行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍探析

□鄒煥聰，沈衛(wèi)華

(江蘇大學，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

深入推進依法行政，加快法治政府建設是實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會對行政檢察提出了新要求，為檢察機關(guān)對行政違法行為實行直接的法律監(jiān)督指明了方向，也為檢察機關(guān)立足憲法的職能定位推進司法體制改革提供了理論依據(jù)。近年來，各級地方檢察機關(guān)開展對行政違法行為的法律監(jiān)督探索，取得了一定成效，但是在檢察監(jiān)督范圍方面存在著一些有待解決的問題，亟需理論界和實務界加以關(guān)注。

一、檢察權(quán)性質(zhì):行政違法行為檢察監(jiān)督研究的邏輯起點

檢察權(quán)性質(zhì)是研究行政違法行為檢察監(jiān)督的理論起點。目前，有關(guān)檢察權(quán)的性質(zhì)眾說紛紜，主要有行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政與司法雙重性質(zhì)說以及法律監(jiān)督說四種，其中法律監(jiān)督說已經(jīng)成為界定檢察權(quán)性質(zhì)的主流觀點。從《人民檢察院組織法》第5條看，檢察機關(guān)被賦予了偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等職能，但自全國人大常委會出臺有關(guān)推進國家檢察體制改革試點工作的決定以來，偵查權(quán)被暫時調(diào)整或者暫時停止適用。據(jù)此，檢察監(jiān)督大體上是對行政機關(guān)的執(zhí)法活動和法院的審判活動進行法律監(jiān)督，但是檢察監(jiān)督并不是取代其他監(jiān)督方式。在性質(zhì)上看，檢察監(jiān)督權(quán)獨立于行政權(quán)，具有一定的獨立性從而不同于行政權(quán)，同時檢察監(jiān)督權(quán)又有別于司法權(quán)，不能像法院那樣對行政違法行為作出實體性和終局性的判決。因此，雖然檢察監(jiān)督權(quán)在一定程度上具有行政權(quán)的積極主動性特征甚至具有司法權(quán)的程序性特點，但是在我國人民代表大會制度下的檢察監(jiān)督權(quán)應該是一種專門的法律監(jiān)督權(quán)。從某種意義上說，檢察權(quán)的性質(zhì)界定，直接關(guān)系到檢察機關(guān)權(quán)力行使的對象、范圍、方式、程序等行政檢察監(jiān)督機制構(gòu)建等重大問題。

由于學界對檢察權(quán)性質(zhì)界定不同，加上行政違法行為的檢察監(jiān)督實踐尚在探索之中，并無相關(guān)的法律條文加以確定，因此人們對行政違法行為檢察監(jiān)督的界定存在多種表述。一是從檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系看，認為行政檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)依照憲法、法律的規(guī)定，對行政主體的行政權(quán)力和活動依法實施的監(jiān)督。[1]二是認為行政違法行為檢察監(jiān)督等同于一般監(jiān)督，即檢察機關(guān)對中央與地方行政機關(guān)的決議、措施及其人員行為的合法性實行法律監(jiān)督。[2]三是從維護公共利益、確保法律的統(tǒng)一實施角度看，認為行政違法行為監(jiān)督是依照法定的職權(quán)和程序，對行政行為是否合法所進行的專門法律監(jiān)督。[3]我們認為，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)、相關(guān)政策規(guī)定以及相關(guān)實踐來看，行政違法行為的檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)在憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序?qū)π姓C關(guān)違法行為(包括作為與不作為)進行檢察、督促的具有法律效果的專門活動，從而保證國家法律的正確實施。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的發(fā)展脈絡

從歷史發(fā)展來看，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法特別是行政違法行為的法律監(jiān)督在我國起步很晚，大體呈現(xiàn)為以下三個階段。

第一階段為起步階段(2001年—2010年)。在這期間檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)的行政案件數(shù)量很少，而行使檢察建議權(quán)的案件開始出現(xiàn)。2001年最高人民檢察院發(fā)布的《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對檢察建議有零星規(guī)定。2008年12月，中共中央《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見的通知》進一步擴大了檢察監(jiān)督的范圍，明確了全面監(jiān)督原則。2010年，最高人民檢察院印發(fā)的《進一步加強民事行政檢察工作的決定》第一次明確指出，我國的行政檢察監(jiān)督應與民事檢察監(jiān)督齊頭并進，不可擇一而行。但是，檢察機關(guān)如何對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督邊界在哪里，當時并無明確的法律規(guī)定。

