區(qū)域大氣污染府際合作治理：理論證成和實(shí)踐探討*

楊治坤

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420)

一、問題與思路

區(qū)域大氣污染指的是在我國境內(nèi)不同行政區(qū)(省、市、縣等)之間產(chǎn)生的大氣污染轉(zhuǎn)移和大氣污染累積。其中，區(qū)域是一個(gè)以地理和經(jīng)濟(jì)特征為基礎(chǔ)的復(fù)合概念，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)所作的區(qū)域劃分也不一樣，如以自然地理為主要基礎(chǔ)可分為東部、中部和西部，以經(jīng)濟(jì)地理為主要基礎(chǔ)可分為八大經(jīng)濟(jì)區(qū)(東北、環(huán)渤海、黃河中游、長三角、長江中游、東南、西南和西北)等。所以，一個(gè)區(qū)域之下可能包含著若干行政區(qū)，而區(qū)域大氣污染轉(zhuǎn)移可以發(fā)生在相鄰行政區(qū)之間，也可以發(fā)生在不相鄰的行政區(qū)之間，但是范圍限定在我國境內(nèi)。在傳統(tǒng)煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細(xì)顆粒物(PM2.5)和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日益突出，區(qū)域內(nèi)重污染天氣大范圍出現(xiàn)的頻次日益增多，嚴(yán)重制約社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅人民群眾身體健康。區(qū)域性復(fù)合型的大氣污染問題給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效解決當(dāng)前愈加嚴(yán)重的大氣污染問題，亟待探索建立全新的區(qū)域大氣污染防治管理體系*《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(2012年10月)。。從污染擴(kuò)散或散布的空間而言，區(qū)域大氣污染具有跨越行政區(qū)的特點(diǎn)，關(guān)涉幾個(gè)行政區(qū)，因而法律關(guān)系更為復(fù)雜。有關(guān)區(qū)域大氣污染防治的法律規(guī)范不僅僅調(diào)整污染者與受害者之間的民事關(guān)系，還涉及不同層級政府之間府際關(guān)系，包括區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的橫向關(guān)系，共同上級政府與區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的縱向關(guān)系，以及區(qū)域內(nèi)各地方政府與環(huán)境行政管理部門之間的關(guān)系。

如何應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景需求，適時(shí)變革區(qū)域環(huán)境管理體制是當(dāng)下一個(gè)順應(yīng)時(shí)勢的重要命題。區(qū)域大氣污染府際合作治理這個(gè)命題，關(guān)涉到我國大氣污染防治行政管理體制、縱向政府關(guān)系和橫向政府關(guān)系、行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、環(huán)境治理、司法管轄、污染糾紛解決、生態(tài)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等各方面問題。本文將對中央、地方相關(guān)法律規(guī)范和政策進(jìn)行文本分析，結(jié)合區(qū)域大氣污染府際合作治理的實(shí)踐樣本，從上述多個(gè)視角進(jìn)行理論創(chuàng)新，構(gòu)建體系化的區(qū)域大氣污染府際合作治理對策。本項(xiàng)研究對現(xiàn)有政策和立法所進(jìn)行的文本研究和理論分析，將有助于豐富區(qū)域環(huán)境治理理論，促進(jìn)我國環(huán)境污染監(jiān)管體制完善。

值得一提的是，2017年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放中的地位與功能；在10月18日，習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中明確提出，要著力解決突出環(huán)境問題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。本文研究區(qū)域大氣污染府際合作治理模式，既有應(yīng)對區(qū)域大氣污染防治的實(shí)踐價(jià)值，又契合國家層面提升區(qū)域一體化的戰(zhàn)略定位和建設(shè)美麗中國的良好愿景。

二、區(qū)域大氣污染特點(diǎn)決定府際合作治理

(一)區(qū)域大氣污染通常發(fā)生在城市群

城市群發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全新模式，這些在地理上接近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上相似或者互補(bǔ)的城市群往往抱團(tuán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。城市群發(fā)展可以擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效益，但是城市群經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展過程中也出現(xiàn)了伴生物——區(qū)域大氣污染。其中，我國重點(diǎn)發(fā)展的京津冀、長三角、珠三角、東北三省等區(qū)域的區(qū)域大氣污染尤為嚴(yán)重和引人關(guān)注。為什么區(qū)域大氣污染常常發(fā)生在城市群？究其原因，是因?yàn)槌鞘腥壕奂烁嗟娜丝诤凸まr(nóng)業(yè)。越是發(fā)達(dá)的城市群，工業(yè)規(guī)模越大，對于自然資源的消耗和排污行為更普遍，加之人口增長導(dǎo)致碳消耗增加、汽車尾氣排放量大，又有“熱島效應(yīng)”的作用，城市群往往也是污染集中的地方。近年來中國出現(xiàn)的大范圍嚴(yán)重霧霾天氣也多發(fā)生在城市群。人口密度越大，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，能源需求越大，大氣污染也就越嚴(yán)重*汪克亮,孟祥瑞,楊寶臣,程云鶴. 技術(shù)異質(zhì)下中國大氣污染排放效率的區(qū)域差異與影響因素[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，(1)：101-110.。區(qū)域大氣污染主要集中在城市群，這些城市群也是國家重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域。那么，對于城市群產(chǎn)生的區(qū)域大氣污染進(jìn)行治理應(yīng)當(dāng)首先考慮這種區(qū)域特性，基于區(qū)域特點(diǎn)對區(qū)域大氣污染進(jìn)行防治、對區(qū)域大氣環(huán)境進(jìn)行治理。對于經(jīng)常發(fā)生在城市群的區(qū)域大氣污染，亟需建立區(qū)域復(fù)合型污染的協(xié)同控制制度體系，通過區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)、決策和管理，優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決區(qū)域大氣污染問題，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展*王自發(fā),吳其重.區(qū)域空氣質(zhì)量模式與我國的大氣污染控制[J].科學(xué)對社會的影響,2009，(3):24-29.。

