人民監(jiān)督員制度立法研究

蔣文軍,蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院,重慶 402260)

人民監(jiān)督員制度對(duì)于發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度,保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán),具有十分重要的意義。黨的十八屆三中、四中全會(huì)都提及要完善人民監(jiān)督員制度。2015年,全國(guó)在北京、吉林、浙江等10省(區(qū)、市)開展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn),意見(jiàn)要改革人民監(jiān)督員選任管理方式,由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理工作。在總結(jié)試點(diǎn)基礎(chǔ)上,2016年7月,最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),決定在全國(guó)各地推行人民監(jiān)督員制度。

一、人民監(jiān)督員制度同其他相關(guān)制度的區(qū)別

(一)人民監(jiān)督員和人民陪審員的區(qū)別

人民陪審員和人民監(jiān)督員制度都是司法機(jī)關(guān)擴(kuò)大司法民主、實(shí)現(xiàn)司法公正、增進(jìn)司法公信、加強(qiáng)法治建設(shè)的必然要求,是提高司法透明度、人民群眾有序參與司法的體現(xiàn)。二者產(chǎn)生的條件大致相同,對(duì)象都是普通的人民群眾,都是通過(guò)對(duì)具體案件的參與,直接感受司法的公平正義,但二者的區(qū)別也很明顯。(1)法律規(guī)定和任免程序不同。人民陪審員審理案件,依據(jù)的是法院組織法和人民陪審員法,人民監(jiān)督員監(jiān)督案件,依據(jù)的是最高人民檢察院制定的司法文件,法律層級(jí)和效力有區(qū)別。人民陪審員由人民法院提請(qǐng),人大常委會(huì)任免,而人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)選任。(2)歷史淵源不同。人民陪審員制度與新中國(guó)的司法制度同步,1956年的人民法院組織法就規(guī)定了人民陪審員制度。而人民監(jiān)督員制度起步較晚,2004年8月,最高人民檢察院才出臺(tái)有關(guān)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定。(3)性質(zhì)不同。人民陪審員參加審理案件,側(cè)重的是群眾的參與權(quán),所以參與的范圍和內(nèi)容比較廣泛。人民監(jiān)督員參與案件,側(cè)重的是群眾的監(jiān)督權(quán),根據(jù)最高檢文件規(guī)定,人民監(jiān)督員主要對(duì)人民檢察院辦理職務(wù)犯罪偵查案件實(shí)施監(jiān)督?，F(xiàn)在轉(zhuǎn)隸后,尚無(wú)明確文件規(guī)定。(4)權(quán)限不同。人民陪審員參審案件,享有同法官一樣的審判權(quán)。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件,并不享有檢察權(quán),依然屬于憲法規(guī)定的批評(píng)建議權(quán)。(5)管理方式不同。人民陪審員由于受本地人大任命和決定,所以以屬地管理為主,也就是本地陪審員不能參加異地同級(jí)法院審案,而人民監(jiān)督員以垂直管理為主,上級(jí)選任的本地人民監(jiān)督員可以到異地監(jiān)督評(píng)議案件。(6)履職關(guān)系不同。人民陪審員履職時(shí),要接受所在地法院的領(lǐng)導(dǎo),人民陪審員與法院是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而人民監(jiān)督員履職時(shí),與被監(jiān)督的檢察院是監(jiān)督關(guān)系,不接受檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和管理。(7)目的不同。人民陪審員審理案件,在于保障實(shí)體正義,人民陪審員利用自己的專業(yè)知識(shí)和領(lǐng)域,彌補(bǔ)法官法律以外知識(shí)的缺陷,有助于全面調(diào)查核實(shí)證據(jù),查清案件事實(shí),為最終做出公正合理的裁判奠定基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件,在于保障程序公正。

(二)人民監(jiān)督員同人大代表的區(qū)別

雖然人民監(jiān)督員同人大代表都是監(jiān)督和促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正司法的外部力量,但二者監(jiān)督的作用、效果還是有本質(zhì)的差異。(1)法律依據(jù)不同。人大代表的監(jiān)督來(lái)自于法律的明確授權(quán),而人民監(jiān)督員監(jiān)督依據(jù)是司法解釋文件。(2)支持力度不同。人大代表履職背后有人大及其常委會(huì)支持,有國(guó)家機(jī)關(guān)作后盾,人大代表的批評(píng)建議若沒(méi)被采納,還可通過(guò)人大轉(zhuǎn)化為正式的提案;而人民監(jiān)督員按改革方向,雖由司法機(jī)關(guān)選任,但給予多大力度的支持尚不可知。因此相對(duì)而言,人民監(jiān)督員的支持力度較為單薄。(3)監(jiān)督范圍不同。人大代表對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是全面的、宏觀、廣泛的監(jiān)督,涉及檢察工作的各個(gè)層面,而人民監(jiān)督員的監(jiān)督是具體、微觀、個(gè)案的監(jiān)督。(4)監(jiān)督程序不同。人大代表的監(jiān)督主要是通過(guò)提案、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式,人民監(jiān)督員的監(jiān)督則通過(guò)參與案件的審議、評(píng)判等方式。