第二階段為發(fā)展階段(2011年—2014年)。在這期間抗訴形式的行政檢察監(jiān)督數(shù)量急劇增加，檢察建議的檢察監(jiān)督得到發(fā)展。2012年12月25日，最高人民檢察院檢察長專門就我國的民事行政檢察相關(guān)工作做了詳細報告，從大局角度重新安排了民事行政檢察監(jiān)督工作。一系列司法改革文件明確規(guī)定檢察機關(guān)應當對行政機關(guān)利用職權(quán)干預行政訴訟、行政機關(guān)不行使職權(quán)的違法行為等進行檢察監(jiān)督。至此，我國已經(jīng)開始明確以上兩種行政違法行為為行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，是行政違法行為檢察監(jiān)督范圍拓展的重要階段。

第三階段為完善階段(2014年—今)。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出要對在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為、涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施進行監(jiān)督，同時提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。這不僅明確了檢察監(jiān)督的具體方式，而且規(guī)定了檢察機關(guān)對行政違法行為進行檢察監(jiān)督的特有范圍，為檢察機關(guān)開展行政違法行為的檢察監(jiān)督提供了重要的政策依據(jù)，對于進一步完善檢察監(jiān)督范圍制度以及行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制打下堅實的基礎。從2015年新環(huán)保法施行以及檢察機關(guān)公益訴訟試點工作以來，司法實踐中檢察機關(guān)結(jié)合運用檢察建議與公益訴訟方式維護社會利益的力度大大增加，監(jiān)督案件數(shù)量逐年增長。

總的來說，檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法行為的監(jiān)督范圍非常廣泛，涉及到環(huán)境、工商、治安、土地、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等多種領(lǐng)域，但是各地表現(xiàn)各異：有的地方(比如遼寧省)幾乎對所有的行政執(zhí)法活動進行了檢察監(jiān)督；有的地方則突出檢察監(jiān)督的重點，譬如河南省將范圍限制在涉及國家利益和公共利益行為，具體包括四個方面，即足以造成環(huán)境嚴重污染、自然資源嚴重浪費和破壞、威脅公眾生命和健康安全、政府授益性行政行為損害公共利益等行政行為；[4]有的地方則羅列了行政違法行為的具體情形，比如《山東省檢察機關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作規(guī)范(試行)》將受檢察監(jiān)督的行政違法行為的表現(xiàn)形式羅列為“未履行或者怠于履行法定職責的，超越職權(quán)、濫用職權(quán)的，行政主體不適格的，違反法定程序行使職權(quán)的，違反法律規(guī)定影響人民法院公正審理行政訴訟案件的”等主要類型。各地對于檢察監(jiān)督范圍的探索實踐，雖然值得肯定，但是也存在法治化程度不高的缺憾。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的現(xiàn)實困境

應該看到，各地開展的行政檢察監(jiān)督實踐有力地推動了行政機關(guān)依法行政，維護了國家和社會公共利益，促進了具有中國特色檢察監(jiān)督制度的完善。但是，現(xiàn)行針對行政違法行為檢察監(jiān)督改革探索還存在亟需解決的一系列問題。就監(jiān)督范圍而言，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督主要存在范圍邊界不明晰、各種監(jiān)督之間的界限不清、各地檢察監(jiān)督范圍各異等問題。

(一)行政違法行為檢察監(jiān)督的法定范圍不明

作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對國家行政權(quán)進行監(jiān)督。而行政機關(guān)行政執(zhí)法涉及工商、稅務、質(zhì)監(jiān)、城管、環(huán)境、衛(wèi)生、治安、文化等眾多與百姓生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，從這個意義上說，檢察機關(guān)對涉及行政權(quán)的方方面面都要進行監(jiān)督，從目前地方探索來看，也有的地方把各行政主體的行政執(zhí)法活動納入到檢察監(jiān)督范圍之列。但是，由于目前并沒有明確的法律規(guī)范加以規(guī)定，各地開展的行政違法行為檢察監(jiān)督范圍由檢察機關(guān)單獨或者與其他國家機關(guān)聯(lián)合出臺規(guī)范性文件加以規(guī)定的做法存在合法性危機，尚處于各地各辦、隨意性較大的非法治狀態(tài)。同時，由于行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的大小實際上還與該地的檢察業(yè)務能力、工作能力等密切相關(guān)，監(jiān)督范圍過廣或過小，都可能阻礙檢察監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。因此，如何根據(jù)檢察工作實際，從立法上完善行政違法行為監(jiān)督范圍制度成為有待解決的重要問題。