(二)大氣污染易在區(qū)域之間轉(zhuǎn)移

由于區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)在地理上接近，而且往往屬于同一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，大氣污染容易在區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間轉(zhuǎn)移。區(qū)域內(nèi)大氣污染呈現(xiàn)出復(fù)合型污染的趨勢，復(fù)合污染因子在轉(zhuǎn)移的過程中也容易發(fā)生累積和相互作用，更加劇了污染狀況*Bergin M S, West J J, Regional Atmospheric Pollution and Transboundary Air Quality Management, Annual Review of Environment and Resources.30(2005),pp.1-37．。發(fā)生在城市群的區(qū)域大氣污染，其轉(zhuǎn)移和累積容易受到氣候、風(fēng)向、地理地形影響，區(qū)域大氣污染兼具自然屬性和社會屬性。對于區(qū)域大氣污染的治理需要考慮其自然屬性和社會屬性。從自然屬性的角度，應(yīng)當(dāng)基于大氣污染容易受到自然因素影響的特點(diǎn)，運(yùn)用物理、化學(xué)、經(jīng)濟(jì)措施和政策措施對區(qū)域大氣污染進(jìn)行治理。從社會屬性的角度，區(qū)域大氣污染與行政區(qū)劃并非完全一致，對區(qū)域大氣污染進(jìn)行治理應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域大氣污染的生態(tài)整體特點(diǎn)，而不能完全以行政區(qū)劃為單位將區(qū)域大氣環(huán)境割裂成每一個(gè)小單元單獨(dú)進(jìn)行治理，這就要求在區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間構(gòu)建合作治理機(jī)制。

對環(huán)境問題的正確認(rèn)知，是采取環(huán)境治理良好措施的基本前提。區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境的特質(zhì)要求不一樣的規(guī)制模式。環(huán)境問題具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性的特征，這些特征使得環(huán)境問題的治理對于人類而言一直是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。環(huán)境問題的系統(tǒng)性要求從多個(gè)角度來理解環(huán)境問題，環(huán)境治理需考慮多重因素，也意味著從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體的角度來考慮環(huán)境保護(hù)和實(shí)施環(huán)境治理。環(huán)境問題呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)，環(huán)境問題涉及主體多，不同的主體存在不同的激勵(lì)和約束因素。公民個(gè)人、企業(yè)、地方政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、利益集團(tuán)、環(huán)保組織等，都可能對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生積極影響或消極影響。只有良好的制度才能產(chǎn)生良好的激勵(lì)*李文釗.國家、市場與多中心中國政府改革的邏輯基礎(chǔ)和實(shí)證分析[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.285.。府際合作治理區(qū)域大氣污染由區(qū)域大氣污染的特點(diǎn)和區(qū)域大氣環(huán)境的公共物品屬性決定。在不改變政府環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)限的前提下，區(qū)域府際合作治理的目的是運(yùn)用合理的制度體系，更大地發(fā)揮政府之間合作的力量，以應(yīng)對區(qū)域大氣污染這種新型的污染形式，最大程度地增進(jìn)公共利益。

(三)區(qū)域大氣污染邊界與行政區(qū)邊界不一致

區(qū)域大氣生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體、不會因?yàn)樾姓^(qū)劃而割裂開來，區(qū)域大氣污染也不會按照行政區(qū)劃進(jìn)行流動(dòng)，而是在相當(dāng)廣闊的空間內(nèi)自由流動(dòng)。一般而言，一個(gè)區(qū)域的大氣環(huán)境與區(qū)域地形、氣候、水系、土壤等其他子生態(tài)系統(tǒng)息息相關(guān)。從社會因素的角度解析，一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會影響區(qū)域整體大氣環(huán)境狀況。然而，有一個(gè)顯見的矛盾是大氣污染的流動(dòng)邊界與行政邊界不一致的狀況下，對區(qū)域大氣污染如何治理？對區(qū)域大氣環(huán)境如何維護(hù)呢？這對現(xiàn)行的、傳統(tǒng)的依據(jù)行政區(qū)劃來管制大氣污染的舊有模式提出了尖銳的挑戰(zhàn)。區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境的屬性決定了必須采用一種全新的應(yīng)對區(qū)域大氣污染的模式，這就是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)聯(lián)合防治區(qū)域大氣污染。這種規(guī)制方式的變革在區(qū)域大氣污染防治理念、防治主體防治機(jī)制、防治措施等方面均與此前的依據(jù)行政區(qū)劃進(jìn)行大氣污染防治的模式有本質(zhì)的區(qū)別。可以說，是新出現(xiàn)的區(qū)域大氣污染現(xiàn)象決定了必須采用全新的模式對其進(jìn)行規(guī)制。

