中央與民族自治地方關(guān)系之問題拆解與解決對策

孫華玉

(中國政法大學(xué) 外國語學(xué)院，北京 100088 )

十八屆五中全會提出協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，即推進國家現(xiàn)代化建設(shè)中既要注重人大與一府兩院橫向的權(quán)力協(xié)調(diào)配置，也要注重中央與地方縱向上的權(quán)力合理配置。國家權(quán)力橫向與縱向的合理配置才能更好的推進法治中國的良性發(fā)展。在縱向的央地關(guān)系中，中央與民族自治地方的關(guān)系因自治地方具有民族性、自治性的特點，其關(guān)系更為復(fù)雜?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出在民族自治地方，應(yīng)依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧。故，處理好中央與民族自治地方的關(guān)系是促進民族自治地方良性發(fā)展的重中之重。為此，針對當(dāng)下中央與民族自治地方關(guān)系中存在的問題，應(yīng)當(dāng)以協(xié)調(diào)發(fā)展理念為指導(dǎo)依據(jù)，充分考量民族自治地方的特殊性和一般性，才能統(tǒng)籌兼顧中央與民族自治地方間的利益，才能充分調(diào)動兩者的積極性，促進民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。基于此，筆者擬以梳理中央與民族自治地方關(guān)系的歷史演進為起點，通過對當(dāng)下中央與民族自治地方關(guān)系存在的問題的分析，提出一些解決路徑，以期能為其他學(xué)者提供一些輔助。

一、中央與民族自治地方關(guān)系的歷史演進

(一)民族自治地方主體地位確立階段

自1947年第一個民族自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)的出現(xiàn)，民族自治地方作為一個獨立的法律主體逐漸開始登上歷史的舞臺。1965年西藏自治區(qū)的成立使得我國民族自治地方作為一個獨立的權(quán)力體系，其基本框架已搭建完成。1954年《憲法》頒布實施前，我國以《共同綱領(lǐng)》作為國家權(quán)力的劃分的依據(jù)，并以此作為治國的根本性文件。建國初期，國家政體尚未完全鞏固，該時期的央地關(guān)系主要表現(xiàn)為中央集權(quán)色彩。并創(chuàng)建了大區(qū)制的縱向權(quán)力劃分方式，全國共分為東北、華北、西北、西南、中南和華東六個大區(qū)。各區(qū)既是當(dāng)?shù)氐闹饕?quán)機關(guān)，又是政務(wù)院工作的執(zhí)行與代表機關(guān)。其集立法、行政和人事權(quán)于一身。這種縱向權(quán)力配置方式，不僅可以強化中央集權(quán)，更可以充分發(fā)揮大區(qū)作為地方政權(quán)機關(guān)的綜合履職能力。大區(qū)首長來源于中央的任命，其不僅是政務(wù)院的派出機構(gòu)更是當(dāng)?shù)氐木C合管理機構(gòu)。但，這種權(quán)力的劃分方式并未能較好的厘清央地間的關(guān)系。如《共同綱領(lǐng)》就央地關(guān)系僅在第十五、十六條對中央與地方職權(quán)的進行了粗略的劃分，籠統(tǒng)的規(guī)定了中央與地方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；就中央與民族聚居地方的關(guān)系，僅在第五十一條規(guī)定少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治。此規(guī)定較為粗簡，且此后并無《細(xì)則》來規(guī)定如何執(zhí)行。*參見《共同綱領(lǐng)》第十五條、第十六條、第五十一條。在此階段，民族區(qū)域自治制度正處于不斷發(fā)展的階段，民族自治地方也較少的設(shè)立。故，民族自治地方作為獨立的政權(quán)機關(guān)正處于構(gòu)建之中，中央與民族自治地方的關(guān)系實質(zhì)就是一種中央與大區(qū)的關(guān)系。隨著法治化進程的不斷推進，1952年政務(wù)院出臺《民族區(qū)域自治實施綱要》細(xì)化了《共同綱領(lǐng)》第五十一條的規(guī)定。此后，民族自治地方開始迅猛的建立。至1954年《憲法》頒布實施前，我國已建立了125個民族自治地方，形成了省、縣、鄉(xiāng)三級民族自治地方政權(quán)體系，且自治地方也有著較為豐富的自治權(quán)。[1]由此，民族自治地方作為一個獨立的地方政權(quán)機關(guān)開始活躍在我國的政權(quán)體系中。