二、完善人民監(jiān)督員制度的立法思考

(一)完善人民監(jiān)督員的任職依據(jù)

人民監(jiān)督員的選任是保證人民監(jiān)督員監(jiān)督能否客觀公正的前提,是人民監(jiān)督員制度的核心。新辦法明確規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)是人民監(jiān)督員的管理部門,負(fù)責(zé)對(duì)人民監(jiān)督員的管理培訓(xùn)考核。為實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員的履職獨(dú)立客觀,人民監(jiān)督員宜由人大任命。

首先,有利保證權(quán)力來(lái)源的合法性和正當(dāng)性。在我國(guó)的憲政體制下,所有國(guó)家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)也不例外,人大任命人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件,立法授權(quán)直接來(lái)自人大,從而保障權(quán)力的合法性。而人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)考核、培訓(xùn)和管理,在此語(yǔ)境下,人民監(jiān)督員要接受司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),雖然人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)是來(lái)源于憲法規(guī)定,卻非司法行政機(jī)關(guān),但不能保障履職的意志不受到外來(lái)干預(yù)。因此,明確人民監(jiān)督員由人大任命,就可避免此類問(wèn)題發(fā)生。

其次,有利提高監(jiān)督的權(quán)威性。人民監(jiān)督員由人大任免,有利提高監(jiān)督的話語(yǔ)權(quán),保證監(jiān)督的客觀、獨(dú)立、公正。人大可以通過(guò)聽取和審議人民監(jiān)督員的專題履職報(bào)告,保障人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán),如果僅由司法行政機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員,雖然產(chǎn)生和管理是獨(dú)立的,但因司法行政機(jī)關(guān)的地位要比同級(jí)檢察機(jī)關(guān)低,難以保證職務(wù)任免的隨意性,人民監(jiān)督員的監(jiān)督就缺少權(quán)威性。相反,如果人民監(jiān)督員通過(guò)人大任免,即使司法行政機(jī)關(guān)想免職,也得經(jīng)人大同意,從而保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的客觀公正。

再次,有利保證人民監(jiān)督員的素質(zhì)。人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān),是監(jiān)督者的監(jiān)督者,就更需要有嚴(yán)格的倫理道德和自律精神,不僅要無(wú)犯罪行為,還要無(wú)違紀(jì)違法。如受過(guò)刑事處罰或者正在受到刑事追究的;受過(guò)行政拘留處罰的;被開除公職或者開除留用的,不得擔(dān)任人民監(jiān)督員。同時(shí)違紀(jì)行為也納入人民監(jiān)督員的任職條件,其原因就在于人民監(jiān)督員行使的是監(jiān)督職能,“其身正、不令則行;其身不正、雖令不從”,如果人民監(jiān)督員自身品質(zhì)有瑕疵,或操守不良,就可能在以后的監(jiān)督中滋生違法犯罪。顯然提高人民監(jiān)督員素養(yǎng),是保證履職客觀公正的前提和基礎(chǔ)。由于人大常委會(huì)組成人員來(lái)自各部門,人大任命人民監(jiān)督員,有利進(jìn)一步審查把關(guān),杜絕帶病上崗。人民監(jiān)督員是黨員干部的,還應(yīng)聽取監(jiān)察委的意見(jiàn),確無(wú)違紀(jì)行為的,再行提請(qǐng)人大任命。

(二)完善人民監(jiān)督員的任職條件

首先,檢察權(quán)的性質(zhì)要求人民監(jiān)督員具有專業(yè)性。檢察權(quán)雖然與審判權(quán)同屬司法權(quán),但檢察權(quán)的運(yùn)行有自己的特點(diǎn)。無(wú)論是職務(wù)犯罪的偵查權(quán),還是批捕權(quán)或公訴權(quán),總的來(lái)說(shuō)是一種程序性權(quán)力。檢察權(quán)是否符合程序正當(dāng)要求,法律職業(yè)群體較一般的社會(huì)公眾,有更為強(qiáng)烈的法治和社會(huì)公正意識(shí),對(duì)司法也有較高的關(guān)注和敏銳的洞察力。