三、區(qū)域大氣環(huán)境屬性要求府際合作治理

(一)區(qū)域大氣環(huán)境的公共物品屬性

公共物品是一個(gè)人們熟知的概念。在英國和歐洲大陸，民眾享有公共物品的權(quán)利一直在實(shí)踐中存在*Heinvan Gils, Gerhard Sieg, Rohan Mark Bennett, The living commons of West Tyrol, Austria：Lessons for land policy and land administration, Land Use Policy.38(2014),pp.16-25.。區(qū)域大氣環(huán)境具有公共物品的屬性，必須強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域大氣環(huán)境不僅是公共物品，而且還兼具公益品和公害品兩種特征。何謂公益品和公害品？主要指的是區(qū)域大氣環(huán)境的提升能夠滿足所有人的非排他和非競爭的需要；而另一方面，區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的下降也會對所有人產(chǎn)生非排他的損害*張世秋.中國環(huán)境管理制度變革之道：從部門管理向公共管理轉(zhuǎn)變[J].中國人口·資源與環(huán)境，2005，(4)：90-94.。進(jìn)一步分析區(qū)域大氣環(huán)境的公共物品屬性可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域公共物品不僅僅是存在于一定地域范圍內(nèi)的，而且還存在于跨界、跨地區(qū)、甚至跨國界的范疇。在這個(gè)意義上，我們稱之為區(qū)域公共物品。區(qū)域公共物品具有明顯的地理依賴性和外部性特征*姜丙毅,龐雨晴.霧霾治理的政府間合作機(jī)制研究[J].學(xué)術(shù)探索，2014，(7)：15-21.。對于區(qū)域公共物品的治理依賴區(qū)域性知識和區(qū)域治理工具。法律，乃是一種地方性的知識；這種地方性不僅指地方、時(shí)間、階級與各種問題而言，并且指情調(diào)而言——事情發(fā)生經(jīng)過自有地方特性并與當(dāng)?shù)厝藢κ挛镏胂竽芰ο嗦?lián)系*[美]克利福德·吉爾茲.地方性知識——闡釋人類學(xué)論文集[M].王海龍，張家宣譯.北京：中央編譯出版社，2000.273.。區(qū)域性知識的范圍很廣，只要是區(qū)域范圍內(nèi)的一切歷史的、地域的、民族的、傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的、文化的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)知識體系都可以成為區(qū)域性知識。那么，對于區(qū)域性公共物品的治理應(yīng)當(dāng)尊重并建基于區(qū)域性知識體系，例如，構(gòu)建基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的區(qū)域大氣環(huán)境信息系統(tǒng)，對于區(qū)域大氣環(huán)境信息系統(tǒng)中信息的收集基于區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)治理大氣污染的數(shù)據(jù)。將這些數(shù)據(jù)收集和整合，供給區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)、排污者和公眾查詢，以作為監(jiān)管的基礎(chǔ)知識，從而提高區(qū)域大氣環(huán)境治理的效率*趙新峰，袁宗.區(qū)域大氣污染治理中的政策工具：我國的實(shí)踐歷程與優(yōu)化選擇[J].中國行政管理，2016，(7):107-114.?；诃h(huán)境污染的負(fù)外部性和污染排放的規(guī)律性，大氣污染在區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間表現(xiàn)為一種環(huán)境利益網(wǎng)、存在不同程度的外部環(huán)境福利損失，逐漸形成污染的利益關(guān)聯(lián)，在治理過程中卻陷入“公地悲劇”的困境，表現(xiàn)出一種個(gè)體行動(dòng)的低效與動(dòng)力不足，因而在市域間開展防控協(xié)作是有效治理大氣污染的必然選擇。通過防控協(xié)作可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益融合，在共治過程中重新實(shí)現(xiàn)利益分享*白永亮，郭珊，孫涵.大氣污染的空間關(guān)聯(lián)與區(qū)域間防控協(xié)作——基于全國288個(gè)地市工業(yè)SO2污染數(shù)據(jù)的空間統(tǒng)計(jì)分析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2016，(5):63-72+171.。