(二)中央與民族自治地方關(guān)系成型階段

1954年第一部《憲法》的實施至1982年《憲法》的實施，我國憲法經(jīng)歷了四次大修改。央地關(guān)系也出現(xiàn)了大變化，在此背景下，中央與民族自治地方關(guān)系，也歷經(jīng)變化并逐步成型。首先，1954《憲法》實施后，民族區(qū)域自治制度被寫入《憲法》并被確立為解決民族聚居地方央地關(guān)系的一項根本制度，由此實行近10年的大區(qū)制淹沒在歷史的長河中。其次，隨著《憲法》第六十六條將政務(wù)院易名為國務(wù)院并將其作為最高國家行政機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)全國各級地方行政機關(guān)。中央各部門也開始加強對其所管理事務(wù)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，各省中政府的職能部門出現(xiàn)了條條管理的局面，政府的綜合管理職能有所消解。最后，20世紀(jì)80年代時期，隨著計劃經(jīng)濟模式的變化，為搞活地方發(fā)展，地方也被賦予了較多的權(quán)力。在此集權(quán)——分權(quán)變化的大背景下，就中央與民族自治地方關(guān)系，中央出臺了一系列文件如1953年出臺《關(guān)于推行民族區(qū)域自治經(jīng)驗的基本總結(jié)》等。這些文件的相繼出臺，民族自治地方人民代表大會制度也得到不斷的發(fā)展，民族干部隊伍建設(shè)、民族法律體系建設(shè)及經(jīng)濟建設(shè)等也有著長足發(fā)展。民族自治機關(guān)的自治權(quán)限逐漸清晰，其與中央的關(guān)系中主體地位不斷加強，兩者間的關(guān)系也逐步成型。

(三)中央與民族自治地方關(guān)系轉(zhuǎn)型階段

改革開放后，中央與民族自治地方關(guān)系發(fā)展到轉(zhuǎn)型階段。1982年《憲法》第三條第四款規(guī)定，要充分發(fā)揮地方的主動性與積極性?；诖?，地方擁有更多的權(quán)限，除外交、軍事等特殊權(quán)力外，地方幾乎擁有和中央相同的權(quán)限，民族自治地方自治權(quán)也得到較大的擴充。隨著《環(huán)保法》、《森林法》等法律的修訂，其也賦予自治地方較大的法律變通執(zhí)行權(quán)，該階段處于分權(quán)階段。就法規(guī)層面來看，中央與自治地方的權(quán)限劃分越來越明確，自治地方的權(quán)力也在不斷擴容?！稇椃ā返谌碌诹?jié)就民族自治地方的自治機關(guān)的相關(guān)權(quán)限進行專門規(guī)定，第四條第三款明確民族區(qū)域自治是少數(shù)民族聚居地方政權(quán)組織的基本形式。民族自治地方不僅具有特殊的自治權(quán)，其也具有其他一般地方的普通權(quán)力?！稇椃ā返谝话倭闫邨l關(guān)于地方政府的職權(quán)規(guī)定也適用于自治地方。除此之外，《民族區(qū)域自治法》第三章、第六章對其自治權(quán)和上級國家機關(guān)對其的幫助也做了細(xì)致規(guī)定?！陡骷壢嗣翊泶髸透骷壢嗣裾M織法》其中有關(guān)于地方權(quán)限劃分的規(guī)定依然可以適用于民族自治地方。

