，也是其不作為的借口。為此應(yīng)當(dāng)從縱向上厘清中央政府與地方政府的權(quán)力邊界，從內(nèi)容上厘清各級政府或部門的行政決策權(quán)限，才能從制度上來約束其積極實施行政決策行為。首先，縱向上來看，要理清中央與地方各級政府的行政決策權(quán)限。行政決策權(quán)按科層級別不同、涉及的內(nèi)容不同和權(quán)限不同對中央與地方各級政府的行政決策權(quán)進行科學(xué)分配。[11]首先，按科層級別的不同，從中央—省級—設(shè)區(qū)的市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其分配大體可以分為中央政府享有宏觀性的決策權(quán)和必要的行政決策權(quán)，省級政府統(tǒng)籌省內(nèi)事務(wù)的宏觀決策，依法賦予設(shè)區(qū)的市和縣必要的決策權(quán)限，并強化市縣政府的決策能動性。同時認真落實中央簡政放權(quán)、權(quán)力下沉到基層的政策，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有實體決策權(quán)，讓市縣政府能決策、敢決策。按涉及的決策內(nèi)容不同，劃定各級政府及其職能部門的行政決策權(quán)限。凡是涉及全國整體利益的事項，如金融、國稅、海關(guān)等方面，由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一作出行政決策；凡是涉及需要中央和地方政府共同進行決策的，如公安、地稅等方面實行中央、地方共同決策；對于地方性較強的方面，如教育、文化、體育等由地方政府自行決策。最后，通過法律明文規(guī)定，明晰中央與地方各級政府行政決策權(quán)限。通過完善我國的行政組織法、行政編制法等法律規(guī)范，明確中央與地方各級政府的行政決策權(quán)限和職責(zé)，科學(xué)界定行政決策權(quán)力的歸屬，明確中央政府的決策權(quán)專屬于中央，地方必須服從；地方政府的決策權(quán)專屬于地方，中央不得干涉，由地方政府根據(jù)地方特色自行決策；由中央政府與地方政府共同決策的交叉領(lǐng)域，也應(yīng)科學(xué)、合理地安排中央與地方的各自職責(zé)與內(nèi)容。

(三) 完善行政決策的監(jiān)督

行政決策之所以出現(xiàn)不作為現(xiàn)象，不僅在于制度的缺失，更在于監(jiān)督主體的缺失。筆者認為在厘清行政決策權(quán)力邊界、完善行政決策不作為問責(zé)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)關(guān)注誰來實施監(jiān)督，如何強化監(jiān)督這一關(guān)鍵問題。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的功效日益顯著。故而，筆者認為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國家監(jiān)督，用權(quán)力來制約權(quán)力，用權(quán)力來督促權(quán)力。為此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。國家權(quán)力機關(guān)作為國家立法機構(gòu)，是對行政決策進行監(jiān)督的重要部門，也是監(jiān)督行政決策的重要組成部分，具有重要地位。加強國家權(quán)力機關(guān)對行政決策的監(jiān)督力度，是增強行政決策監(jiān)督的關(guān)鍵步驟，是保障行政決策合理合法的重要途徑。筆者認為國家權(quán)力機關(guān)設(shè)置專門的行政決策監(jiān)督機構(gòu)，是提高國家權(quán)力機關(guān)對行政決策監(jiān)督實效的有效舉措。國家權(quán)力機關(guān)設(shè)置專門的行政決策監(jiān)督機構(gòu)，一是可以有充足的資金、專業(yè)的人員以及充分的時間來審議處理各部門上報的重大行政決策，研究分析各部門的意見，從源頭上減少各部門將行政決策相互推諉的情況，提高行政決策的效率。二是由專門的國家權(quán)力行政決策監(jiān)督機構(gòu)對政府的各項行政決策工作進行質(zhì)詢和詢問，可以及時地發(fā)現(xiàn)遲延決策或不決策的情況，從而進行評估修正，促使各行政機構(gòu)能及時進行行政決策。

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