(二)公共物品治理要求政府行政的公共性

由于區(qū)域大氣污染的特點(diǎn)和區(qū)域大氣環(huán)境的公共屬性，政府治理區(qū)域大氣污染和大氣環(huán)境的政府行為不可避免地具有公共性。一個(gè)良好的政府必須為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，公共服務(wù)和公共管理*俞可平.增量民主與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.150.。政府行為的公共性表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，政府機(jī)構(gòu)成立出于公共服務(wù)的需要，政府成立和運(yùn)行的基礎(chǔ)是解決社會公共問題、維護(hù)社會的公共利益和每個(gè)公民的利益，而不是為了某個(gè)特殊的利益集團(tuán)服務(wù)的。第二，政府行政過程公共性要求政府職能和政府角色的變化。政府職能應(yīng)當(dāng)涉及更多的公共服務(wù)。政府的角色應(yīng)當(dāng)發(fā)生嬗變，弱化政府的威權(quán)管制，而是更多地成為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和公共服務(wù)的提供者。政府的治理手段也應(yīng)當(dāng)更為多元，從過去的“掌舵”轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)動(dòng)團(tuán)體、企業(yè)、公民廣泛參與行政事務(wù)，擴(kuò)展市場化手段。環(huán)境法制度強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者的參與，不限于政府、企業(yè)、消費(fèi)者、專家、團(tuán)體*吳賢靜.環(huán)境法學(xué)研究的方法論選擇[J].學(xué)術(shù)研究，2017，(4)：69-73.。僅僅依靠政府環(huán)境管制，在資源優(yōu)化配置方面存在內(nèi)在的局限，也無法達(dá)到最高效的環(huán)境規(guī)制。以市場化機(jī)制和公眾參與為補(bǔ)充的環(huán)境規(guī)制可以超越傳統(tǒng)“命令——控制”型行政管制方法的弊端。在區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理領(lǐng)域，市場化的手段也可以保障更多的社會機(jī)構(gòu)和公眾參與到大氣環(huán)境治理過程中。政府這個(gè)時(shí)候應(yīng)該更多地退隱，從管制者退隱為監(jiān)督者和引導(dǎo)者。

(三)區(qū)域大氣環(huán)境的公共物品屬性要求區(qū)域大氣污染府際合作治理

由于環(huán)境的區(qū)域性特點(diǎn)，環(huán)境作為公共物品只能在有限的地域范圍內(nèi)考察供給效率。地方政府提供的地方性公共物品最能迎合該地區(qū)居民的偏好，因而也是最有效率的。由于環(huán)境的區(qū)域差異性和復(fù)雜性，以及由此帶來信息獲取的困難，環(huán)境治理必定不是單一中心的集權(quán)統(tǒng)治，而是分散的、多中心的治理。現(xiàn)代環(huán)境法運(yùn)用分權(quán)化的管理運(yùn)作，既有地方環(huán)境機(jī)關(guān)的管理，也有區(qū)域環(huán)境機(jī)關(guān)的管理。美國1972年《聯(lián)邦水污染控制法案》和1987年《水質(zhì)法案》就針對點(diǎn)源污染和非點(diǎn)源污染采取了不同的規(guī)范措施。為治理點(diǎn)源污染所采取的措施也就是對各種類型的排放源采取統(tǒng)一的技術(shù)控制手段，這些措施不適用于控制非點(diǎn)源污染。就管理權(quán)限而言，非點(diǎn)源污染最好由州和地方機(jī)構(gòu)來解決，因?yàn)榭刂品屈c(diǎn)源污染的關(guān)鍵在于針對具體的地點(diǎn)，考慮流域的特點(diǎn)、水體特征、非點(diǎn)源的性質(zhì)、非點(diǎn)源污染的狀況等采取靈活具體的管理實(shí)踐。另一方面，由于各環(huán)境要素的特質(zhì)，環(huán)境要素的管理一般由不同的部門進(jìn)行。我國《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)規(guī)定的環(huán)境管理體制是統(tǒng)一管理與分別管理相結(jié)合的體制。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政部門對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理，地方則由地方環(huán)境保護(hù)行政部門對地方環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。至于“分別管理”則要求與環(huán)境管理相關(guān)的其他部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管，這些部門包括但不限于土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、公安行政主管部門*《環(huán)境保護(hù)法(2014年修訂)》第10條。?？梢?，在環(huán)境管理過程中有各方行政機(jī)關(guān)的參與，這種狀況存在于各個(gè)行政層級。既然在同一個(gè)行政層級中，有不同的行政主體參與監(jiān)管和治理大氣污染和大氣環(huán)境，那么如何使得這些行政機(jī)關(guān)之間的合作達(dá)到最佳效果和最高效率呢？在區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理領(lǐng)域，區(qū)域內(nèi)各地方政府和行政部門之間聯(lián)合防治是最有效率的合作方式*寧淼.國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，(5)：11-18.。

四、屬地治理模式不足催生府際合作治理

(一)屬地治理模式的規(guī)范基礎(chǔ)