二、中央與民族自治地方關(guān)系問題的拆解

(一)中央與民族自治地方事權(quán)厘析不清

在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，憲法及相關(guān)憲法性法律雖對中央與民族自治地方的關(guān)系做了原則性規(guī)定即地方服從中央。但對兩者權(quán)力的邊界及相關(guān)事權(quán)未做具體規(guī)定。一般諸如國防、外交等國家行為由中央保留之外，其他權(quán)力地方和中央相差不大，尤其是對自治地方的自治權(quán)沒有劃清界限，由此可能會造成三種困境。其一，造成自治權(quán)的無效行使。自治機關(guān)制定自治條例是其行使自治權(quán)的最重要途徑。若兩者間的事權(quán)無明確的界限，那么自治地方在創(chuàng)制自治條例時就可以不斷擴充其內(nèi)容，但程序上又規(guī)定其自治條例需報上級機關(guān)審批后方可實施，就可能會造成符合上級機關(guān)的意愿就會審批通過，不符合就不批的惡果。[2]此舉不僅會侵害自治權(quán)，更不利于發(fā)揮地方積極性。其二，造成權(quán)責(zé)不匹配，問責(zé)無門。實踐中，因中央與民族自治地方事權(quán)界限不明確，導(dǎo)致自治機關(guān)尤其是自治地方的政府出現(xiàn)行政管理困難的局面。一些本該由中央政府承擔(dān)的責(zé)任被轉(zhuǎn)嫁到財政能力較弱的自治地方政府來承擔(dān)，由此造成公共服務(wù)供給不足、自治機關(guān)出現(xiàn)財政赤字和履職不能等情況。當(dāng)?shù)胤匠袚?dān)過多責(zé)任時，其權(quán)力欲望就越大，一旦不能滿足權(quán)力的擴容勢必會大大消解地方的積極性。且當(dāng)自治地方不作為時，因無明確法律規(guī)定，也會造成問責(zé)無門。如《刑法》第九十條規(guī)定自治地方可以對刑法做變通規(guī)定，但至今無一相關(guān)變通條例出臺。其三，未對一般地方政府的事權(quán)與民族自治地方的特殊事權(quán)作區(qū)分，導(dǎo)致民族自治地方管理事務(wù)的特殊性受到忽視，民族自治地方所承擔(dān)的特殊職責(zé)、行使的特殊自治權(quán)力、完成的特殊改革任務(wù)[3]不能得到中央的關(guān)注。如《民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益。但甘南藏族自治州在開發(fā)當(dāng)?shù)劁R礦時，其民族自治地方的利益并未得到特別照顧，銻礦開發(fā)公司的審批、稅收等與其他非自治地方企業(yè)待遇一樣。

(二)垂直管理消解自治地方自主管理地方事務(wù)的能力

隨著改革的不斷深化，行政體制中部門間條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，其嚴(yán)重消解了民族自治地方的積極性。條塊分割使得自治地方自治機關(guān)的權(quán)力被相關(guān)部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制瓦解。自治機關(guān)不再具備處理本區(qū)域內(nèi)涉及有關(guān)部門相關(guān)事項的權(quán)力。實踐中，一方面自治機關(guān)為了更好的履行其職能，不得不花費更多的精力去協(xié)調(diào)與中央部門間的關(guān)系，“跑部錢進”的怪象越演越烈。尤其是在立法法修訂后，自治地方行使法律變通權(quán)的程序更加復(fù)雜，導(dǎo)致自治地方在實現(xiàn)其民族特殊性的相關(guān)事項時受到掌握資源的中央有關(guān)部門的制約，其地方自治性被逐步消解。同時由于垂直管理的體制，導(dǎo)致自治地方政府難以對其職能部門形成有效的約束。該部門在執(zhí)行可能侵害地方利益的上級決定時，自治機關(guān)無力應(yīng)對。同時，自治地方在出臺單行條例后，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的政府部門在執(zhí)法時出現(xiàn)不遵守單行條例或執(zhí)行與單行條例相悖的上級文件，自治機關(guān)的救濟能力不足。另一方面，垂直管理體制導(dǎo)致民族優(yōu)惠政策實施效果不佳。在單一制的國體中，中央與民族自治地方的關(guān)系是一種具有特殊性的央地關(guān)系，其既具備普通央地關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又因享有變通執(zhí)行權(quán)與中央形成一種新型的協(xié)商關(guān)系。為了更好的維護這種協(xié)商關(guān)系，中央雖實施了包括財政轉(zhuǎn)移、支教在內(nèi)的一系列優(yōu)惠政策。但這些政策多由中央相關(guān)部門把持。礙于垂直管理體制，自治地方需與各部門進行利益交換，有時更要做出讓步，實踐中民族優(yōu)惠政策落實效度不佳。加之自治地方變通執(zhí)行權(quán)受到程序性因素的制約，自治地方對中央政策的變通實施力度不足，使得各種優(yōu)惠政策的實施效果更加差強人意。綜上，垂直管理的行政體制嚴(yán)重消解了民族自治地方積極性。

