群體性事件的法律治理失靈及其對策
——基于“烏坎事件”典型案例分析

□王江偉

(中共江西省委黨校,江西 南昌 330003)

肇因于土地問題而于2011年9月21日爆發(fā)的“烏坎事件”,在持續(xù)了近3個月之后,至2011年12月20日因廣東省委工作組進駐烏坎而使事件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機,隨后在雙方對話協(xié)商的基礎(chǔ)上,使這一事件得到了較為圓滿的解決。而該事件的化解,也被稱為是具有“時代意義和國家樣本意義”。[1]本文將在回顧“烏坎事件”這一典型案例所呈現(xiàn)出來的經(jīng)驗事實基礎(chǔ)上,著重從治理群體性事件的角度檢討:目前我國法律在應(yīng)對群體性事件時處于一種怎樣的境地?若要有效防范和化解群體性事件,又應(yīng)當如何調(diào)整和完善我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)?

一、文獻回顧:群體性事件的法律治理

國內(nèi)學(xué)界對于群體性事件的研究大概從2005年開始逐漸多了起來,至今已有十余年的研究積累。法學(xué)界對于群體性事件的研究更多地聚焦于如何構(gòu)建應(yīng)對群體性事件的制度設(shè)計。

(一)群體性糾紛解決視角

群體性糾紛解決是民事訴訟法學(xué)界研究的熱點話題。顧培東教授認為由黨委、政府牽頭,各部門全力配合的動員機制、以維護穩(wěn)定為主要價值目標、以恩威并濟和利益平衡為解決糾紛的主導(dǎo)方式、同時借用傳媒發(fā)揮內(nèi)揚外抑特殊功能的非常規(guī)糾紛解決機制已不能適應(yīng)非常規(guī)糾紛解決的需要。他提出應(yīng)建立統(tǒng)一的社會糾紛信息收集、分析和協(xié)調(diào)平臺;強化司法審判解決糾紛的能力;完善非司法糾紛解決機制,形成糾紛解決合力等舉措。[2]張嘉軍分析了當今世界兩大法系群體性糾紛解決機制的多元化發(fā)展趨勢,建議我國的群體性糾紛解決機制應(yīng)該朝著多元化方向發(fā)展,應(yīng)當完善代表人訴訟制度、引進團體訴訟和示范訴訟制度。[3]此外,也有不少學(xué)者考察了國外的群體性糾紛解決制度,如章武生分析了美國的集團訴訟[4]、錢穎萍對芬蘭群體性糾紛解決機制進行了考察[5]、吳澤勇對瑞典和荷蘭的群體性糾紛解決機制進行了分析。[6]章志遠等人通過比較多種群體糾紛解決制度認為,團體訴訟是化解群體性事件的有效路徑。[7]但是,相反的聲音也同樣存在。范愉教授就指出,“將群體性糾紛的解決全部寄托于訴訟和司法不僅是無法實現(xiàn)的幻想,而且事實上已經(jīng)導(dǎo)致了涉訟上訪增加的惡性循環(huán)?！盵8]

(二)行政法治視角

行政法治視角的研究者更多地是從完善相關(guān)法律制度設(shè)計,約束政府權(quán)力行使,保障公民合法權(quán)益的角度提出解決群體性事件的對策建議。戚建剛教授認為目前我國政府對群體性事件的處置是一種“壓制型”的治理模式,它以行政法“管理論”為理論基礎(chǔ),追求社會“剛性穩(wěn)定”,以“行政強制”為手段。其指出應(yīng)建立“回應(yīng)型”的治理模式,該治理模式重點在于保障相對人有序參與群體性事件處理,為此需要建立健全團體性訴求表達機制和個體訴求表達機制、完善群體性事件中的信息公開制度、保障相對人有序參與的行政責任制度。[9]楊海坤教授認為,應(yīng)當建立平權(quán)型的官民關(guān)系、疏通利益表達機制、建設(shè)透明政府、廣開權(quán)利救濟渠道、實現(xiàn)行政緊急權(quán)力法治化。[10]楊臨宏教授則認為群體性事件的發(fā)生是法律程序失效的結(jié)果。法律程序失效是指國家設(shè)計用來化解社會糾紛的程序未能按照事先設(shè)計的制度發(fā)揮應(yīng)有作用,比如合法的表達方式相關(guān)部門不理會、聽證程序走過場、救濟程序被虛置等等。因而其認為化解群體性事件的關(guān)鍵在于如何使已有法律程序和制度設(shè)置有效運轉(zhuǎn)。[11]