大氣污染屬地治理模式的主要規(guī)范依據(jù)是《大氣污染防治法》(2000 年)，其主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，地方人民政府對大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，地方各級人民政府對于大氣污染的治理以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。行政區(qū)劃的規(guī)范基礎(chǔ)是2002 年頒布并實(shí)施的《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》。第二，地方大氣污染防治的主管機(jī)關(guān)主要是縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)部門，其他部門如公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理*《大氣污染防治法(2000 年)》第3條、第4條。。部門之間的合作限于本行政區(qū)域內(nèi)同級人民政府所轄各機(jī)關(guān)之間的合作。第三，相鄰?fù)壢嗣裾g在大氣污染防治方面缺少協(xié)同合作。大氣污染屬地治理模式的深層根源是我國環(huán)境管理體制。1989年《環(huán)境保護(hù)法》確立我國的環(huán)境管理體制是“環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與其他部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制*《環(huán)境保護(hù)法(1989年)》第7條。。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》沿襲了這樣的環(huán)境管理體制*《環(huán)境保護(hù)法(2014年)》第10條。。這種環(huán)境管理體制固然有很多弊端，諸如政府部門在權(quán)力分工、縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)、執(zhí)法方面都存在低效率的狀況。然而，政府對于大氣環(huán)境公共物品的管理權(quán)是顛撲不破的，在政府環(huán)境保護(hù)權(quán)力配置不變的情況下，為了提高大氣污染治理效率，只能推動(dòng)政府治理機(jī)構(gòu)、治理機(jī)制和治理手段的變革來使得政府行為更符合區(qū)域大氣污染防治的要求。對于這些問題，需要在理論上進(jìn)行重新思考，以新時(shí)代的治理模式來重新設(shè)計(jì)環(huán)境管理體制，使得這一體制更具有包容性，即能夠利用權(quán)力邏輯與市場邏輯的優(yōu)勢，并避免兩者的缺陷和不足*李文釗.環(huán)境管理體制演進(jìn)軌跡及其新型設(shè)計(jì)[J].改革，2015，(4)：69-80.。因此，盡管《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)*《環(huán)境保護(hù)法(2014年)》第6條、第10條。和《大氣污染防治法》(2015年)*《大氣污染防治法(2015年)》第5條。沿襲了這樣的環(huán)境管理體制，為了在現(xiàn)有環(huán)境管理體制的框架下更好地治理區(qū)域大氣污染，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)也創(chuàng)新地提出了構(gòu)建跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制*《環(huán)境保護(hù)法(2014年)》第20條。，以求在政府環(huán)境管理權(quán)的邏輯框架下構(gòu)建全新的區(qū)域大氣污染治理模式。

(二)屬地主義治理模式有悖大氣污染和大氣環(huán)境自然規(guī)律

大氣污染屬地治理模式，簡而言之就是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)由地方政府來治理本地區(qū)的大氣污染。大氣污染治理的各自為政表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，包括不限于各自立法、各自規(guī)劃、各自監(jiān)測、各自執(zhí)法、各自監(jiān)管、各自設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面。屬地治理模式與大氣污染和大氣環(huán)境的自然規(guī)律相悖。大氣污染物的流動(dòng)通常受到大氣環(huán)流、地理因素和大氣化學(xué)作用等多重影響，大氣污染物是不會根據(jù)人為劃定的行政區(qū)流動(dòng)的?？鐓^(qū)域大氣污染治理的重要性和緊迫性日益凸顯，要求打破行政區(qū)的地域限制，促使資金、商品、技術(shù)、人員、信息等市場要素在更大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。我國推進(jìn)區(qū)域一體化的道路，無法像西方國家城市合作實(shí)踐所經(jīng)歷的由市場自發(fā)推動(dòng)的、自上而下的自生秩序*See Leitner H, Sheppard E,Transcending interurban competition:Conceptual issue and policy alternatives in European Union.State University of New York Press,1999,pp.227-243.。在應(yīng)對區(qū)域大氣污染方面，屬地治理模式在實(shí)踐中被證明收效甚微。屬地主義的治理手段在應(yīng)對當(dāng)今的區(qū)域大氣污染方面顯得捉襟見肘。從現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、由中央和地方各級人民政府負(fù)責(zé)的屬地治理模式已經(jīng)成為制約區(qū)域大氣污染合作治理效果的重要因素。由于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出一個(gè)完整的屬性，在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)之中每一種環(huán)境要素與其他環(huán)境要素之間都存在密切的聯(lián)系，加上區(qū)域內(nèi)自然資源的公共屬性，這些因素決定了對于區(qū)域環(huán)境的治理必須打破以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為界域的行政區(qū)行政模式，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性為基礎(chǔ)實(shí)施統(tǒng)一管理*江必新.論環(huán)境區(qū)域治理中的若干司法問題[J].人民司法，2016，(19)：4-10.。大氣污染具有跨地區(qū)污染的特征，當(dāng)行政區(qū)劃界限只起到政治權(quán)力的空間投影和分割標(biāo)志的作用時(shí)，這條假象分割線卻阻隔著跨區(qū)域環(huán)境治理*羅冬林，廖曉明.合作與博弈：區(qū)域大氣污染治理的地方政府聯(lián)盟——以南昌、九江與宜春 SO2治理為例[J].江西社會科學(xué)，2015，(4)：79-83.。包括灰霾在內(nèi)的大氣污染具有自然區(qū)域性，其監(jiān)管不能以人為劃分的行政區(qū)劃代替之，須由區(qū)域內(nèi)各相關(guān)地方人民政府綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管和防控。