(三)中央權(quán)力管控消解自治地方變通執(zhí)行權(quán)的實施

在中央與民族自治地方的關(guān)系中，因中央權(quán)力的擴張導(dǎo)致自治地方變通執(zhí)行權(quán)實施效度不佳，出現(xiàn)不能變和不想變兩大困境。自治地方的變通執(zhí)行權(quán)是自治權(quán)的基石；自治權(quán)的良性發(fā)展是中央與民族自治地方關(guān)系良性發(fā)展的基石。變通執(zhí)行權(quán)實施受限勢必影響中央與民族自治地方間的協(xié)調(diào)發(fā)展。憲法和法律賦予自治地方變通執(zhí)行權(quán)，就內(nèi)容來看可以分為兩類，一是法律的變通權(quán)，二是對上級政策或規(guī)定的變通執(zhí)行權(quán)。就目的來看，變通執(zhí)行旨在能保證中央的政令在民族地區(qū)得到有效地實施。在結(jié)合自治地方多民族雜居的情況下，變通執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，此舉既能在原則上保證中央的法度統(tǒng)一，又能充分發(fā)揮地方的能動性。但實踐中變通執(zhí)行的效度不佳。第一，變通執(zhí)行的程序繁瑣，導(dǎo)致效率低下。針對上級的規(guī)定進行變通，民族區(qū)域自治法規(guī)定民族自治地方因其實際情況可以對上級的規(guī)定或政策進行變通執(zhí)行，上級機關(guān)在六十日內(nèi)給予答復(fù)。實踐中，報批還需層報制定機關(guān)，待到制定機關(guān)收到變通申請時，可能出現(xiàn)早已過數(shù)月。針對法律變通，立法法規(guī)定對法律進行變通，不僅要報批更要將變通的具體情況報備，雙重審查的程序大大降低了變通的效率。第二，變通的成功率不高。雖然法律規(guī)定自治地方可以實施變通執(zhí)行權(quán)，但沒有規(guī)定變通申請被上級否定后的救濟制度，且由下級報上級批準(zhǔn)變通其自己制定的規(guī)定，不免會出現(xiàn)既是運動員又是裁判員的情況。綜上，自治地方的法律變通在實踐中多因制度性因素受限，其實現(xiàn)的效度不佳。由此導(dǎo)致自治地方實施中央的政令效果佳，自治地方主動管理本地方事務(wù)的能力不足，進而加劇中央與自治地方關(guān)系的緊張態(tài)勢。

三、協(xié)調(diào)中央與民族自治地方關(guān)系的路徑

(一)構(gòu)建協(xié)商共贏的新型央地關(guān)系

上文已經(jīng)論述了中央與民族自治地方不僅具備領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更因其獨特性具有央地的協(xié)商關(guān)系。通過梳理兩者關(guān)系發(fā)展的歷史脈絡(luò)，得知在20世紀(jì)80年代以前受到計劃經(jīng)濟體制的影響，中央與民族自治地方呈現(xiàn)出一種從屬關(guān)系。改革開放后，隨著自治地方自治權(quán)的不斷發(fā)展，兩者間事權(quán)的交集越來越多，兩者的關(guān)系更多的是一種協(xié)商共贏的模式。在市場經(jīng)濟體制下，尋求央地間共同點促進兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展才是促進法治中國的關(guān)鍵。且憲法等法律不僅規(guī)定要涉及民族性事務(wù)時要征求民族成員的意見，更賦予其變通執(zhí)行權(quán)；十八屆五中全會更是提出協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念。故針對民族自治地方的發(fā)展，中央應(yīng)通過多種渠道與民族自治地方進行協(xié)商，預(yù)防深化改革時期出現(xiàn)的各種央地矛盾，進而引導(dǎo)民族自治地方的長足發(fā)展。通過構(gòu)建這種協(xié)商共贏機制，自治地方能充分表達自身的利益，緩解自治地方所面臨的內(nèi)外壓力，促進央地關(guān)系的和諧發(fā)展。

(二)厘清中央與民族自治地方之間的事權(quán)