(二)行政違法行為各種監(jiān)督之間的界限不清

從法律體系上看，對于行政違法行為，可以采取多種方式進行監(jiān)督，其中行政監(jiān)督不可或缺。基于行政處理先行原則，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法時，首先應該督促行政機關(guān)先行履職，建議行政機關(guān)自我糾正，盡可能地由行政機關(guān)內(nèi)部解決，而不是越俎代庖。分析實證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：在許多案件中，檢察機關(guān)對行政機關(guān)出現(xiàn)行政違法行為提出檢察建議時，往往會過分地明確行政機關(guān)應當作出怎樣的行政行為，甚至還作出對一些行政案件涉及的案件事實與否的認定，但是檢察機關(guān)并沒有親歷案件的調(diào)查與具體情況的處理。而行政機關(guān)也會直接將檢察機關(guān)提出的檢察建議作為認定事實、作出改變行政行為的依據(jù)，結(jié)果經(jīng)常導致這一情形成為許多行政相對人提起行政訴訟或上訴的理由。這不但損害了相對人的合法權(quán)益，也忽視了依法行政的原則。檢察機關(guān)過分地干預代替行政機關(guān)履行職能已大大超越了檢察監(jiān)督的邊界。與此同時，由于檢察機關(guān)性質(zhì)的爭議性與檢察機關(guān)適用規(guī)則范圍的不明確，在實踐案例中存在“重復監(jiān)督”現(xiàn)象，出現(xiàn)由多個監(jiān)督機關(guān)同時處理同一案件的“撞車”現(xiàn)象；存在“替代監(jiān)督”等現(xiàn)象，以行政檢察監(jiān)督權(quán)或行政審判權(quán)直接處理行政糾紛。由于各種監(jiān)督機制的關(guān)系尚未理清，那種以檢察權(quán)代替行政權(quán)、忽視現(xiàn)有監(jiān)督資源的協(xié)調(diào)配合的做法實則不利于檢察機關(guān)對行政違法行為的檢察監(jiān)督。

(三)各地對行政違法行為檢察監(jiān)督范圍各異

由于各地對行政違法行為的理解不同，加上對檢察監(jiān)督性質(zhì)的誤讀，各地出臺的規(guī)范性文件對檢察監(jiān)督涉及到行政行為的方方面面。正如有人指出的那樣，行政檢察權(quán)的監(jiān)督范圍應突破原來的職務犯罪的藩籬，一般違法行為也要一起被考慮；不但要加強對具體行政行為的檢察監(jiān)督，抽象行政行為也應一起納入監(jiān)督之列；除了典型行政法律行為以外，那些尚未被類型化的準行政行為及行政事實行為也應該納入到檢察監(jiān)督的視野中去。[5]應該說，這種全面監(jiān)督如果能夠有效實施，無疑對于確保國家利益和社會公共利益具有重要作用。只是鑒于檢察權(quán)的特殊性質(zhì)、現(xiàn)行檢察資源的有限性、行政權(quán)獨特的運作邏輯以及我國人民代表大會制度的特點，結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則的要求，人民檢察院對行政違法行為的檢察監(jiān)督應當謹守一定的界限。[6]從檢察監(jiān)督的行為表現(xiàn)及重點領(lǐng)域來看，各地都制定了本地應該監(jiān)督的行政行為種類，同時又劃定了本地重點監(jiān)督的領(lǐng)域，基本上處于各地各辦、監(jiān)督不均衡的狀態(tài)。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的法治構(gòu)想