(三)屬地主義治理模式無法形成多元主體的合力

通常情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程主要通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。然而，市場也存在失靈的情況，而且市場機(jī)制的力量有時(shí)候會遭遇行政區(qū)劃和行政力量的制約*葉必豐，何淵，李煜興，徐健等.行政協(xié)議區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010.1.。在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，各行政區(qū)之間存在發(fā)展的差異，發(fā)展程度的差異使得各行政區(qū)對于大氣污染的監(jiān)管和大氣環(huán)境質(zhì)量的需求也存在差異。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域往往更傾向于投入更多的力量來保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域則通常更傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如此，在區(qū)域發(fā)展過程中容易造成“地方保護(hù)主義”和“搭便車”的狀況*張世秋，萬薇，何平.區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量管理的合作機(jī)制與政策討論[J].中國環(huán)境管理，2015，(2)：44-50.。大氣污染屬地治理模式忽略了排污地方人民政府與相鄰地方政府，即大氣污染物易轉(zhuǎn)移相鄰地區(qū)地方政府之間的合作；也忽略了多元主體參與區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理的巨大力量。對區(qū)域大氣污染進(jìn)行屬地治理很容易助長地方保護(hù)主義。在地方GDP至上的政績觀激勵(lì)下，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)劃定大氣污染防治范圍，以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)為中心，以行政區(qū)政績?yōu)閷?dǎo)向，在行政區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)要素和安排資源，使得地方政府缺乏治理大氣污染的積極性，很容易產(chǎn)生地方政府“搭便車”行為。

考察美國等發(fā)達(dá)國家的區(qū)域大氣污染防治歷程，可以發(fā)現(xiàn)，美國等國家的區(qū)域大氣污染防治策略經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段的變化。第一，大氣污染防治由行政區(qū)擴(kuò)展至區(qū)域范圍，甚至全球范圍，在更為廣泛的空間范圍內(nèi)聯(lián)合防治大氣污染。早在上個(gè)世紀(jì)60年代，美國就認(rèn)識到大氣污染的區(qū)域特征，并且基于這個(gè)認(rèn)識設(shè)置區(qū)域大氣污染應(yīng)對措施。聯(lián)邦政府建立空氣質(zhì)量控制區(qū)，全美被劃分為247個(gè)空氣質(zhì)量控制區(qū)*劉向陽.清潔空氣的博弈環(huán)境政治史視角下20世紀(jì)美國控制污染治理[M].北京：中國環(huán)境出版社，2014.132.。第二，在利益主體方面，考慮更多的利益主體，尤其是不特定的利益主體，只要是受到大氣污染損害或者有可能受到大氣污染損害的人群都是考慮對象。第三，大氣污染的規(guī)制目標(biāo)從單一目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)體系，更為追求效率。第四，更多地關(guān)注公眾和社會的力量，公眾的范圍是不特定的，包括專家、社會活動(dòng)家、普通民眾等。

區(qū)域公共物品管理主體是多元的，包括政府組織、私人組織和第三部門。區(qū)域公共管理是這些多元的主體采取協(xié)商和溝通的方式對區(qū)域內(nèi)各個(gè)利益主體進(jìn)行維護(hù)以及建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)組織進(jìn)行管理的過程*張勁松等.政府關(guān)系[M].廣州：廣東人民出版社，2008.254.。認(rèn)識到區(qū)域大氣污染的特性和區(qū)域大氣環(huán)境的公共物品屬性，有必要破除行政區(qū)域的壁壘，加強(qiáng)區(qū)域府際合作治理區(qū)域大氣污染，在區(qū)域內(nèi)部構(gòu)建制度化的行政合作機(jī)制，以此避免區(qū)域環(huán)境治理過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性，提高區(qū)域府際合作的效率。僅僅依靠污染物排放地人民政府的污染管理，既無法應(yīng)對大氣污染的流動(dòng)和累積，也無法發(fā)動(dòng)民眾和公眾的力量參與區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理。對于區(qū)域大氣污染防治需要統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)各個(gè)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)商和統(tǒng)一規(guī)劃，建立協(xié)同合作機(jī)制。如果只是簡單地依據(jù)行政區(qū)劃來對大氣污染源實(shí)施監(jiān)管很難有效應(yīng)對新出現(xiàn)的區(qū)域大氣污染問題。對于這種新形式的大氣污染，必須實(shí)施區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)聯(lián)合防治，從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度探尋區(qū)域大氣污染治理之道。

五、區(qū)域大氣污染府際合作治理制度實(shí)踐

我國大氣污染防治的碎片化與大氣生態(tài)系統(tǒng)的整體性并不是絕對對立的，流動(dòng)的大氣污染是可以治理好的，這需要構(gòu)建一套完善有效的區(qū)域大氣污染防治制度體系*楊治坤.論跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制構(gòu)建[J].資源開發(fā)與市場，2014，(7)：971-975.。區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間的府際合作，有助于提升區(qū)域大氣環(huán)境治理的正外部性。區(qū)域大氣污染府際合作治理的具體機(jī)制包括“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)*王紅梅，邢華，魏仁科.大氣污染區(qū)域治理中的地方利益關(guān)系及其協(xié)調(diào)：以京津冀為例[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016，(5)：133-139+195.。以重點(diǎn)區(qū)域京津冀、長三角和珠三角為主要實(shí)踐樣本，本文重點(diǎn)分析這些區(qū)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的制度合作機(jī)制。

