全面實施預(yù)算績效管理的實踐和思考

□馬麗敏

太原市財政局貫徹落實黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理機(jī)制創(chuàng)新。幾年來，太原市財政預(yù)算績效評價工作以構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效、誠信的預(yù)算評價體系為目標(biāo)，以預(yù)算績效評價政策辦法制定、中介機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)?、監(jiān)督庫、績效評價管理臺賬等“三庫一臺帳”健全完善為關(guān)鍵，統(tǒng)籌安排自評價和重點評價兩類重點不同的評價工作，推進(jìn)按照預(yù)算功能科目、經(jīng)濟(jì)分類科目分類的評價試點工作，注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用和信息公開。逐步建立起了“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效考核管理機(jī)制雛形。

一、深刻把握時代新特征新要求，把全面實施預(yù)算績效管理擺上位

太原市委、市政府高度重視全面實施預(yù)算績效管理，市委十一屆三次全會、四次全會暨全市經(jīng)濟(jì)工作會議等確定的財政部門重點牽頭工作任務(wù)及深化改革任務(wù)明確提出要“加快預(yù)算體制改革，扎實推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，推進(jìn)預(yù)算績效管理，將績效管理融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程”。財政部門各級主要負(fù)責(zé)人親自抓落實，要求財政局各預(yù)算資金管理部門，建立預(yù)算績效評價內(nèi)部控制機(jī)制，提高站位，扎實工作，深化對預(yù)算績效管理重要意義的認(rèn)識，把財政預(yù)算資金績效管理工作推向全面。要從以下方面找準(zhǔn)方向：

第一，要從堅定維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心的發(fā)展思想把握全面實施預(yù)算績效管理工作；突出以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，圍繞貫徹落實黨中央方針政策和決策部署，落實省委省政府、市委市政府重大部署和重點工作安排為方向落實全面績效管理。

第二，要進(jìn)一步細(xì)化量化預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。明確和夯實政府及預(yù)算部門預(yù)算績效管理的主體責(zé)任；大力推進(jìn)公開透明，不斷強(qiáng)化社會監(jiān)督。

第三，要堅持問題導(dǎo)向，針對當(dāng)前財政支出和預(yù)算管理中存在的支出結(jié)構(gòu)固化、有些資金使用績效不高等突出問題，通過實施預(yù)算績效管理，推動和促進(jìn)相關(guān)問題的逐步解決，全面提高財政預(yù)算管理水平和治理能力，提高財政資金的使用效率。

二、全面實施預(yù)算績效管理的主要措施及做法

（一）統(tǒng)一部署，市縣聯(lián)動，加快推進(jìn)全市預(yù)算績效管理改革進(jìn)程

按照太原市人大、市委、市政府及省財政廳的要求，全市財政部門在鞏固既有績效管理成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)采取有力措施，加大預(yù)算績效管理推進(jìn)力度，形成全市績效改革“一盤棋”的新局面，主要采取的措施有以下三方面。

第一，召開全市預(yù)算績效評價工作部署大會。全市59個預(yù)算部門單位負(fù)責(zé)人和11縣市區(qū)財政部門負(fù)責(zé)人及預(yù)算績效管理人員參會。對2017年各縣區(qū)績效評價工作進(jìn)行總結(jié)并動員部署2018年績效管理改革。對2017年績效管理考核優(yōu)良的縣區(qū)財政局予以表揚(yáng)，對開展較緩慢的縣區(qū)點名批評。通過表揚(yáng)先進(jìn)鞭策后進(jìn)，責(zé)任落實，傳導(dǎo)壓力，促進(jìn)各縣區(qū)全面績效工作積極開展，成效顯著。

第二，以省、市兩級黨委、政府都將全面實施績效管理列為重大改革事項為契機(jī)，全面推動績效管理。以按時向省委督查組13710工作平臺及“耿彥波抓改革臺帳”工作平臺上報重大改革事項為抓手，全市各縣區(qū)財政局建立績效管理改革臺帳，完善制度，制定實施方案等，推動兩級財政從全面實施績效管理不斷向廣度、深度推進(jìn)。

