法制視角下“高校去行政化”革新途徑

王學(xué)峰

(沈陽廣播電視大學(xué)，遼寧 沈陽 110003)

長期以來，我國高校的定位與發(fā)展存在著嚴(yán)重的行政化傾向?！叭バ姓币殉蔀楦咝８母锏闹餍?通過社會治理法制化和不斷提高高校獨(dú)立生存的能力，“逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”才能更適應(yīng)高等教育改革發(fā)展的要求。

一、 何謂“高校行政化”和“高校去行政化”

“高校行政化”至少包括兩種有聯(lián)系而不同的含義：一是政府部門對高校管理的行政化；二是高校內(nèi)部管理的行政化。“高校去行政化”是指高校要推進(jìn)政校分開，管辦分離，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式。

(一)我國“高校行政化”的歷史文化背景和體制之源

我國“高校行政化”現(xiàn)象由來已久,有著深刻的歷史背景和文化傳承。從近代大學(xué)創(chuàng)建之初,行政權(quán)力便充當(dāng)起大學(xué)運(yùn)行管理的主導(dǎo)力量,經(jīng)過一百多年繼承和變革,最終形成了我國高校行政文化的客觀實(shí)際。高校領(lǐng)導(dǎo)任命制與高校行政化是互為因果、互為表里的關(guān)系：一方面, 高校領(lǐng)導(dǎo)任命制是高校行政化和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)“官員化”的深層原因；另一方面,高校行政化又進(jìn)一步鞏固了高校領(lǐng)導(dǎo)任命制,使領(lǐng)導(dǎo)由政府直接任免成為制度的必然選擇。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中明確提到，推進(jìn)政校分開、管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式。這被認(rèn)為是教改深入到“敏感地帶”。取消高校行政級別，只是高校去行政化、去官化的第一步，要讓高校淡化行政色彩，還需在校內(nèi)推行行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)分離，真正建立學(xué)術(shù)自治、教授治校、學(xué)生自治的現(xiàn)代大學(xué)制度。

(二)對“高校行政化”和“高校去行政化”的思考

“高校去行政化”是推進(jìn)高校管理體制改革的措施之一，具體是指高校要推進(jìn)政校分開，管辦分離，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式?！案咝Ｈバ姓本鸵馕吨鴮W(xué)術(shù)至上，承認(rèn)從事教學(xué)、科研的一線教師，承認(rèn)教授代表著學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展方向，只有實(shí)現(xiàn)“教授治?！辈拍芘囵B(yǎng)更多的創(chuàng)造型人才，提高學(xué)術(shù)水平和科研水平。

從另一個(gè)角度看，高校領(lǐng)導(dǎo)的行政級別，只是行政化傾向的淺顯表現(xiàn)，它并不帶來對大學(xué)辦學(xué)的本質(zhì)影響。 高校行政化傾向的本質(zhì)影響是：大學(xué)的管理越來越像政府，大學(xué)的管理人員越來越像官員，大學(xué)的運(yùn)行模式越來越像政府機(jī)構(gòu)，進(jìn)而不按照教育規(guī)律、人才成長和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律辦事，用行政手段和思維來解決學(xué)術(shù)和教育問題。

行政化是高校沒有活力的癥結(jié)之一。學(xué)校行政化的后果就是使行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，限制了學(xué)術(shù)生產(chǎn)力，使創(chuàng)新人才“難產(chǎn)”，對學(xué)?？蒲泻徒虒W(xué)質(zhì)量造成損害。高?！叭バ姓睉?yīng)當(dāng)是能夠提升教授在大學(xué)工作當(dāng)中的地位，肯定學(xué)術(shù)權(quán)力的尊嚴(yán)。高校去行政化改革最終的目的就是要讓學(xué)術(shù)得到尊重，高校去行政化的本質(zhì)就是回歸學(xué)術(shù)本位。

二、“高校去行政化”改革的創(chuàng)新途徑

“高校去行政化”，不是弱化行政管理，更不是告別行政管理，而是要擺正行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系。

(一)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是“高校去行政化”的前提和基礎(chǔ)