(一)政府間協(xié)商決策制度

區(qū)域大氣污染府際合作治理機(jī)制，首當(dāng)其沖的是政府間協(xié)商決策機(jī)制。構(gòu)建積極有效的區(qū)域大氣污染府際合作治理機(jī)制，能夠有效地推動(dòng)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)政府之間的合理分工和高效的集體行動(dòng)。以長三角地區(qū)為例，其協(xié)商決策機(jī)制以制度化的協(xié)商、常規(guī)化的溝通制度和區(qū)域公約制度為主。區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)政府間協(xié)商決策的內(nèi)容主要包括：區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，目標(biāo)可以是綜合性的也可以是某個(gè)領(lǐng)域的；區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃；區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)污染減排責(zé)任分配，通常根據(jù)有區(qū)別的責(zé)任原則來分配*張世秋.京津冀一體化與區(qū)域空氣質(zhì)量管理[J].環(huán)境保護(hù)，2014，(17)：30-33.。區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域地理、地形、地貌、人口分布、工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城市布局、能源布局和區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力，合理制定區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃。需要強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域大氣污染政府間決策協(xié)商過程更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上的公眾參與。公眾參與程序的引入是基于重大行政決策合法性和合理性的需求，為重大行政決策活動(dòng)提供更為充分的正當(dāng)化資源*桂萍.公眾參與重大行政決策的類型化分析[J].時(shí)代法學(xué)，2017，(1)：44-53.。

(二)區(qū)域規(guī)劃制度

區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和區(qū)域大氣環(huán)境協(xié)同治理首先強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略高度對區(qū)域大氣環(huán)境的府際合作治理事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一決策和區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，這是所有協(xié)同機(jī)制中最為基礎(chǔ)的。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理需要建立高效的協(xié)商機(jī)制和決策機(jī)制，如此才能推動(dòng)各行政區(qū)政府及其職能部門之間的有效協(xié)作。2010年2月8日印發(fā)實(shí)施的《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》代表了珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的又一個(gè)成功合作，這部規(guī)范性文件的性質(zhì)是區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，旨在提升廣東省珠三角區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。這部區(qū)域規(guī)劃提出的規(guī)劃目標(biāo)是，至2020年珠三角區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到發(fā)達(dá)國家大氣環(huán)境質(zhì)量水平。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，該區(qū)域規(guī)劃還提出了具體措施，包括完善珠三角區(qū)域的大氣監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、大氣污染執(zhí)法體系。為了細(xì)化該規(guī)劃，使之更好地執(zhí)行，這部計(jì)劃還制定了配套規(guī)范，包括《珠三角地區(qū)關(guān)停小火電機(jī)組項(xiàng)目表》《珠三角各市工業(yè)鍋爐大氣污染治理項(xiàng)目任務(wù)表》《珠三角各市重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物污染控制項(xiàng)目表》等16個(gè)工作表附在計(jì)劃中。這部區(qū)域規(guī)劃和配套規(guī)范對珠三角各市提出了具體的實(shí)施要求。類似的區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃很多，2017年3月初，環(huán)保部聯(lián)合其他一些部委發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，對京津冀區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)提出了更為嚴(yán)格的要求，為了達(dá)成這個(gè)目標(biāo)提出了更加嚴(yán)格的區(qū)域大氣污染治理舉措，以及成立了專門的京津冀區(qū)域重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作小組。

(三)行政立法和行政協(xié)議

以京津冀、長三角和珠三角為代表的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治領(lǐng)域，已有通過行政立法規(guī)范區(qū)域大氣治理的立法實(shí)踐，例如珠三角區(qū)域出臺了《珠江三角洲大氣污染防治辦法》，這部辦法的法律性質(zhì)是地方政府規(guī)章；在環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)下，京津冀擬實(shí)行聯(lián)合立法，共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》等。除區(qū)域行政立法，還有區(qū)域之間的行政協(xié)議作為應(yīng)對區(qū)域大氣污染的規(guī)范。行政協(xié)議的法理基礎(chǔ)是區(qū)域內(nèi)各政府之間的法律平等。在我國憲法框架和法治語境下，行政區(qū)之間的平等主要表現(xiàn)為維護(hù)穩(wěn)定的需要，而我國地方政府享有的自治權(quán)不充分。也即是說，我國的區(qū)域平等缺乏地方自主權(quán)這一前提，缺乏法治的良好保障*葉必豐，何淵，李煜興，徐健等.行政協(xié)議區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010.5.。區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間締結(jié)行政協(xié)議的主體是區(qū)域內(nèi)各政府及其所屬行政職能部門，對于公眾在行政協(xié)議締結(jié)過程中的參與容易忽視。以長三角為例，長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府締結(jié)行政協(xié)議之時(shí)，沒有給予公眾參與表達(dá)意見和了解行政協(xié)議的機(jī)會。如此，公眾的意愿和利益并未很好地體現(xiàn)在長三角行政協(xié)議當(dāng)中。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中市場與政府的互動(dòng)很不充分，甚至連最終締結(jié)的行政協(xié)議也沒有公開*葉必豐，何淵，李煜興，徐健等.行政協(xié)議區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010.10.。