其次,監(jiān)督的手段要求人民監(jiān)督員具有專業(yè)性。人民監(jiān)督員要對(duì)檢察機(jī)關(guān)所作的結(jié)論進(jìn)行評(píng)議和表決,這就要求人民監(jiān)督員具備一定的法律知識(shí),熟悉檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制,而不是樸素的正義或憑良知、感性、直覺(jué)就能推斷出來(lái)的。法律職業(yè)群體具有嫻熟的法律知識(shí),使得法律監(jiān)督能力較強(qiáng),能夠增強(qiáng)對(duì)案件所作決定是否正確的判斷能力,評(píng)議更有專業(yè)性,表決結(jié)果更有可采性,從而增強(qiáng)監(jiān)督效果的針對(duì)性和實(shí)效性。有學(xué)者指出:精英化是使這種監(jiān)督更具有技術(shù)上的合理性,因?yàn)檩^高的政策、法律水平乃至熟悉甚至精通某方面的事務(wù),可能對(duì)案件的事實(shí)、性質(zhì)以及法律的適用作出更為準(zhǔn)確的判斷,精英化也賦予這種監(jiān)督以一種外貌上的正當(dāng)性與權(quán)威性,使其易于被檢察機(jī)關(guān)接受同時(shí)得到社會(huì)的認(rèn)可。[1]這里學(xué)者提出的精英化實(shí)質(zhì)就是專業(yè)化。

再次,監(jiān)督的目的要求增強(qiáng)人民監(jiān)督員具有專業(yè)性。無(wú)論是依職權(quán)監(jiān)督還是依申請(qǐng)監(jiān)督,主動(dòng)監(jiān)督還是被動(dòng)監(jiān)督,人民監(jiān)督員的監(jiān)督都是促使辦案更加公正,執(zhí)法更加規(guī)范,案件結(jié)論更經(jīng)得住歷史的檢驗(yàn)的推進(jìn)器。如果人民監(jiān)督員不具備專業(yè)化水平,憑自身感覺(jué),監(jiān)督就會(huì)變得恣意、任性，危及人民監(jiān)督員制度的法律功能和社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。[2]

(三)明確人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

首先,弱化人民監(jiān)督員專門監(jiān)督功能。人民監(jiān)督員同其他社會(huì)群體監(jiān)督的區(qū)別就在于人民監(jiān)督員監(jiān)督手段的專門性和具體性,如果擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍,那么就會(huì)造成監(jiān)督泛化,混淆人民監(jiān)督員同其他社會(huì)群體監(jiān)督的差別。完善人民監(jiān)督員制度,重點(diǎn)是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。此外,還可以對(duì)其他檢察工作提出監(jiān)督意見(jiàn)。但這兩種監(jiān)督性質(zhì)是不同的,對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督是人民監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)所在,可以行使專門的監(jiān)督手段,具有法定的強(qiáng)制性,而對(duì)其他檢察工作的監(jiān)督是履行憲法賦予公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的批評(píng)、建議權(quán),監(jiān)督意見(jiàn)的效果是有差異的。

其次,削弱人民監(jiān)督員的角色定位。之所以是監(jiān)督員,其定位就是監(jiān)督,邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件復(fù)查、不起訴聽證、民事檢察執(zhí)行和解等檢察工作,人民監(jiān)督員的角色應(yīng)當(dāng)是參與,而非履行監(jiān)督職能,因?yàn)檫@里的人民監(jiān)督員完全可以用其他社會(huì)群體來(lái)代替。

再次,減少人民監(jiān)督員的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段,我國(guó)的人民監(jiān)督員多為兼職,平常有其他工作,如果頻繁地邀請(qǐng),不僅會(huì)增加他們工作的負(fù)擔(dān),也會(huì)降低參加檢察工作的積極性和主動(dòng)性。其實(shí),人民監(jiān)督員制度有點(diǎn)類似于日本的檢察審查會(huì)制度,它是應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng),審查檢察官未提起公訴的處置是否妥當(dāng),并提出改進(jìn)檢察事務(wù)建議的社會(huì)監(jiān)督的制度。[3]

三、完善人民監(jiān)督員制度的立法規(guī)定

為推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法,2016年8月8日至11日,全國(guó)人大常委率調(diào)研組到重慶調(diào)研人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)情況,參與調(diào)研的北師大教授宋英輝認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是人民參與司法,通過(guò)具體案件行使監(jiān)督權(quán)的重要方式,需要從立法上加以確認(rèn)。[4]鑒于人民監(jiān)督員、人民陪審員都是人民群眾有序參與司法的體現(xiàn),二者任職條件、選任程序、考核培訓(xùn)、管理保障基本相似,全國(guó)人大常委會(huì)可以出臺(tái)《關(guān)于完善人民監(jiān)督員制度的決定》的立法規(guī)定,明確人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象、選任程序、履職權(quán)限、職務(wù)保障等各項(xiàng)規(guī)定。