第三，建立信息溝通機(jī)制。在太原市財政局局域網(wǎng)建立市級“績效評價專欄”，及時將中央、省、市有關(guān)通知、文件上傳，方便縣區(qū)績效機(jī)構(gòu)及時掌握中央精神和規(guī)定，目標(biāo)明確，信息全面，互動捷便，答疑解難。同時，將兩級財政部門績效管理專門負(fù)責(zé)人員建群，建立動態(tài)聯(lián)系機(jī)制，隨時交流工作經(jīng)驗，分享工作成果和信息。

（二）市級績效管理部門繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，引領(lǐng)帶動全市績效管理工作上新臺階

在全方位、全過程、全覆蓋實施績效管理方面，逐步將績效管理覆蓋四本預(yù)算，并深入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。在政策制定方面，制定《太原市財政局全面推進(jìn)預(yù)算績效評價的具體辦法》《太原市績效評價專家?guī)旃芾磙k法》《太原市績效評價中介庫管理辦法》等制度；在完善預(yù)算績效管理內(nèi)部控制辦法方面，明確責(zé)任，分工負(fù)責(zé)；在部門單位績效自我評價和監(jiān)督、重點績效評價開展、第三方機(jī)構(gòu)評價等方面都與省財政廳保持同步，走在了縣區(qū)前面；在編制下年度預(yù)算、重點工程及重大項目預(yù)算決策等方面結(jié)合績效評價的結(jié)果制定決策。

（三）績效評價工作周密部署，扎實開展，卓有成效，得到省財政廳、市人大、各預(yù)算單位和部門多方面的高度認(rèn)可

1.全面開展績效自評價工作

太原市財政局實現(xiàn)績效自評價全覆蓋?？冃ё栽u價的評價主體是預(yù)算單位和主管部門。年初組織市直全部預(yù)算部門將市級納入2017年部門預(yù)算績效目標(biāo)管理，一般公共預(yù)算項目金額在200萬元（含）以上的項目（剔除補(bǔ)充人員和公用經(jīng)費(fèi)項目以及涉密單位經(jīng)費(fèi)項目）開展績效自評價工作。

2018年預(yù)算績效自評價工作共涉及48個預(yù)算部門，258個項目，預(yù)算金額59億元，占年初一般公共預(yù)算100億元的59%。市財政局對上報的全部績效自評價報告在工作組織、績效報告內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)真實、績效指標(biāo)細(xì)化、績效評價結(jié)果及資金問效等方面進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，對太原市預(yù)算單位績效自我評價工作組織較好的16個單位通報表揚(yáng)。通過樹立標(biāo)桿，激勵先進(jìn)，增強(qiáng)預(yù)算單位績效管理的榮譽(yù)感和使命感，也提高了績效管理的意識，對其他單位也有一定的壓力傳導(dǎo)作用。

2.重程序，提水準(zhǔn)，提升重點績效評價質(zhì)量

擴(kuò)大重點績效評價范圍，建立評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，削減低效無效資金，提高財政資金使用效益。科學(xué)設(shè)定重點績效評價工作流程，規(guī)范程序使各項工作依法有序開展。主要概括為財政部門工作的“三個階段”、“五個流程”。

“三個階段”即方案制定階段、報告評審階段、意見反饋及結(jié)果應(yīng)用階段；“五個流程”即制定實施方案、協(xié)調(diào)對接進(jìn)點和現(xiàn)場查驗資料、對績效報告初稿專家評審和會審、一定范圍內(nèi)公開績效評價信息和結(jié)果、績效評價意見反饋及結(jié)果應(yīng)用”等五個流程。

太原市財政局開展了獨立、客觀、第三方機(jī)構(gòu)參與評價的重點績效評價工作。2018年績效評價項目從市本級2017年一般公共預(yù)算、基金預(yù)算安排的項目中，涉及市委市政府確定的重點項目或重大民生項目，覆蓋教育、文化、社保、衛(wèi)生、科技、城建、農(nóng)業(yè)、公共安全及PPP項目等，共選擇38個項目，涉及資金62 億元，其中太原市財政預(yù)算評審中心承擔(dān)20個項目，政府采購的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)18個項目?！叭齻€階段”、“五個流程”的主要做法如下。

第一，制定實施方案。召開重點績效評價工作布置會，同時安排績效評價工作對接進(jìn)點有關(guān)事宜等；對預(yù)算績效評價實施方案（初稿）在預(yù)算資金的績效目標(biāo)、實施內(nèi)容、指標(biāo)體系、工作安排等內(nèi)容進(jìn)行專家評審，評價機(jī)構(gòu)完善方案。