(三)憲法公民權(quán)視角

從憲法公民權(quán)角度研究群體性事件，主要是呼吁應(yīng)當落實憲法所保障的公民集會自由權(quán),以實現(xiàn)公民訴求表達的法治化和制度化。許章潤教授認為群體性事件多為公民大眾基于訴求而實施的公民集體行動,它屬于公民權(quán)的基本憲法權(quán)能。群體性事件的化解應(yīng)當落實憲法賦予的公民游行、示威、集會和靜坐等集體表達權(quán)利,允許公民大眾運用這些合法手段表達集體訴愿,進行公開利益博弈。[12]侯健教授指出,治理群體性表達事件應(yīng)當具備法律和權(quán)利思維,應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行法律對集會游行示威限制過嚴的狀況,使它作為有力的社會控制機制的同時發(fā)揮其作為有效的怨恨釋放和利益表達機制的功能。[13]也學(xué)者指出群體性事件是政府與公民關(guān)系失衡的表現(xiàn),其產(chǎn)生的法律根源在于基本權(quán)利口號化、政府行為自利化和刑事犯罪工具化。[14]

上述三種研究視角,對于完善我國相關(guān)法律制度設(shè)計以預(yù)防和化解群體性事件均具有參考價值和啟發(fā)意義。但不足的是,大多數(shù)法學(xué)學(xué)者是以規(guī)范研究的角度,從應(yīng)然層面提出對策建議,而少有基于經(jīng)驗材料,剖析目前我國法律應(yīng)對群體性事件的事實狀況,并對此提出相應(yīng)對策建議。因而,盡管已有的研究較為豐富,但依然為本文基于具體事實案例的研究留下了空間。

二、“烏坎事件”:集體行動的演進過程*本文有關(guān)“烏坎事件”的經(jīng)驗事實,主要參考清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會管理創(chuàng)新課題組.烏坎事件始末[J].中國非營利評論,2012(2);吳麗瑋.烏坎土地糾紛與宗族之爭[J].三聯(lián)生活周刊,2011(49).

“烏坎事件”的發(fā)生演進過程可分為四個階段:最初是因為當?shù)亟?jīng)濟開發(fā),導(dǎo)致出現(xiàn)征地和土地糾紛,村民多次上訪;第二個階段村民采取抗爭行動,并與警察發(fā)生沖突;第三個階段村民的集體行動走向組織化的和平抗爭;第四個階段官方高層介入并與村民協(xié)商解決,事態(tài)平息。

(一)土地問題與村民上訪

烏坎地處我國改革開放的前沿地區(qū),較早地卷入了市場經(jīng)濟發(fā)展的大潮中。其中最為突出的表現(xiàn)就是將村集體土地買賣轉(zhuǎn)讓用于開發(fā)經(jīng)營,而由此造成的土地問題與糾紛正是此次“烏坎事件”爆發(fā)的深層次原因。

烏坎的集體土地買賣始于上世紀90年代。此后,陸豐縣政府又批復(fù)成立了“烏坎港實業(yè)開發(fā)公司”,從此烏坎步入大規(guī)模土地開發(fā)的時期,在此后接近20年的時間里,烏坎村集體土地不斷流失。