首先,明確資格條件。資格是人民監(jiān)督員履職的前提和基礎(chǔ),是開展好監(jiān)督工作的先決條件。法律宜提高人民監(jiān)督員準(zhǔn)入門檻,將具備法律基礎(chǔ)知識(shí),沒(méi)有違紀(jì)違法行為作為人民監(jiān)督員的任職資格。沿海發(fā)達(dá)地區(qū),人民監(jiān)督員還應(yīng)獲得國(guó)家法律職業(yè)資格證。道理很簡(jiǎn)單,人民監(jiān)督員是監(jiān)督檢察官執(zhí)法辦案的,檢察官都要求持證上崗,作為監(jiān)督者,理應(yīng)有更高的素質(zhì)。人民監(jiān)督員雖然來(lái)自社會(huì)各階層,不是法律職業(yè)人員,但要履行好監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)或檢察院的職責(zé),必須具備法律基礎(chǔ)知識(shí),僅憑樸素的良心、正義是不行的。在評(píng)議案件時(shí),如果參與表決的人民監(jiān)督員都是法律門外漢,顯然對(duì)案件的監(jiān)督就大打折扣。在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體推進(jìn)的要求下,可以鼓勵(lì)人民監(jiān)督員取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，也可以從擔(dān)任律師、公證員、法律顧問(wèn)、仲裁員及政府部門從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決人員中,優(yōu)先選擇人民監(jiān)督員。同時(shí)規(guī)定人民監(jiān)督員由人大常委會(huì)任免。非法定事由,未經(jīng)本人同意,不得隨意免職。履職期間,不受國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。總之，應(yīng)充分保障人民監(jiān)督員獨(dú)立、客觀、公正地行使監(jiān)督職責(zé),使其有履職榮譽(yù)感、責(zé)任感和使命感。

其次,明確監(jiān)督原則。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件,應(yīng)堅(jiān)持客觀公正、程序正當(dāng)、依法高效、保守秘密等原則。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件,其戶籍所在地或經(jīng)常居住地的人民檢察院所辦案件的犯罪嫌疑人及辯護(hù)人申請(qǐng)回避的,經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院或省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督辦批準(zhǔn),人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)回避。人民監(jiān)督員評(píng)議表決案件,應(yīng)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán),對(duì)評(píng)議表決及案件內(nèi)容,予以保密。

最后,明確保障機(jī)制。司法機(jī)關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民監(jiān)督員工作單位的溝通協(xié)調(diào),在通知其參加案件監(jiān)督或活動(dòng)時(shí),應(yīng)向其單位發(fā)函,確保人民監(jiān)督員有條件參加監(jiān)督活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)建立人民監(jiān)督員信息庫(kù)和人民監(jiān)督員考核制度,及時(shí)掌握人民監(jiān)督員的履職情況。司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行培訓(xùn),人民檢察院予以協(xié)助。必要時(shí),人民檢察院可以對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)與人民檢察院溝通協(xié)調(diào),總結(jié)分析人民監(jiān)督員工作,開展調(diào)研和理論研究,通報(bào)人民監(jiān)督員工作情況。對(duì)認(rèn)真履職的,應(yīng)當(dāng)予以表彰獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)不認(rèn)真履職,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勸誡。人民監(jiān)督員有違反保密規(guī)定、妨礙案件公正處理等不適合繼續(xù)任職情形的,人民檢察院可以向司法機(jī)關(guān)提出處理建議。人民監(jiān)督員履職期間產(chǎn)生的各項(xiàng)培訓(xùn)、交通、食宿等費(fèi)用及工作補(bǔ)貼應(yīng)納入戶籍所在地或經(jīng)常居住地的司法行政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算,統(tǒng)籌管理。

人民監(jiān)督員制度是一種全新的制度,需要不斷探索、不斷實(shí)踐、不斷總結(jié)?！掇k法》進(jìn)一步完善了人民監(jiān)督員制度,人民監(jiān)督員的選任和管理方式也更加客觀科學(xué),也期望未來(lái)人民監(jiān)督員的監(jiān)督更富有成效。當(dāng)然,人民監(jiān)督員制度的改革將隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展,逐步完善,走向成熟,這也是本文的意義所在。