第二，協(xié)調(diào)安排財政部門與預(yù)算單位和評價小組進(jìn)點及現(xiàn)場查驗工作，并重點抽查。重點抽查評價機(jī)構(gòu)現(xiàn)場查驗和社會調(diào)查工作程序，解讀財政部門績效評價的政策措施，協(xié)調(diào)人大監(jiān)督和審計檢查各項工作，確?？冃гu價工作正確實施并提高效率，及時糾正偏差。

第三，聘請專家評審“績效評價報告（初稿）”。專家組主要圍繞績效評價是否按照實施方案組織開展，績效評價方法選擇是否科學(xué)、合理，評價指標(biāo)體系設(shè)置是否符合實際情況，績效評價內(nèi)容是否完整等進(jìn)行集中評審，提出問題和改進(jìn)建議，形成專家書面意見，評價機(jī)構(gòu)依此進(jìn)行完善和修改。

第四，一定范圍公開績效評價信息和結(jié)果。結(jié)合財政政策、資金專項管理辦法有關(guān)法規(guī)和制度在一定范圍按法定程序公開績效評價信息。

第五，績效評價意見反饋及結(jié)果應(yīng)用。財政局匯總分析績效報告，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，按照市人大監(jiān)督管理的具體要求上報市人大。同時，及時將績效評價結(jié)果批復(fù)到預(yù)算管理部門和單位，監(jiān)督單位采取措施糾正問題，同時為財政下一年度預(yù)算安排提供依據(jù)和參考。

3.全市各縣區(qū)積極開展全面預(yù)算績效管理

各縣區(qū)財政部門全面樹立績效管理理念，積極行動，各項工作取得一定成效。一是開展培訓(xùn)，提升素質(zhì)。各預(yù)算部門（單位）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）財政局組織預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)，為下一步預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。二是實施中期監(jiān)控，加強(qiáng)資金監(jiān)督。綜改示范區(qū)對瀟河園區(qū)土地拆遷補(bǔ)償、扶貧、衛(wèi)生、城中村改造等16個計劃項目的中期績效實施監(jiān)控，對績效差、進(jìn)度慢的部分項目預(yù)算及時予以調(diào)整和糾偏。三是開展績效評價，提升資金配置效益。全市11個縣（市）區(qū)，選取社會關(guān)注度高、涉及重大民生的項目，實施了重點項目績效評價試點工作。

三、全面實施績效管理的主要特點及經(jīng)驗

太原市2017年部門預(yù)算實現(xiàn)了與績效目標(biāo)同編制、同批復(fù)、同執(zhí)行。預(yù)算編制向規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的目標(biāo)不斷靠近。績效目標(biāo)申報、自評價報告質(zhì)量不斷提高，重點績效評價質(zhì)量提高等工作具有一定的特點并取得了一些經(jīng)驗，總結(jié)如下。

（一）不斷擴(kuò)大績效評價范圍

從只對一般公共預(yù)算績效評價擴(kuò)展到政府性基金預(yù)算試點；由僅對項目預(yù)算評價擴(kuò)大到對部門整體績效評價試點；由全部為事后評價擴(kuò)展到對重大項目、重大決策績效評價試點，如華夏文明園項目；由部門預(yù)算擴(kuò)展到PPP項目績效評價，如晉陽污水廠項目。逐步建立起以績效自評價為主、重點績效評價為輔，第三方機(jī)構(gòu)、專家和社會公眾有序參與的全系列績效評價體系。

（二）全方面實施績效評價

全市各級財政部門積極在市、縣區(qū)兩級政府部門全面實施績效管理，形成全市“一盤棋”局面。

（三）嚴(yán)格規(guī)范要求開展績效評價

對關(guān)鍵內(nèi)容和重點工作提出精細(xì)化目標(biāo)。統(tǒng)一要求，制定績效評價流程，提高了績效評價工作的的科學(xué)性、嚴(yán)密性和效率。

（四）全面爭取人大部門的支持

積極向市人大財經(jīng)委匯報工作進(jìn)展，在各個工作環(huán)節(jié)請市人大財經(jīng)委參與并指導(dǎo)、監(jiān)督績效管理工作。各項工作高起點、嚴(yán)要求，依法、依規(guī)有序開展。