但是,烏坎村集體土地的轉(zhuǎn)讓和買賣并沒有征求過村民的意見,村民對于村集體所有制企業(yè)的決策等信息也很少知情,他們作為集體土地所有者卻幾乎沒有獲得任何土地開發(fā)所帶來的利益。2009年4月,一張突然出現(xiàn)的傳單《給烏坎村鄉(xiāng)親們的信——我們不是“亡村奴”》在村內(nèi)廣泛散播,點燃了烏坎村民心中蓄積已久的怨恨。烏坎的年輕人自發(fā)成立了一個名為“烏坎熱血青年團”的組織,通過QQ等網(wǎng)絡(luò)方式維持聯(lián)系,加入的成員有近千人,他們在網(wǎng)上對本村的土地腐敗問題進行討論交流。

2009年6月21日村民第一次赴廣東省政府上訪。此后,熱血青年團成員又先后赴廣東省、汕尾市、陸豐市、東海鎮(zhèn)政府上訪達11次,共上訪過14個部門。至2011年3月14日,烏坎上訪村民最后一次從省信訪局回來后形成了一個共識,即“上訪沒有用”，他們決定動員更多的人參與集體維權(quán)抗爭。

(二) 集體行動與警民沖突

2011年9月,村內(nèi)流傳著村干部與港商陳文清勾結(jié)賣掉了村內(nèi)僅剩的一塊集體土地給碧桂園公司開發(fā),并從中獲得了幾億元的土地補償款的消息,這進一步加劇了村民的憤怒情緒。在烏坎熱血青年團的組織號召下,村民在當月的21日組織集體上訪游行。當天,超過2000人的村民隊伍上街，堵塞交通，并來到陸豐市政府。在市政府大門口,陸豐市委副書記接訪了村民,并強調(diào)與碧桂園合作的土地沒有被賣掉。盡管村民隨后離開了陸豐市政府,但對官方的表態(tài)并不滿意。

村民當天下午便去村委會找村書記和村主任討說法。在雙方對話的過程中,有些情緒激動的村民砸壞了村委會的牌子和宣傳欄的玻璃、門窗等。隨后村民再次涌向碧桂園施工現(xiàn)場,打砸了施工現(xiàn)場的保安亭、工棚和挖掘機等設(shè)備。之后，村民一方面阻斷公路交通;另一方面把港商陳文清的其他企業(yè)也打砸了。對此,警方當晚逮捕了4個為首的村民,并以“打砸搶”罪名立案。

次日上午,熱血青年團及部分村民圍堵村委會,隨后,烏坎村進駐了約200人規(guī)模的警察隊伍維持秩序。“政府的這些干警、武警、特警是港商陳文清花錢雇來的”、“公安打死人”等謠言在村內(nèi)迅速散播。這導(dǎo)致村民與警察沖突全面升級。村民沖擊了烏坎邊防派出所、砸毀6輛警車,沖突導(dǎo)致數(shù)十名村民受傷,62名干警被打傷。沖突也迫使政府答應(yīng)釋放被拘留的村民,并處理村民提出的有關(guān)土地補償和村委會選舉等方面的訴求。

(三)組織動員與和平抗爭

經(jīng)歷了9月22日的警民大沖突之后,烏坎村民開始進入有組織的抗爭階段。村民請出了村內(nèi)德高望重的林祖鑾老人來指揮村民行動。在他的組織下,村民選舉出了臨時代表理事會,成員主要由烏坎的中年人組成。為了更好地整合和動員村民,烏坎還成立了婦女代表聯(lián)合會和老年人聯(lián)合會等組織。青年團、理事會、婦女聯(lián)合會、老年人聯(lián)合會等組織的成立,將村內(nèi)各個層面的人都通過組織的方式聯(lián)合在一起,成為一個高度組織化的群體。

在理事會的組織下,該村于10月1日至11月21日召開了5次村民大會,揭發(fā)和批判原村委會在選舉、土地買賣和村集體企業(yè)經(jīng)營等方面的腐敗違法行為;強調(diào)村民抗爭的組織紀律,反對暴力行為;動員村民抗爭到底。11月14日,他們向陸豐市人大常委會提交了一份要求對烏坎村委干部違法賣地和操縱選舉依法做出嚴肅處理的申訴書。