“高校去行政化”就是要調(diào)整政府部門對高校的管理方式，必須要讓學(xué)?；貧w教育本位，按教育規(guī)律辦學(xué)，排除外部和內(nèi)部因素對教育的干擾和制約，減少或者去除行政因素對學(xué)術(shù)和教育的負(fù)面影響。從外部看，主要是轉(zhuǎn)變政府職能，“簡政放權(quán)”，改變政府對高校“包攬式”的管理模式。對內(nèi)主要是改變高校行政管理和運(yùn)作模式，推進(jìn)內(nèi)部治理體系和治理功能的法制化。不難看出，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是“高校去行政化”的前提和基礎(chǔ)?；貧w現(xiàn)代大學(xué)教育的本位，關(guān)鍵在于制度的建設(shè)。

(二)重構(gòu)大學(xué)精神才能打開“高校行政化”的堅(jiān)果

現(xiàn)代教育理論認(rèn)為，大學(xué)應(yīng)該是一個(gè)學(xué)術(shù)共同體。作為學(xué)術(shù)共同體，大學(xué)必須以學(xué)術(shù)為中心，以科學(xué)精神為核心凝聚力，擁有對學(xué)術(shù)至高的精神追求。以此審視，“高校行政化”這個(gè)堅(jiān)果，“外殼”是行政對高校辦學(xué)的過度干預(yù)，“內(nèi)核”是高校內(nèi)部行政權(quán)力對教學(xué)、學(xué)術(shù)的影響，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政權(quán)力包辦代替學(xué)術(shù)權(quán)力；二是用行政方式來配置學(xué)術(shù)和教學(xué)科研資源；三是把部門行政管理的方法簡單地移植到大學(xué)里?！案咝Ｐ姓?，有利有弊，利在效率，弊在公平，但“高校行政化”對學(xué)術(shù)是一種負(fù)激勵(lì)，行政級別吃香，學(xué)術(shù)研究遇冷，這對高校來說是一種本體性偏移，不但造成學(xué)術(shù)萎靡、創(chuàng)新不足，還易滋生學(xué)術(shù)腐敗、用人腐敗。

(三)“高校去行政化”需要擺正行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系

首先，要擺正高校行政管理核心理念，尊重教育自身發(fā)展規(guī)律和學(xué)術(shù)科研自身運(yùn)作規(guī)律；其次，要解決好高校行政管理隊(duì)伍為誰服務(wù)、如何服務(wù)等問題。“高校去行政化”，第一層是外部治理，減少行政部門對高校過度干預(yù)。第二層是內(nèi)部治理，高校內(nèi)部行政權(quán)力要縮手，降低對教學(xué)、學(xué)術(shù)的不當(dāng)影響。難點(diǎn)也正是在第二層，即高校內(nèi)部治理?！叭バ姓?，對高校內(nèi)部治理提出了更高要求。

三、法制視角下“高校去行政化”的改革

高校是具有公共服務(wù)職能的事業(yè)單位，在特定事項(xiàng)具有法律規(guī)范的明確授權(quán)，因此，高校去行政化的兩個(gè)基本路徑就得以明晰，即政策手段和法律手段。

(一)加強(qiáng)教育法、高等教育法對大學(xué)治理機(jī)制的確認(rèn)

進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育行政立法，規(guī)范高等教育行政行為，從立法層面盡快完成對大學(xué)治理機(jī)制的確認(rèn)。依據(jù)大學(xué)教育與學(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，政府有必要在高等教育界人士的參與下，以現(xiàn)行《高等教育法》等相關(guān)基本法律為依據(jù)，制定和施行“高等教育行政規(guī)程”等據(jù)以規(guī)范政府對高等教育行政行為的行政法規(guī)，明確政府高等教育行政職能的任務(wù)、目標(biāo)、內(nèi)容、邊界、實(shí)現(xiàn)方式及規(guī)范要求等，明晰大學(xué)舉辦者與大學(xué)管理者的職權(quán)范圍，確認(rèn)大學(xué)作為自主辦學(xué)者的地位與權(quán)力，廓清政府管理權(quán)和大學(xué)辦學(xué)權(quán)的權(quán)力邊界，減少和遏制高等教育行政領(lǐng)域的不當(dāng)行政干預(yù)。與此同時(shí)，必須督促政府及教育主管部門依法行政，切實(shí)轉(zhuǎn)變高等教育行政職能，推動(dòng)其職能模式由“政府包攬型”向“政府監(jiān)控型”的轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)政府與大學(xué)的關(guān)系由“主導(dǎo)依附型”向“合作伙伴型”的轉(zhuǎn)型。

