四川水利工程代建制的實踐與探索

(會東縣水務局，四川 會東，615200)

馬頭山水庫位于四川省會東縣姜州鎮(zhèn)營盤村，該項目列入《全國抗旱水源實施規(guī)劃》，是一座以灌溉為主，兼顧村鎮(zhèn)(含烏東德、白鶴灘電站移民安置區(qū))人畜供水功能的小(1)型水利工程。水庫總庫容227.40萬m3，壩高34.1m，壩型為混凝土防滲心墻石渣壩，正常蓄水位2456.40m，校核洪水位2457.9m。工程概算投資11408.31萬元，設計灌面1186.67hm2(恢復：526.67hm2，新增413.33hm2，改善246.67hm2)，同時解決灌區(qū)內0.83萬鄉(xiāng)村人口及1.68萬頭牲畜供水需求。該項目2015年8月取得初步設計批復，項目建設實施實行代建制管理。

1 馬頭山水庫選擇代建制的背景

會東縣馬頭山水庫是四川省第一座采用混凝土防滲心墻石渣壩壩型的新建水庫，壩型新，工藝復雜，工期緊，建設任務艱巨。項目立項后，從行政或事業(yè)單位抽調人員組建了新馬灌區(qū)水源工程建設有限責任公司作為項目法人，負責馬頭山水庫項目建設管理工作，但新組建的項目法人機構對工程建設管理基本程序不熟悉，沒有工程實施管理經(jīng)驗，工程建設管理法人工作還是依賴于地方政府和水務部門。2015年底，會東縣水務部門僅有10名中級職稱專業(yè)技術人員，無高級職稱人才。按照該縣2016年度投資計劃將實施水利項目10余個，投資約1.6億，建設力度大，十分缺乏水利項目建設管理的專業(yè)技術人才，技術力量弱，管理經(jīng)驗不足。為彌補水利專業(yè)人才短缺的劣勢，提升政府投資非經(jīng)營性項目管理水平，順利推進馬頭山水庫工程實施，經(jīng)縣委政府研究后決定馬頭山水庫工程項目采用代建制建設，按相關程序確定四川蜀江建設工程項目管理有限公司為該項目的代建管理單位，項目業(yè)主與該代建單位簽訂合同。

2 代建工作開展情況

水利工程項目有全過程代建和建設實施期代建兩種方式，全過程代建是指在項目立項后，代建管理單位參與項目可行性研究、初步設計、施工設計招標、建設實施、竣工驗收等階段全過程的管理，建設實施期代建是指代建單位參與項目初步設計批復后至竣工驗收期間的建設實施管理。馬頭山水庫選擇項目實施期代建，代建單位主要職責是在項目法人授權下負責項目實施階段的招投標及合同洽談、簽訂工作，按程序辦理相關建設審批手續(xù)，工程質量和安全管理，投資和建設進度控制，組織工程項目竣工驗收。項目實施以來，業(yè)主負責落實建設資金，組織征地移民及協(xié)調工作，為工程建設創(chuàng)造了一個良好的外圍環(huán)境，給代建單位提供了辦公場所和物品支持，主動授權代建單位去管理參建各單位，積極支持和配合代建辦理相關審批手續(xù)，認真采納代建提出的意見或建議，同時也對代建單位項目經(jīng)理和技術負責人嚴格押證考勤、考核。代建單位以合同為依據(jù)，組建了能夠滿足該項目管理服務需要的代建部，建立健全了有利于推進工程建設的規(guī)章制度和細則，規(guī)范了項目建設程序和四制管理內容。馬頭山水庫在代建等參建單位的努力下，克服了施工場地窄小、海拔較高、工期緊、施工強度大、工藝新等困難，嚴考勤、高標準要求，導截流驗收通過后僅用58d時間將大壩填筑至安全度汛高程2453m，填筑石渣料18萬m3。作為四川省首個探索試行代建制的重點小型水利工程項目，得到上級主管部門認可和肯定。

3 代建制的優(yōu)勢

政府投資非經(jīng)營公益項目實行代建制，做到了投資、建設、管理、營運分開的局面，有利于規(guī)范工程資金使用、建設程序，代建制對于政府轉變在工程建設中的職能職責具有重要意義。

3.1 充分利用資源優(yōu)勢，提升管理水平和工作成效

代建管理單位儲備有豐富管理經(jīng)驗和工程建設相關專業(yè)技術的人才，推行水利項目代建制能夠彌補地方水利人才和技術短缺的劣勢，同時能夠解決物力、財力及人力資源的浪費，也是推行工程建設市場體制改革的一項重要舉措。代建管理單位采用企業(yè)化和專業(yè)化的管理，有利于開展工作，節(jié)約成本。為贏得良好的市場信譽和獲得更多的企業(yè)效益，他們將盡最大努力去優(yōu)化管理，采取一系列措施提高職員的業(yè)務水平，采取有效措施推進工程建設安全、質量、進度及投資等方面的管理工作。