11月21日超過2000多名村民鳴鑼敲鼓、浩浩蕩蕩列隊行進至陸豐市政府大門口,并在政府廣場上集體靜坐。陸豐市代市長在政府門口接待了村民,當眾表示會盡快處理村民的要求并回答了一些村民的問題,隨后游行隊伍返回了村里。

(四)官民對峙與高層回應(yīng)

11月21日當晚,“汕尾黨政信息網(wǎng)”刊出“陸豐市烏坎數(shù)百村民聚集市政府上訪”的新聞稿,次日《南方日報》全文轉(zhuǎn)載了此文。報道中 的“少數(shù)人組織”和“嚴厲查處違紀的人和事”等詞句讓村民極其不滿。同時，烏坎聚焦了世界媒體的關(guān)注。境外媒體的報道使烏坎真正成為了世界性的事件。為應(yīng)對緊張局勢,政府采取了相應(yīng)的行動,其中包括在進出烏坎的主要通道設(shè)置哨卡盤查和阻止境外記者，部署抓捕組織策劃烏坎事件的為首分子和骨干分子。12月9日,陸豐公安局發(fā)布督促在上訪事件中的違法犯罪嫌疑人投案自首的通告。次日,公安機關(guān)拘捕了村民理事會副會長薛錦波以及莊烈宏等5人。面對政府的強力行動,烏坎村民在林祖鑾的領(lǐng)導(dǎo)下也采取了“封村”等措施,并派年輕人在村內(nèi)巡邏。

薛錦波在被抓期間突然死亡,導(dǎo)致了官民對峙的白熱化。理事會在村內(nèi)為薛錦波設(shè)立靈堂,每天有上千人在此聚集,村民要求政府在5天內(nèi)歸還薛錦波的尸體,否則將再次舉行上訪。12月18日汕尾市委書記的一個講話經(jīng)媒體節(jié)選曝光,在網(wǎng)絡(luò)上引起巨大非議。19日,理事會發(fā)起集會,號召村民第二天再度舉行游行，要求政府釋放被拘村民并歸還薛錦波遺體。

最終,一觸即發(fā)的官民沖突在12月20日迎來了轉(zhuǎn)機。時任廣東省委書記汪洋就依法依規(guī)處置村民訴求做出重要指示,省委向烏坎派駐由時任省委副書記朱明國擔任組長的工作組進村處理和回應(yīng)村民的訴求。工作組承認“群眾的主要訴求是合理的,部分基層干部在工作中確實存在一些問題”。此后,烏坎重新舉行村委會選舉,產(chǎn)生了新的領(lǐng)導(dǎo)集體。

三、分析:法律應(yīng)對群體性事件的“治理失靈”

盡管政府對“烏坎事件”的處置獲得了輿論普遍好評,但從“烏坎事件”的整個演進過程我們不難看出,我國現(xiàn)有法律制度在應(yīng)對群體性事件時存在著“治理失靈”的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在：

(一)權(quán)力運行監(jiān)督的法律失效

烏坎的土地問題由來已久,自上世紀90年代初烏坎對外出讓買賣土地開始,至“烏坎事件”的爆發(fā),期間有近20年的時間。在這么長的時間內(nèi),當?shù)卣豢赡懿粚ζ渲写嬖诘拿芎蛦栴}有所察覺,而之所以長期放任之,深層次原因是地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展,部分政府人員尋租牟利,而又缺乏有效的法律監(jiān)管機制使然。

我國于1998年頒布了《中華人民共和國村委會組織法》,廣東也于該年的11月通過了《廣東省實施<中華人民共和國村委會組織法>辦法》,但就“烏坎事件”所暴露出的情況而言,該法律在農(nóng)村地區(qū)的實施執(zhí)行出現(xiàn)了較多問題。我國頒布村委會組織法的目的在于保障村民實行自治,發(fā)展農(nóng)村基層民主,主要包括四個方面:民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在這四個方面,烏坎的村民自治都出現(xiàn)了問題。村民認為村委會選舉存在違法舞弊行為,要求重新選舉;而在村務(wù)決策和村務(wù)管理方面,村民更是無法參與。在村集體土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)的過程中,村集體經(jīng)濟收益分配長期處于不公開、不透明的狀態(tài),作為村集體土地所有者的村民幾乎未獲得任何土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)收益。也正是因為村級事務(wù)的運行被少數(shù)村委會干部所操縱,在缺少村務(wù)公開和村民參與的狀況下,村民愈是難以行使民主監(jiān)督的權(quán)利。