（五）加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作

加強(qiáng)與各級審計部門、預(yù)算部門單位、業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)調(diào)合作，減少摩擦，增加動力，形成合力，保證工作順利進(jìn)行。

四、全面實施績效管理的設(shè)想和建議

全面實施預(yù)算績效管理是財政機(jī)制創(chuàng)新和政府治理方式的變革。財政部門要樹立正確的政績觀，要有時不我待的勇氣和功不必在我的績效精神。既不能一哄而上、不分主次和輕重緩急，又不能顧此失彼影響財政的基礎(chǔ)工作，要做到相得益彰和互相促進(jìn)。要加強(qiáng)與人大部門、審計部門、政府目標(biāo)責(zé)任制考核等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力，提高工作成效。同時加大信息公開，擴(kuò)大社會監(jiān)督，使績效評價工作既有內(nèi)部機(jī)制又有外部監(jiān)督。

在績效評價過程中我們也發(fā)現(xiàn)一些具體問題，如：績效評價與審計、檢查或?qū)徍嗽u審的區(qū)別與聯(lián)系績效評價專家水準(zhǔn)的資格如何認(rèn)定，績效評價項目如何分類等等。同時績效評價工作無論是績效目標(biāo)的確定、評價工作實施及評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)與改革的要求還有很大差距，需要在以下方面不斷探索。

（一）樹立績效理念，完善績效管理環(huán)節(jié)

1.預(yù)算編制和批復(fù)。編制預(yù)算要結(jié)合項目實際情況，科學(xué)、合理測算，應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，認(rèn)真編制項目績效目標(biāo)。強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，加強(qiáng)績效管理基礎(chǔ)和各環(huán)節(jié)工作，優(yōu)化內(nèi)部控制管理方式方法，深化全過程預(yù)算績效管理改革。

2.預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控。財政部門應(yīng)加強(qiáng)對主管部門和項目單位資金績效目標(biāo)的監(jiān)督機(jī)制，定期對預(yù)算和績效目標(biāo)執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)控，及時調(diào)整預(yù)算、糾偏、糾錯，提高財政資金使用效率。

3.預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算編制。項目單位要及時進(jìn)行績效自評價工作，并且要有詳實、充分的數(shù)據(jù)等資料和科學(xué)、合理、量化的指標(biāo)體系。將績效自評價報告作為年度部門決算的一部分上報主管部門和太原市財政局。同時，財政和審計部門要按比例對自評價報告進(jìn)行抽查。

4.預(yù)算糾偏和完善。財政部門要及時反饋績效評價結(jié)果，對存在的問題要及時反饋并負(fù)責(zé)督促預(yù)算部門和項目單位定期整改完善。并組織有關(guān)考核部門和審計單位及時復(fù)查。加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用是加強(qiáng)財政支出管理、合理配置公共資源、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高資金管理水平和資金使用效益的重要手段。

5.信息公開。“陽光是最好的防腐劑”，建立公開透明的信息公開渠道，通過網(wǎng)上公示和正式文件通報形式及時公開績效評價結(jié)果。使“花錢必問效，無效必問責(zé)”逐漸成為機(jī)制。建立“注重績效導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的預(yù)算管理新機(jī)制，夯實預(yù)算績效管理責(zé)任主體和主體責(zé)任。

（二）加強(qiáng)績效管理信息化建設(shè)和人才建設(shè)

建立統(tǒng)一預(yù)算和績效管理的平臺體系，突出“層級配套、功能協(xié)調(diào)、覆蓋到位”的要求，使預(yù)算和績效真正成為一體，加快基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、指標(biāo)分類庫、專家分類庫、中介機(jī)構(gòu)分類庫管理和建設(shè)，為全面實施績效管理提供信息化支撐。加強(qiáng)政府智庫建設(shè)和對咨詢機(jī)構(gòu)的扶持力度，吸引人才，大膽使用人才，培養(yǎng)人才，加強(qiáng)培訓(xùn)提升預(yù)算績效管理人員、專業(yè)機(jī)構(gòu)人員的績效評價專業(yè)水平。

（三）提高預(yù)算績效管理工作層次和質(zhì)量

實施全面預(yù)算績效管理不是財政部門一家的事，也不是財政部門一家能做了、能做好的事，需要市委、市政府、市人大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門分工合作，形成合力才能持續(xù)發(fā)力，不斷提高預(yù)算績效管理工作層次和質(zhì)量，推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理工作再上新臺階。