3.2 不參與前期決策，把控工程計量，提高投資效益

馬頭山水庫建設項目，項目業(yè)主在初步設計批復后引入代建管理單位。代建單位未參與項目前期的規(guī)劃和勘測設計決策，他們依據(jù)批復的初步設計方案中的建設內容、投資、規(guī)模及工期等內容對項目實施進行建設管理，明確了工程變更的審批權限，嚴格把控工程變更或索賠等事項，控制投資，確保了工程按原規(guī)劃設計方案實施，避免了建設內容和投資規(guī)模擴大。同時工程量計量由代建組織參建各方完成，資金由業(yè)主管理，劃撥須層層審核把關，代建管理單位負責審核經(jīng)總監(jiān)確認簽字的工程進度款撥付資料，報業(yè)主復核認定后劃撥。參建各單位(包括業(yè)主)都要接受水行政主管部門、財政、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督和檢查，在各個流程中的工程資金使用透明，多方監(jiān)督，有效避免了暗箱操作、資金紛爭等問題，提高了投資效益。

4 存在的主要問題

目前水利工程代建制模式在四川還處于探索完善階段，在準入體制和管理等方面存在諸多問題，一定程度制約了在四川的發(fā)展和施行。

4.1 代建費用政策未落實

代建管理費目前尚未在四川省水利水電工程設計概(估)算編制規(guī)定中列入獨立費用欄目，縣級地方財力有限，普遍采用以建設管理費為上限報價或按照批準概算總投資的一定比例確定(在項目建設管理費中列支)的原則。而建設管理費應是項目法人單位開辦經(jīng)費和建設管理經(jīng)費，若將其確定為代建單位費用，一是不能足額保障項目業(yè)主的建設管理費用，二是代建單位在競標過程中會在招標控制價的基礎上下浮一定比例中標，當工程發(fā)生變化、建設時間延長時代建單位獲得的中標價格將難以支撐人工成本和代建風險費用。代建單位作為企業(yè)都是以營利為目的，當它沒有利潤時，便會想辦法將風險轉嫁到項目上，不僅影響代建成效，還將給工程實施帶來一定隱患。

4.2 職責交叉，工作開展有難度

代建管理單位和監(jiān)理單位都是受業(yè)主授權或委托服務于工程建設的現(xiàn)場管理單位，他們各司其職，但兩個單位在“四控制、兩管理和一協(xié)調”的工作內容中有重疊和交替，有些工作存在移位的情況，與監(jiān)理單位相互間存在推諉、扯皮的不良現(xiàn)象。再加上代建制的管理模式較新，現(xiàn)場的設計、施工、監(jiān)理等單位的部分人員不認真執(zhí)行代建部的命令或要求，有的不響應，有的是忽略代建的存在，習慣性的一點小事就直接聯(lián)絡項目法人，這給代建工作帶來了難度，也給了代建管理單位推卸責任和義務的機會。受工程項目業(yè)主制的觀念影響，部分行政管理單位不認可代建單位的法律地位，代建單位辦理工程建設審批手續(xù)常受阻或不被認可。

5 認識和建議

(1)目前四川省尚未出臺公益性水利工程實行代建制的相關制度和辦法，建議盡早落實。四川農(nóng)村小微型水利工程建設實行代建制還沒有先例和成功經(jīng)驗可借鑒，建議條件成熟的市縣積極去摸索與創(chuàng)新，總結出一套適合各水利項目的代建制管理模式；

(2)有的代建合同約定：代建人節(jié)約建設資金時，從節(jié)約資金中提取一定比例作為獎勵，最高獎勵金額不超過代建管理服務費。作者認為該類合同無政策依據(jù)支撐，難以兌現(xiàn)。建議政府組織有關部門制定科學合理的代建制考核評價體系，有利于檢驗代建實施效果和推進代建市場機制良性運行，也有利于行業(yè)主管部門和投資主管部門總結經(jīng)驗和不足，加強項目監(jiān)督管理和決策，更好地選擇和管理代建單位；

(3)現(xiàn)階段代建管理費主要是在項目法人的建設管理費中列支，無文件支撐，同時也使建管費偏緊，建議有關部門能夠在水利水電工程編規(guī)制定中增設代建費欄目。

〔1〕秦 勝，王書翠，馬長江.關于水利工程代建管理制的體會[J].河南水利與南水北調，2015(20).

〔2〕別大鵬，賀 敏，楊香東.湖北水利工程代建制的實踐探索[J].中國水利，2015(16)：46-48.

〔3〕翟小兵，張 梅，郭文利.水利工程代建制發(fā)展中存問題及建議[J].山東水利，2015(07)：23-24，30.