烏坎的村民自治狀況或許僅僅是我國眾多村莊中的一個個案,但也足具警示意義。在農(nóng)村經(jīng)濟生態(tài)和主體構(gòu)成都朝著呼喚更為公開透明的權(quán)力運行體制發(fā)展時,過去封閉的權(quán)力運行狀況只會掩蓋和聚集起越來越多的社會矛盾,而最終在某個時點以較為激烈的方式爆發(fā)出來。

(二)維護權(quán)益救濟的法律失靈

烏坎村民的集體維權(quán)行動依據(jù)不同的行動方式可分為三個階段:第一個階段是“集體上訪”;第二個階段“集體抗議”;第三個階段是“組織化的和平示威”。實際上,經(jīng)歷了這三個階段后,烏坎村民的訴求并沒有得到來自政府方面的滿意回應(yīng),事情的轉(zhuǎn)機是來自于更高層級政府官員對于“烏坎事件”的關(guān)注。由此我們可以看到,源自于土地糾紛的“烏坎事件”,其最終得以化解仍然是依靠行政的力量而非法律的方式。

那么我們應(yīng)當反思的是,為什么法律未能夠成為公民合法維權(quán)的武器以及解決糾紛的有效途徑?是我們既有的法律救濟渠道不足,還是既有的法律救濟渠道失效?筆者認為,其原因更多的在于后者。就“烏坎事件”而言,如果村民的土地訴求在第一個階段的上訪過程中就能夠獲得政府部門的滿意答復(fù)和解決,或許就不會發(fā)生后來的“烏坎事件”。那么,在這個階段為什么政府未能給予村民訴求很好的回應(yīng)呢?這是我國信訪制度在實踐中的運作邏輯使然,應(yīng)星教授對此做過很好的分析。他認為,在中國的科層制體制下,政府每天需要應(yīng)對的問題非常之多,只有難以解決或非常緊要的問題才會納入政府的議事日程。因而對于信訪而言,上訪比去信、重復(fù)上訪比一次上訪、越級上訪比逐級上訪、集體上訪比個人上訪所反映的問題更能夠獲得政府的關(guān)注和回應(yīng)。[15]相對于權(quán)利救濟,信訪的功能更像是一個篩選裝置,僅將政府認為特別重要的事項納入該程序中。這導(dǎo)致的后果就是逐漸讓群眾錯誤地認為,只有把事情“鬧大”,危及到政府所關(guān)心的安定與穩(wěn)定,事情才有可能獲得關(guān)注和解決。烏坎村民通過第一個階段的上訪過程,就是逐漸認識到了這個“潛規(guī)則”,所以他們便召集更多的人、采取更為激進的方式來維權(quán)。而最終事情的解決,恰恰也印證了這一“鬧大”邏輯,當“烏坎事件”成為世界性新聞事件,輿論鋪天蓋地并且一邊倒地支持村民的抗議行動時,政府不得已采取妥協(xié)的姿態(tài)與村民對話,并接受村民的訴求。

(三)法律維穩(wěn)的工具主義

“烏坎事件”發(fā)生后,政府也確曾采取法律的方式來應(yīng)對,但效果卻往往適得其反。比如，面對村民的過激行為，地方公安部門也迅速抓捕了為首的4個村民,并以“打砸搶”罪名立案。警方的這一出警行為,未能有效控制事態(tài)，卻刺激了村民再次采取抗爭行動,當?shù)卦俅闻沙?00多人的警力進駐烏坎。這些措施沒有起到很好的維持秩序作用,反而造成了警民流血沖突的惡果。