(二)完善有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)作機(jī)制的法律法規(guī)

完善有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)作機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的根本屬性及其教育與學(xué)術(shù)本位的運(yùn)行規(guī)律，以現(xiàn)行《高等教育法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定和頒布符合高校組織屬性及自身運(yùn)行規(guī)律的“大學(xué)章程”，就高校的領(lǐng)導(dǎo)體制及其運(yùn)作機(jī)制，高校內(nèi)部的權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置等基本組織問題作出更明晰的界定，從法制層面進(jìn)一步確認(rèn)大學(xué)的學(xué)術(shù)組織屬性及其教育與學(xué)術(shù)本位邏輯，進(jìn)一步明確大學(xué)組織內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力的中心地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力范圍及其運(yùn)行規(guī)范，為高校破解“行政主導(dǎo)、學(xué)術(shù)虛弱”的權(quán)力格局與運(yùn)行趨向提供必要的法治依據(jù)。

《高等教育法》第三十九條第一款規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?！钡谒氖畻l和第四十一條是關(guān)于高校校長的有關(guān)規(guī)定，其中第四十一條規(guī)定：“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。”比較起來看，該法第四十二條規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)。”不難看出，法律規(guī)定似乎有高校黨委和校長行使高校的行政權(quán)力，學(xué)術(shù)委員會行使學(xué)術(shù)權(quán)力的意思表示，這也是進(jìn)一步完善“大學(xué)章程”的法律依據(jù)。

(三)以法律保障學(xué)術(shù)權(quán)力的實(shí)施

本著依法治校方略，我國應(yīng)該在法律上給予學(xué)術(shù)權(quán)力以明確定義，使學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力更加清晰化，保障學(xué)術(shù)與行政分而治之?！稇椃ā返谒氖邨l規(guī)定了公民的科研、文藝創(chuàng)作和文化活動(dòng)自由。《高等教育法》第十條規(guī)定：“國家依法保障高等學(xué)校中的科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由?！贝送?，《高等教育法》第三十三至第三十七條中還給予了高校一些自主權(quán)利，如依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)；根據(jù)實(shí)際需要自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)等。這些規(guī)定，大致確認(rèn)了公民和高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)自由權(quán)。但《高等教育法》對學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)方面的權(quán)限規(guī)定并不全面，一些重要的學(xué)術(shù)決策，如教學(xué)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)研究部門的設(shè)立、撤銷、合并，學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)方案、人才培養(yǎng)方案的制定和調(diào)整等屬于學(xué)術(shù)的，應(yīng)當(dāng)由學(xué)術(shù)委員會決定和調(diào)整的問題恰恰沒有具體規(guī)定。

綜上，我國《憲法》和《高等教育法》等有關(guān)法律法規(guī)承認(rèn)了學(xué)術(shù)自由的一般性原則，同時(shí)確認(rèn)了公民和高等教育機(jī)構(gòu)享有學(xué)術(shù)自由權(quán)，但憲法和法律對學(xué)術(shù)自由權(quán)的內(nèi)涵、外延并未作出明確界定，其關(guān)于學(xué)術(shù)活動(dòng)的具體法律限制等更是沒有明確。這就需要從制度和立法層面盡快完善對學(xué)術(shù)自由權(quán)的法律保障：一是要積極推動(dòng)學(xué)術(shù)自由權(quán)的法制建設(shè)；二是要拓展對學(xué)術(shù)自由權(quán)的司法救濟(jì)渠道，在有關(guān)學(xué)術(shù)自由案件的受理、程序設(shè)置、判決說理等方面致力于權(quán)利保障和結(jié)果公正的目標(biāo)價(jià)值。

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