(一)遵循與行政違法行為檢察監(jiān)督范圍相適應的原則

建立行政違法行為檢察監(jiān)督范圍制度，應遵循法律監(jiān)督權(quán)的基本規(guī)律，遵守合法監(jiān)督、比例原則等，從而更好地明確對行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍。第一,合法原則。檢察機關(guān)作為憲法與法律賦予的法律監(jiān)督機關(guān)，其檢察主體、職權(quán)、范圍、程序等本應該由憲法與狹義的法律來規(guī)定，方具有合法性和正當性。特別是對行政違法行為直接進行監(jiān)督，涉及到行政權(quán)與檢察權(quán)之間的關(guān)系，行政機關(guān)與檢察機關(guān)的權(quán)力架構(gòu)，更應做到于法有據(jù)。檢察權(quán)只有嚴格按照法律規(guī)定的解釋行使監(jiān)督權(quán)，才能實現(xiàn)國家權(quán)力的相互平衡，才能真正發(fā)揮檢察院在行政違法行為預防和糾正方面的重要作用。因此，各地檢察機關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督等改革做法雖然能夠?qū)伊⒎ň哂邢刃邢仍嚨奶铰饭δ?，但是在法律尚未出臺的背景下，應該得到最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)才具有合法性。第二,比例原則。比例原則不僅是行政法的基本原則，也是行政違法行為檢察監(jiān)督的主要原則。如果檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)存在多種監(jiān)督方式的話，那么應該選擇最有利于行政權(quán)運作的方式，有利于行政機關(guān)及其工作人員能動性的發(fā)揮，不到萬不得已不得越俎代庖。[7]比例原則引入到行政違法行為檢察監(jiān)督的總體要求是，行政違法行為具有嚴重性，即嚴重損害了國家利益、社會公共利益；對于輕微的行政違法行為或行政瑕疵，一般由行政機關(guān)內(nèi)部解決。[8]比例原則不僅對檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等提出了要求，而且影響了檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督范圍的確立。因此，按照該項原則，檢察機關(guān)監(jiān)督行政違法行為時應該保持謙抑和理性，只有在行政監(jiān)督等其他監(jiān)督失靈的情形下檢察機關(guān)方可啟動檢察權(quán)。

(二)勘定行政違法行為的檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的邊界

對于行政違法行為，現(xiàn)有法律體系框架下的法律監(jiān)督不僅包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督，而且也囊括了政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督。僅就公共權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督而言，假如憲法對國家權(quán)力的規(guī)定都能夠落到實處，各種監(jiān)督機制的作用都能夠有效發(fā)揮，顯然能夠最大限度地預防和控制行政權(quán)的濫用和不作為，因此也就能實現(xiàn)各種監(jiān)督資源效益的最大化。人大及其常委會對其產(chǎn)生的行政機關(guān)當然能夠進行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督是宏觀的監(jiān)督而不是微觀的監(jiān)督，是對重大事項的監(jiān)督而不是對細微瑣事的監(jiān)督，是專項監(jiān)督而不是經(jīng)常性監(jiān)督，因此，對于行政機關(guān)的個案、經(jīng)常性監(jiān)督需要檢察監(jiān)督加以補強。法院基于行政審判權(quán)對行政違法行為進行司法審查，根據(jù)實際情形對行政行為做出撤銷、違法等判決，但是由于司法監(jiān)督遵循“不告不理”的訴訟原則，因此其行政審判監(jiān)督的范圍相對狹小，特別是在沒有利害關(guān)系人或具有原告資格的主體不敢訴、不愿訴的情形下更是如此，而加強檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督便成為我國體制改革的重點，對于沒有提出行政訴訟的行政違法行為可以讓檢察權(quán)介入。行政專門監(jiān)督，盡管看起來監(jiān)督體系復雜，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政復議監(jiān)督以及上級行政機關(guān)的層次監(jiān)督等多種監(jiān)督機制，但是，由于大多附屬于所在政府或上級政府，致使同體監(jiān)督大多流于形式，為此需要引入檢察監(jiān)督這種異體監(jiān)督，對行政監(jiān)督的這些領(lǐng)域仍可開展檢察監(jiān)督，確保監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。當然，行政違法行為的檢察監(jiān)督不能取代其他監(jiān)督機制，相反，各種監(jiān)督機制應該做到協(xié)同配合、合作補強，應該遵循輔助原則。即檢察機關(guān)行使對行政違法行為的監(jiān)督，應該在其他監(jiān)督機制及方式不能啟動或失靈之時才能實施，并且采取何種監(jiān)督方式也應該遵循現(xiàn)有監(jiān)督機制的發(fā)揮，而不能為了檢察監(jiān)督而監(jiān)督，無限擴大檢察監(jiān)督的范圍。如果行政專門監(jiān)督能夠有效發(fā)揮作用，檢察機關(guān)只需將有關(guān)信息反饋給有關(guān)行政監(jiān)督機關(guān)即可。因此，基于檢察機關(guān)的性質(zhì)以及行政機關(guān)的運行特點，人民檢察院對行政違法行為監(jiān)督必須處理好檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督機制的關(guān)系，以輔助原則為指導厘清各種監(jiān)督體系的監(jiān)督邊界。