為什么會導(dǎo)致這樣一種“刺激-反應(yīng)”的后果,恐怕是今后政府應(yīng)對群體性事件需要面對的重要課題。不少學(xué)者都注意到,在實踐中政府處置群體性事件,要么失之以寬,所謂“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”,只要不鬧事,什么都好商量;要么失之以嚴,只要一出事,哪怕是正當合理的訴求表達,先壓住再說,即剛性維穩(wěn)的邏輯。政府的應(yīng)對方式總是在這兩個極端中搖擺。為什么政府在應(yīng)對群體性事件中會陷入這種“全贏全輸”的零和博弈當中呢?孫立平教授提出過“轉(zhuǎn)型陷阱”來做解釋。[16]也就是說,先前政府違反法治和規(guī)則的事情做的多了,導(dǎo)致后來想用法治的方式解決問題變得越來越來難,而不得不又重新用行政的手段來解決。這種解釋頗有道理,政府未能依法保護民眾利益,民眾起而維權(quán),哪怕采用激進暴力的方式,也可能會在道義上占有先天的優(yōu)勢。

筆者在此提供另一種解釋,即政府法律維穩(wěn)的工具主義。當群體性事件發(fā)生后,無論是政府采用法律的方式抑或是行政的方式(花錢擺平、協(xié)商談判等),本質(zhì)上都采取的是一種工具主義的態(tài)度,即試圖迅速地恢復(fù)秩序,維持社會穩(wěn)定。就政府工具主義地使用法律而言,政府在維穩(wěn)過程中往往會忽略保障公民權(quán)利這一面,甚至難以在合法的公民權(quán)利行使與違法的打砸行為之間做出很好的切割。而對于公民而言,在面對政府采用法律的方式強力維穩(wěn)之下,也很難將自身的合理維權(quán)行動與違法行為進行切割,甚至于認為采取過激違法的方式正是為了更好地捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。其造成的結(jié)果便是,一旦發(fā)生群體性事件,政府以維護社會秩序名義出警或逮捕違法者,必然會刺激起民眾更為過激行動的反彈。而要避免此種“刺激-反應(yīng)”的循環(huán)發(fā)生,需要培養(yǎng)起政府和民眾對于法治和規(guī)則的基本共識。這顯然需要一段時間來累積,但就政府而言,應(yīng)當做到的是改變維穩(wěn)思維,在保障公民正當利益訴求的前提下,對違法行為進行懲治。“烏坎事件”雖然因為高層的回應(yīng)而得到較好處理,但仍然沒有回到法治的軌道上對正當利益表達和違法滋事行為進行區(qū)分處理,這是值得警示的。

四、法律治理群體性事件的對策建議

“烏坎事件”是當?shù)胤e聚已久的社會矛盾的總爆發(fā),如果我們承認在當下社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾的出現(xiàn)不可避免且仍然將廣泛存在,且現(xiàn)有的體制機制無法充分吸納和調(diào)和這些矛盾,那么群體性事件的發(fā)生就將總是難以避免的。從已有的研究來看,群體性事件多為地方性抗爭,雖然使用含暴力和低暴力的非法抗爭手段,但多是為謀求解決利益訴求的工具主義抗爭行動,并未呈現(xiàn)出反政權(quán)反體制的特點。[17]因而政府對于群體性事件的發(fā)生不必過于敏感和緊張,甚至群體性事件僅僅是一種群體性意見表達的極端方式,其發(fā)生在客觀上還有利于促進當?shù)氐胤街卫淼拿黠@改善。[18]因此,治理群體性事件的關(guān)鍵，是如何將群體性事件這一公民表達利益訴求和集體維權(quán)抗爭的行動方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹推?、有序、?guī)范的群體意見表達，并且可以通過法律的方式進行常態(tài)化治理。就如何將社會矛盾與沖突納入正常化、制度化的處置軌道,肖唐鏢教授已經(jīng)提出了非常具有針對性的治理思路,[19]筆者主要從法律治理的角度提出以下三點對策建議:

