高校項(xiàng)目支出績效自評體系構(gòu)建與應(yīng)用

□田書源

一、引言

財預(yù)〔2015〕88號文第二十九條明確提出，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，資金使用單位應(yīng)對照確定的績效目標(biāo)開展績效自評，分別填寫“項(xiàng)目支出績效自評表”，形成相應(yīng)的自評結(jié)果，作為部門（單位）預(yù)、決算的組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算申請、安排的重要基礎(chǔ)?？冃ё栽u是高校各部門結(jié)合年初預(yù)算編制設(shè)定的目標(biāo)與其實(shí)現(xiàn)情況的對比性評價，主要是為內(nèi)部管理以及外部檢查、審計等使用，是績效評價最普遍的方式和基礎(chǔ)性工作。

二、績效自評存在的問題

績效自評是項(xiàng)目支出評價工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，自評結(jié)果直接影響后期一系列績效管理工作。目前，部屬高?？冃ё栽u表中，實(shí)行的是百分制，分值權(quán)重是按預(yù)算資金執(zhí)行率占10%，具體指標(biāo)落實(shí)占90%來設(shè)定的。其中產(chǎn)出指標(biāo)為50分、效益指標(biāo)為30分、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)為10分。這種以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的評價由于缺少內(nèi)部管理過程指標(biāo)、指標(biāo)間缺乏因果關(guān)系不能全面反應(yīng)項(xiàng)目績效情況，從而會出現(xiàn)設(shè)定績效目標(biāo)不科學(xué)，審核目標(biāo)不認(rèn)真，下達(dá)目標(biāo)不規(guī)范，以及財務(wù)預(yù)算與學(xué)校的事業(yè)計劃、發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，最終導(dǎo)致評價結(jié)果失真，浪費(fèi)了財政資金。

三、績效自評主體的認(rèn)定

自評工作由誰來做是評價工作能否有效的前提和基礎(chǔ)，目前高校的自評大多是由財務(wù)部門牽頭，會同有關(guān)的資金使用部門一起開展，這樣做主要有兩個弊端：第一，高校專項(xiàng)資金績效評價是一項(xiàng)繁重的綜合性工作，涉及到財務(wù)、國資、科技、基建等多個部門，現(xiàn)有的部門受限于人力資源情況和專業(yè)水平，很難獨(dú)立承擔(dān)此項(xiàng)事務(wù)；第二，財務(wù)部門是資金使用規(guī)則的制定者，而其它業(yè)務(wù)部門是資金的使用者，無論哪一方作為評價主體都存在獨(dú)立性瑕疵，存在既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題。

財政部印發(fā)的“預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）”中指出，“要建立健全預(yù)算績效管理的組織機(jī)構(gòu)，已成立單獨(dú)預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)的，要完善機(jī)構(gòu)職能，充實(shí)工作人員；未單獨(dú)設(shè)立或暫不具備條件設(shè)立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)的，要明確工作職責(zé)，并在相應(yīng)職能部門增加專門人員?！币虼?，高校應(yīng)安排專人負(fù)責(zé)績效評價工作，使績效評價工作早日走向制度化、規(guī)范化的軌道。另外，我們也可以借鑒其它部門績效自評的方式，如，根據(jù)工作需要召集專門工作小組，同時邀請利益相關(guān)者參與評價；或是把評價工作委托給中介機(jī)構(gòu)等獨(dú)立的第三方進(jìn)行以提高評價的客觀性。

四、績效自評體系的構(gòu)建

（一）平衡計分卡的提出

平衡記分卡自20世紀(jì)90年代產(chǎn)生以來，已經(jīng)被廣泛使用，并從最初被視為一個新的業(yè)績衡量系統(tǒng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€戰(zhàn)略管理系統(tǒng)。其核心思想是通過財務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程和學(xué)習(xí)與成長四個指標(biāo)間的相互驅(qū)動的因果關(guān)系來展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡。平衡記分卡推出了一套具體的指標(biāo)框架體系，包括財務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長四個方面。由此可見，之所以稱之為平衡記分卡，正是因?yàn)橐陨现笜?biāo)代表了財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，長期指標(biāo)和中短期指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)和市場指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)和市場指標(biāo)的平衡。

（二）平衡計分卡的優(yōu)勢

與現(xiàn)有的評價指標(biāo)體系相比，平衡計分卡注重事前、事中、事后多方位績效測評，注重短期與長期目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)和非財務(wù)目標(biāo)的平衡，是一種有效的績效管理方法。平衡計分卡在評價管理中不僅關(guān)注制度規(guī)范也關(guān)注機(jī)構(gòu)和人員；關(guān)注了資金使用的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的平衡；關(guān)注了資金管理者與使用者之間的平衡；還關(guān)注了資金使用過程與結(jié)果的平衡。