(三)確定行政違法行為檢察監(jiān)督的具體范圍和重點領(lǐng)域

將“所有的”行政違法行為全部納入到檢察監(jiān)督范圍當然是一種理想狀態(tài)，也有利于最大限度地預防和監(jiān)督行政機關(guān)違法行使職權(quán)。不過，這種一勞永逸的探索實踐目前只存在于開展行政檢察監(jiān)督試點的個別省份或地方，大多數(shù)地區(qū)還是將“嚴重損害國家利益或社會公共利益”的行政違法行為作為檢察監(jiān)督的范圍。有學者指出，對裁量性行政行為，不宜作為檢察監(jiān)督的對象，而羈束性行政行為可以作為檢察監(jiān)督的對象；對抽象行政行為，檢察機關(guān)監(jiān)督難度較大，而對具體行政行為相對容易監(jiān)督；對內(nèi)部行政行為，可以提出檢察建議，而對外部行政行為，檢察監(jiān)督是一種補充性制度。[9]筆者認為，為了實現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化，實現(xiàn)多種監(jiān)督方式的監(jiān)督合力，也為將來進一步檢察體制改革積累經(jīng)驗，契合檢察機關(guān)監(jiān)督能力的實際，立法上需要慎重考慮檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督范圍。首先，對行政違法行為檢察監(jiān)督范圍可以采取“抽象規(guī)定+肯定列舉”的規(guī)定模式。在抽象規(guī)定模式中，一般將行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍界定為嚴重損害國家利益或社會公共利益但尚未構(gòu)成犯罪的行政違法行為。在肯定列舉規(guī)定中，應對行政違法行為的具體表現(xiàn)形式進行羅列，比如行政主體不適格的；未履行或者怠于履行法定職責的；超越職權(quán)、濫用職權(quán)的；適用依據(jù)錯誤的；主要證據(jù)不足的；違反法定程序行使職權(quán)的；違反法律規(guī)定影響人民法院公正審理行政訴訟案件的行政違法行為等。當然，在當下檢察機關(guān)還應該根據(jù)行政違法行為的嚴重程度、侵犯利益的代表性以及檢察機關(guān)的監(jiān)督能力等因素，按照檢察監(jiān)督的輔助原則審慎選擇行政違法行為的檢察監(jiān)督的重點領(lǐng)域，從而在對行政違法行為的各種監(jiān)督方式中實現(xiàn)良性對接，合作推動行政機關(guān)依法行政，促進法治政府建設。

五、結(jié)語

加強檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督不僅是憲法、法律賦予的法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，也是檢察機關(guān)參與社會治理的主要舉措。作為新生事物，行政違法行為的檢察監(jiān)督的范圍、程序等一系列法律問題有待解決，而明確檢察監(jiān)督的范圍是探索行政違法行為檢察監(jiān)督機制中的首要問題。因此，需要根據(jù)憲法和法律對檢察機關(guān)的性質(zhì)定位，根據(jù)檢查監(jiān)督的目的與原則，總結(jié)目前探索試行的有益經(jīng)驗基礎，對行政違法行為的法定范圍進行制度構(gòu)建，從而更好地構(gòu)建具有中國特色的行政檢察制度，預防和糾正行政違法行為，促進新時代背景下我國法治政府建設的進程。

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