解決當(dāng)下央地間面臨的權(quán)責(zé)不清、問責(zé)無據(jù)等問題的關(guān)鍵在于從法律層面厘清中央與民族自治地方之間的事權(quán)。1994年國家實施的國地稅改革，明確了中央與地方的稅收的劃分，但未對央地間事權(quán)進行劃分。近20年以來，央地間事權(quán)劃分改革進展緩慢，中央與地方權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致的惟上是從、權(quán)力僭越等問題越來越突出，央地間的關(guān)系漸趨緊張化。建國至今尚未有中央與民族自治地方間關(guān)于事權(quán)劃分的專門法律法規(guī)出臺。雖然《民族區(qū)域自治法》中在中央與自治機關(guān)關(guān)系的法條中包含了國家事務(wù)和民族自治地方內(nèi)部事務(wù)劃分問題，但是大都是原則性的規(guī)定，其操作性不足。且實踐中，涉及中央與民族自治地方關(guān)系的處理，多以黨和中央政府文件作為依據(jù)。就法律效力層面來說，中央的紅頭文件僅僅是規(guī)范性法律文件并非是法律，其效力等級低于法律。且其多為就某一問題出臺的具體措施，缺少連貫性和穩(wěn)定性。故應(yīng)從中央與民族自治地方兩個維度展開立法工作。就國家層面而言，首先是憲法應(yīng)對中央與自治地方的專屬事權(quán)、共享事權(quán)及中央委托授權(quán)事項等做原則規(guī)定；其次是以憲法規(guī)定的原則為指導(dǎo)，通過修訂法律法規(guī)來細(xì)化的具體領(lǐng)域中各類事權(quán)。就民族自治地方層面而言，要以憲法和民族區(qū)域自治法為基石自治地方的地方性事務(wù)、民族事務(wù)及自治權(quán)通過法律創(chuàng)制和法律變通的立法形式制定單行條例和自治條例加以細(xì)化，明確自治地方的公共事務(wù)的管理權(quán)限。

(三)加強國家對民族自治地方優(yōu)惠政策的落實

中央與民族自治地方關(guān)系不穩(wěn)定的深層次原因在于國家優(yōu)惠政策的落實不足，其根源在于垂直管理體制下的部門利益化。民族區(qū)域自治法雖明文規(guī)定國家應(yīng)幫助民族地區(qū)發(fā)展并給予政策傾斜，但因這些資源多由實施垂直管理的中央部門掌控，資金等物質(zhì)資源的轉(zhuǎn)移支付也大都經(jīng)由其下屬的部門層層轉(zhuǎn)撥給自治地方。進而可能出現(xiàn)這些職能部門怠于行使其職權(quán)而自治機關(guān)又無可奈何的局面。如項目配套資金減免工作不到位、扶持資金難到賬及礦產(chǎn)等資源開發(fā)補償機制不合理等問題。基于此，就國家層面而言應(yīng)當(dāng)改善中央優(yōu)惠政策的落實機制。中央有關(guān)部門在制定新的優(yōu)惠政策時，應(yīng)該認(rèn)真研究當(dāng)下民族優(yōu)惠政策實施現(xiàn)狀。例如，在財政轉(zhuǎn)移支付方面，可以嘗試將資金直接發(fā)放至自治地方人大賬戶中，此舉不僅能有效緩解因垂直管理體制造成的資金到賬難問題，同時由人大可以通過預(yù)算與決算程序來有效監(jiān)督地方政府資金的運用；在促進邊貿(mào)活動方面，針對民族手工藝制品等特色民族藝術(shù)品的對外出口可以簡化海關(guān)的審批手續(xù)或?qū)⒉糠謱徟毮芙挥擅褡遄灾螜C關(guān)來完成，此舉有利于民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。就民族自治地方層面而言，要積極實施變通執(zhí)行權(quán)。通過對上級政策或法律的變通，將中央的優(yōu)惠政策更好的引入到本區(qū)域中，更好的促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，自治機關(guān)要積極實施權(quán)利的自我救濟。在優(yōu)惠政策的實施過程中，若中央部門的規(guī)定與本區(qū)內(nèi)自治條例和單行條例的規(guī)定相悖時，自治機關(guān)應(yīng)向國務(wù)院或其他有關(guān)部門反映。以此來破解垂直管理體制下，國家有關(guān)部門對民族自治地方優(yōu)惠政策落實不到位的情況。

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