第一,更新理念觀念,樹立應(yīng)對群體性事件的法律思維。根據(jù)馮仕政教授的研究,毛澤東在1957年2月召開的最高國務(wù)會議上所做的關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的講話中所闡述的區(qū)分“敵我矛盾”和“人民內(nèi)部矛盾”,即“兩類矛盾學(xué)說”長期以來成為我國社會沖突治理的指導(dǎo)意識形態(tài),但該學(xué)說在實踐中的結(jié)果卻不是緩和而是激化了社會矛盾。[20]“烏坎事件”中我們?nèi)匀豢梢钥吹竭@樣一種處置觀念的存在。烏坎村民在11月21日舉行和平示威游行之后,官方媒體使用“少數(shù)人組織”、“嚴厲查處違紀的人和事”等話語的報道立即將政府與民眾置于對立的境地。而之后高層出面回應(yīng)“烏坎事件”則是將其納入“人民內(nèi)部矛盾”的范圍內(nèi)來處理,又使得一些違法的行為也既往不咎。因而“兩類矛盾學(xué)說”在社會沖突治理中所造成的結(jié)果便是行政力量替代法律治理,使法律邊緣化。要改變這一窘境,就必須改變“兩類矛盾學(xué)說”等維穩(wěn)觀念,回歸法律的立場,將群體性事件這一具有政治性的概念表述還原為法律性的概念。具體而言就是應(yīng)當承認公民的表達權(quán)利,將屬于公民正當利益表達的行為予以保護,超越此之外的行為依法予以處置，用法律的方式嚴格界分利益表達和違法行為。

第二,暢通利益表達渠道,修改完善相關(guān)法律法規(guī)?！盀蹩彩录北┞冻鑫覈皺?quán)力運行監(jiān)督法律失效”和“權(quán)利救濟法律失靈”的兩大通病,其病根在于民眾的利益表達渠道不暢通。若要使群體性事件的治理回歸法律軌道,暢通民眾的利益表達渠道,至少有兩部法律需要完善。其一,修改完善我國現(xiàn)行《集會游行示威法》。*筆者對修改完善我國的《集會游行示威法》已有專文論述。參見王江偉:《集會游行的事先程序限制——兼論我國立法之完善》,《西南政法大學(xué)學(xué)報》,2015年第1期。目前我國的這部法律幾乎是一部禁止公民集會游行的法律,嚴重堵塞了公民的利益表達渠道,并且于社會秩序管理實際上起到的是一種副作用。群體性事件之所以令政府緊張的原因在于它的突發(fā)性和屬于體制外的集體行動,而若能適當放開集會游行的許可限制,那么公民的集體表達就將能夠通過法律的方式進行事前掌控(無論是采取許可制還是報備制,政府對于集會游行均能做到事先知悉),這樣體制外的集體行動也就能納入法律保障和規(guī)制的制度化軌道上。并且,事先賦予公民表達權(quán)利之后,公民在行使該權(quán)利中出現(xiàn)違法行為時,便可以用法律的方式即時處置,因為通過法律的明確規(guī)定可以對正當表達和違法行為做出很好的切割。其二,加緊制訂《結(jié)社組織法》。目前我國對社團組織的管理僅有國務(wù)院于1998年頒布的《社會團體登記管理條例》,并且管制性意味較濃,今后應(yīng)當由全國人大著眼于社團組織的培育和發(fā)展角度加強這方面的立法。國內(nèi)外的大量研究表明,社團組織的發(fā)展有利于成熟理性公民的培養(yǎng),有利于化解社會矛盾和保障公民采取和平理性的表達行動。*肖唐鏢教授通過對1189個群體性案例的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn):群體性事件中的組織程度與其暴力程度呈現(xiàn)負相關(guān)性。也即民眾有組織的表達和抗議活動更易于和平、理性和有序。參見肖唐鏢.民眾是碎片化還是組織化更有助于社會穩(wěn)定——以群體性事件的暴力化為視角[J].中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿.2011(5)。美國西北大學(xué)的William Hurst等人的研究發(fā)現(xiàn),如果村莊具有調(diào)解能力的半自主性社會組織存在,集體上訪的發(fā)生機會和規(guī)模會降低。參見Hurst, W., Liu, Y., & Tao, R. (2014). Reassessing Collective Petitioning in Rural China: Civic Engagement, Extra-State Violence, and Regional Variation. Comparative Politics, 46(4), 459-482.“烏坎事件”也印證了高度組織化的集體行動能夠保證和維持和平的集會游行。