（三）基于平衡計分卡的綜合績效自評體系構(gòu)建

從預(yù)算與產(chǎn)出維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部管理流程維度和學(xué)習(xí)成長維度四個層面來設(shè)計高校專項(xiàng)自評體系。

1.預(yù)算與產(chǎn)出維度

從預(yù)算與產(chǎn)出維度對專項(xiàng)資金進(jìn)行評價可以有效地反映財政資金投入及產(chǎn)出的有關(guān)情況。首先要關(guān)注預(yù)算編制情況，然后看預(yù)算資金到位與執(zhí)行情況，有沒有專項(xiàng)資金管理辦法等，財務(wù)部門在整個自評工作中起著服務(wù)和監(jiān)督的關(guān)鍵作用。產(chǎn)出維度包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)和成本指標(biāo)等，兼顧經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等方面的效益指標(biāo)（見表1）。

2.利益相關(guān)者維度

專項(xiàng)資金是用于支持科研、教學(xué)、學(xué)科建設(shè)等方面活動的經(jīng)費(fèi)，其目的是促進(jìn)科技成果的產(chǎn)出、各項(xiàng)學(xué)科建設(shè)的推進(jìn)等，從而滿足學(xué)生、教師、主管部門、家長、教職工等社會公眾的需求，因此要對與使用專項(xiàng)資金相關(guān)人員關(guān)于專項(xiàng)管理、參與等情況進(jìn)行評價，以提高專項(xiàng)資金的使用效益（見表2）。

表2 利益相關(guān)者層面績效評價指標(biāo)

3.內(nèi)部管理流程維度

內(nèi)部管理流程維度的指標(biāo)主要包括評價機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員設(shè)置、內(nèi)部評價流程和組織管理水平等方面的指標(biāo)。內(nèi)部過程管理是提高專項(xiàng)資金績效的前提和驅(qū)動因素（見表3）。

表3 內(nèi)部管理流程層面績效評價指標(biāo)

4.學(xué)習(xí)和成長維度

學(xué)習(xí)和成長維度是促使專項(xiàng)資金能發(fā)揮更大使用效益而必備的機(jī)構(gòu)人員和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的良好運(yùn)行狀態(tài)，也是上術(shù)三個維度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在動因（見表4）。

表4 學(xué)習(xí)與成長層面績效評價指標(biāo)

上述四個方面，相互影響，相互作用。任何一個維度，哪怕是一個觀測點(diǎn)出現(xiàn)了問題，都會影響任務(wù)目標(biāo)，特別是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。平衡計分卡戰(zhàn)略績效評價實(shí)質(zhì)上是構(gòu)造了一個以戰(zhàn)略為起點(diǎn)，又以戰(zhàn)略為終點(diǎn)，從戰(zhàn)略開始又回歸到戰(zhàn)略的單位內(nèi)外部視角相結(jié)合、戰(zhàn)略與財務(wù)相融合、業(yè)務(wù)與財務(wù)連為一體的，立足于財務(wù)或價值指標(biāo)，又超越財務(wù)或價值指標(biāo)的一體化的戰(zhàn)略績效評價理念。

五、績效自評工作的建議

（一）完善績效指標(biāo)體系，提高績效評價質(zhì)量

要做好評價工作，首先要確立相應(yīng)的評價標(biāo)桿和規(guī)制示范，以確保績效評價的便利開展，在構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系可以參照CREAM原則，即：相關(guān)和有用性、清晰和可以理解、成本有效性、可以監(jiān)控結(jié)果、信息充分。主管部門應(yīng)根據(jù)教育行業(yè)的特點(diǎn)不斷完善專項(xiàng)的指標(biāo)庫建設(shè)，統(tǒng)一制定有共性的通用指標(biāo)，有特色的個性指標(biāo)，以及個別補(bǔ)充指標(biāo)，便于各高校在預(yù)算編制時設(shè)定指標(biāo)，也利于進(jìn)行自評后把結(jié)果與其它高校做橫向比對，以提高績效評價的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）建立審核反饋機(jī)制，加強(qiáng)對績效自評監(jiān)督

可以將自評初審評價結(jié)果以公示方式等方法公開，自評單位有責(zé)任對公示中提出的問題做出解釋和回答；建立“信任度再評價”制度，由學(xué)校審計、第三方機(jī)構(gòu)或上級部門組成專家組核查自評數(shù)據(jù)資料，對自評報告做出信任度再評價。通過核查和專家信任度打分，將自評納入規(guī)范體系。

（三）有效運(yùn)用評價結(jié)果，提高評價質(zhì)量

根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，分析診斷高校各部門內(nèi)部管理中存在的問題，對預(yù)算績效未達(dá)到預(yù)算目標(biāo)的有關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)，督促其及時采取改進(jìn)措施；評價結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合，有效發(fā)揮績效評價的激勵和約束作用。