(四)區(qū)域大氣污染聯(lián)合監(jiān)管

由于新污染物的出現(xiàn)和普遍，目前區(qū)域大氣污染監(jiān)測和大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測范圍也在擴(kuò)張。例如2012年制定、2016年實(shí)施的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)規(guī)定了PM2.5和PM10的標(biāo)準(zhǔn)。就PM2.5和PM10監(jiān)測而言，其應(yīng)當(dāng)涵蓋立體綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、顆粒物組分源解析、數(shù)值分析與預(yù)報(bào)預(yù)警、成效評估和情景預(yù)測、環(huán)境健康服務(wù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制等必要方面，才能夠滿足區(qū)域大氣污染防治技術(shù)支持的需求*李健軍.PM2.5監(jiān)測能力建設(shè)與重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治[J].環(huán)境保護(hù)，2013，(5)：29-31.。在實(shí)踐中，重點(diǎn)區(qū)域例如京津冀、長三角、珠三角這些區(qū)域已經(jīng)建立了區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測和監(jiān)測數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。以此為基礎(chǔ)，這幾個(gè)區(qū)域也在一些領(lǐng)域構(gòu)建了聯(lián)合執(zhí)法、污染物減排機(jī)制等。構(gòu)建信息化的區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系要求建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的大氣環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善細(xì)顆粒物的監(jiān)測方法和風(fēng)險(xiǎn)評估方法；要求實(shí)施區(qū)域大氣污染物分類管理，根據(jù)不同的大氣污染物類型制定不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐。

以區(qū)域統(tǒng)一發(fā)布的技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)各地方政府監(jiān)測部門實(shí)施區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測。以珠三角和港澳的聯(lián)合監(jiān)測為例，在兩岸三地的規(guī)劃和行政協(xié)議指引下，粵港澳建立了聯(lián)合監(jiān)測站點(diǎn)。其中，位于澳門的大潭山空氣質(zhì)量監(jiān)測子站更名為“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”，以覆蓋粵港澳區(qū)域的大氣污染和大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測空間范圍?；浉郯闹榻侵迏^(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)擁有23個(gè)監(jiān)測點(diǎn)，由廣東省環(huán)境監(jiān)測中心、香港環(huán)境保護(hù)署、澳門環(huán)境保護(hù)局及澳門地球物理暨氣象局分別負(fù)責(zé)各自的大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物監(jiān)測工作，并且這三個(gè)機(jī)構(gòu)會將數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和共享。這三個(gè)站點(diǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)到了國家標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測的污染物范圍廣。除此以外，珠三角與港澳合作監(jiān)測還增加了新的監(jiān)測工作和發(fā)布方式，以為兩岸三地政府制定區(qū)域大氣污染府際合作治理的規(guī)劃、決策和執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)。珠三角九市與港澳的聯(lián)合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣，廣東省和港澳都分別發(fā)布24小時(shí)空氣質(zhì)量指標(biāo)。

(五)政府責(zé)任考核

區(qū)域大氣污染府際合作治理以政府為治理主體，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)政府之間的合作。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理效果如何，取決于區(qū)域內(nèi)參與協(xié)同治理的行政區(qū)政府的履職狀況。為了約束和促進(jìn)政府更好地履行環(huán)境職能，也有必要設(shè)置嚴(yán)格的績效考核機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。我國《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》均規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任和政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，但是對于政府責(zé)任的考核和評價(jià)則主要依靠規(guī)范性文件進(jìn)行，這種狀況在區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理的場合同樣如此。必須完善基于科學(xué)目標(biāo)考核的政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，如此才能倒逼區(qū)域內(nèi)行政區(qū)政府加大區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的力度。作為《環(huán)境保護(hù)法》的配套制度之一，我國目前實(shí)施的行政約談制度主要規(guī)范依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》。行政約談制度也是促進(jìn)政府履行職能的制度之一。然而，行政約談制度并非常態(tài)化的機(jī)制，只是在特殊情況下才加以運(yùn)用。為了構(gòu)建常態(tài)化的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的形式確定政府環(huán)境績效考核，將環(huán)境治理狀況納入政府政績考核內(nèi)容。

六、結(jié)語

無論是政府行為、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、合作協(xié)議的簽訂，還是微觀主體的市場活動(dòng)都離不開較強(qiáng)約束力的、完善的制度環(huán)境*劉志彪等.長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.366.。目前，我國尚未有成熟的、完備的法律法規(guī)保障區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。在屬地治理為主的大背景下，區(qū)域大氣污染治理存在著碎片化嚴(yán)重、治理效率低下、交叉污染與重復(fù)治理、地方政府大氣污染治理積極性受挫等諸多問題。因此，各重點(diǎn)區(qū)域需要通過創(chuàng)新完備的制度體系來保障區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式的推進(jìn)。在立法協(xié)調(diào)方面，在國家出臺和完善相應(yīng)的法律法規(guī)之前，各重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》的基本框架下，檢視和更新本地區(qū)已有的相關(guān)法律法規(guī)，并建立和健全區(qū)域環(huán)境治理的法律體系。制度體系的建立不僅是對區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織權(quán)威性的保障，也是對大氣污染防治政策有效實(shí)施的保障。