第三,出臺現(xiàn)場處置群體性事件的具體細化和可操作性的法律規(guī)程。政府對群體性事件的回應(yīng)方式往往會影響到民眾的表達方式,“烏坎事件”中我們也能看到因政府回應(yīng)不當而導(dǎo)致事態(tài)激化升級的現(xiàn)象。西方學(xué)者有很多的研究表明,政府回應(yīng)方式的變化會形塑民眾的集體行動方式。*參見Pamela E. Oliver and Danniel J. Myers, "The Coevolution of Social Movements," Mobilization, 2002, vol.8, pp.1-24; Della Porta and S. Tarrow, "Interactive Diffusion: the Coevolution of Police and Protest Behavior with an Application to Transnational Contention," Comparative Political Studies, 2012, vol.45,pp.119-152. Donatella della Porta and Herbert Reiter (eds), Policing Protest: the Control of Mass Demonstrations in Western Democracies, University of Minnesota Press, 1998. 中文的梳理文獻可參見肖唐鏢、王江偉.美國政府對民眾示威抗議的警務(wù)處置[J].中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿. 2014(1).筆者認為,應(yīng)著重關(guān)注三個主體的行為對于群體性事件的影響:首先是政府。自2008年貴州“甕安事件”發(fā)生后,“現(xiàn)場第一”原則已經(jīng)成為處置群體性事件的第一法則,即事件發(fā)生后主要領(lǐng)導(dǎo)必須第一時間趕赴現(xiàn)場。不過,政府領(lǐng)導(dǎo)在趕赴現(xiàn)場之后該如何與民眾對話、如何表態(tài)以及采取何種行動,都應(yīng)該在總結(jié)既有經(jīng)驗基礎(chǔ)上,形成可操作性的法律規(guī)程;其次是警察。為維護社會秩序的考慮,群體性事件發(fā)生后往往會有警察到現(xiàn)場,那么該如何出警、出動多少警力、警察應(yīng)攜帶何種裝備以及警察現(xiàn)場應(yīng)有何種行動,也有當有可操作性的規(guī)定;第三是媒體。從“烏坎事件”來看,官方媒體的報道以及事件過程中的謠言傳播對村民的刺激產(chǎn)生了較大的影響,也應(yīng)該相應(yīng)地出臺規(guī)范官方媒體報道和管控謠言傳播的法律?？傊?群體性事件的發(fā)生、演化和升級,政府的回應(yīng)是一個非常重要的變量,而要控制住這個變量,就應(yīng)當在影響政府回應(yīng)的因素即政府行為、警察行為和媒體行為三個方面進行具體和可操作性的立法。

“烏坎事件”通常被認為是處置成功的一個案例,從迅速平息事態(tài)的角度看,它的處置是成功的。但從法治的角度看,它并不完全成功,因為它并沒有建立起此后應(yīng)對類似事件的制度規(guī)范。我們通常談?wù)摗罢ъ`”、“市場失靈”較多,本文通過“烏坎事件”的典型案例分析認為,在社會治理領(lǐng)域還存在著“法律失靈”現(xiàn)象。其根源在于以行政力量主導(dǎo)的“壓力型”維穩(wěn)體制使然,目前這一維穩(wěn)體制正受到越來越多的批評,學(xué)界在呼吁應(yīng)“以利益表達制度化實現(xiàn)長治久安”,政府也在大力倡導(dǎo)“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。隨著依法治國的推進,我們有理由相信群體性事件的化解終要步入制度化的法律治理軌道。

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