“楓橋經(jīng)驗”語境下精準(zhǔn)脫貧的法律障礙及對策研究

趙凌峰

(江蘇省淮安市淮安區(qū)人民法院，江蘇 淮安 223200)

一、社會治理典范——“楓橋經(jīng)驗”

“楓橋經(jīng)驗”主要定位于創(chuàng)新社會治理,通過基層黨建、法治建設(shè)、村規(guī)民約、多元化矛盾糾紛解決機制,實現(xiàn)了從源頭上化解矛盾。被推廣50多年來,“楓橋經(jīng)驗”能夠與時俱進,內(nèi)涵不斷豐富,走出了一條具有自身特色、適合中國國情的道路,也成為我國基層社會治理工作中的一面旗幟?！皸鳂蚪?jīng)驗”與延安時期的“馬錫五審判方式”一樣,堅持“以人為本、以群眾為核心”，也都有其特殊的時代背景,是富于中國特色的政治與社會治理方式。就精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作而言,貧困地區(qū)不只是單純的經(jīng)濟問題,還涉及到系統(tǒng)的社會治理問題。

新世紀(jì)以來,隨著“楓橋經(jīng)驗”的不斷創(chuàng)新和發(fā)展,其“黨政動手、依靠群眾,源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進和諧”的新格局與精準(zhǔn)脫貧工作的本質(zhì)要求和追求目標(biāo)具有高度的一致性。本文擬在“楓橋經(jīng)驗”的語境下,分析精準(zhǔn)脫貧工作存在的法律障礙并提出相應(yīng)的建議。

二、精準(zhǔn)脫貧中存在的法律障礙

(一)法律意識上的障礙:精準(zhǔn)脫貧的官方話語和民間意識的隔閡

自2013年精準(zhǔn)扶貧思想被首次提出以來,貧困人群成為國家重點關(guān)注對象。政府的反貧困政策主要有四類:一是特殊照顧政策,其涵蓋了財政優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、人口和教育等方面；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,其包含了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和民族貿(mào)易的發(fā)展政策；三是扶貧開發(fā)政策,其覆蓋了農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、生活、交通等領(lǐng)域；四是開放聯(lián)合政策,其包括橫向聯(lián)合和對外貿(mào)易兩方面。

以上反貧困政策都是通過中央政府設(shè)計并制定,然后傳遞給下一級政府,通過層層行政機關(guān)的上傳下達(dá)之后,最后交由地方官員在貧困地區(qū)執(zhí)行。政策變成現(xiàn)實落實到貧困人群手里時,可能使官方愿景和實際成果產(chǎn)生一定差距。但這種中國官方上令下行的政策運作才是官方話語和民間意識隔閡的問題所在。首先,脫貧計劃成為官方向農(nóng)戶的單向要求,農(nóng)戶基本沒有參與渠道和能力,也缺乏好的訴求渠道;第二,脫貧政策的出臺是由多個政府部門共同參與設(shè)計,設(shè)計繁復(fù)交叉。而且脫貧機構(gòu)既是行政部門又是管理執(zhí)行部門,權(quán)責(zé)不清,加重了農(nóng)戶對政策的理解難度,很難形成相關(guān)的法律意識;第三,脫貧項目的規(guī)劃編制包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)和參觀學(xué)習(xí)、征求項目意見和填報規(guī)劃建議書、縣上按投資規(guī)模審定項目并排序。項目的設(shè)計并沒有以當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)生活為中心,容易出現(xiàn)官方單方面火熱的尷尬境地。

目前脫貧政策由上而下的單向運行模式,讓農(nóng)戶缺乏參與感,政府和民間失去互動。在這種情況下,官方的愿景只能強加于農(nóng)戶,一方面農(nóng)戶因為沒有參與項目的設(shè)計、執(zhí)行、管理、監(jiān)督,很容易流于項目之外,既沒有改變的熱情,更不可能產(chǎn)生法律脫貧的意識;另一方面,由于底層民眾的被動態(tài)度讓官方加重對他們的誤解,更不利于站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌冗M行有效的脫貧法律意識宣傳。

(二)脫貧項目的障礙:立項與實施

扶貧立項過程中存在地方立項的選擇性平衡以及地方政府將本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展意圖植入到扶貧項目之中等問題,其中脫貧的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)顯得尤為重要。

目前的精準(zhǔn)識別政策制定要求能夠準(zhǔn)確找出最需要幫扶貧困地區(qū)和最需要幫扶的貧困人口,以防止扶貧資源的跑偏漏失。實踐證明,扶貧項目在申請前期的內(nèi)部協(xié)調(diào)與選擇的過程對整個扶貧項目的鏈條十分重要,在扶貧項目分派過程中,大部分的項目給誰做或不給誰做,就在上級政府部門內(nèi)部經(jīng)過權(quán)衡而劃定了范圍。此種篩選的方式(上級政府部門在科層制內(nèi)部的協(xié)調(diào)),在理論上稱其為“選擇性平衡”階段。而在這種選擇性平衡中,項目的分派主要考慮的是政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、個人感情因素、以及是否獲得過類似項目和有無能力做好此項目等因素。在上述的思維模式下進行項目立項選擇,已然背離了國家關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”政策的應(yīng)有內(nèi)涵,導(dǎo)致扶貧泛化發(fā)展,真正貧困的村莊、真正貧困的人口而未得到國家關(guān)注。

在扶貧項目實施中,扶貧項目遭到基層社會的解體重構(gòu),扶貧資源碎片化,無法做到精準(zhǔn)化管理，脫貧工作面臨重重困難。第一個問題是村民集體組織力量的虛化,阻礙著扶貧項目的進行。第二個問題是集體扶貧項目損害了村民個人的私益則會遭到他們的阻攔。隨著改革開放三十多年來個人承包責(zé)任制的全面實施,農(nóng)村早已形成一些利己主義的思想,在此種思想觀念下,村民只想到自己利益,很少或不顧集體利益如何,導(dǎo)致越來越多的“無公德個人”出現(xiàn)。第三個問題是一些扶貧項目的制定過程缺乏了解村民的實際需要,不熟悉當(dāng)?shù)卮迩f的相關(guān)情況就制作扶貧項目,導(dǎo)致扶貧項目與當(dāng)?shù)卮迩f的實際狀況脫節(jié)。在進行項目扶貧的過程中,村民可能從事的項目并非符合村莊歷史地理環(huán)境,可能只是市場上對某種產(chǎn)品的熱銷,這種項目發(fā)展方式則容易導(dǎo)致扶貧資金的嚴(yán)重虧損,且也可能因為扶貧債務(wù)進一步削弱了村民集體治理的社會基礎(chǔ),加劇了村民不配合集體項目。

(三)精準(zhǔn)扶貧資金使用管理存在的問題

1.從橫向上看,精準(zhǔn)扶貧資金的用途較單一。精準(zhǔn)扶貧資金的用途主要有特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危房改造、易地搬遷、技術(shù)培訓(xùn)、貼息貸款等。但根據(jù)筆者在四川省涼山州的調(diào)研情況來看,精準(zhǔn)扶貧資金的用途普遍顯單一,主要集中在危房改造、易地搬遷、貼息貸款等,而對于其他用途,或者重視程度不夠,或者尚未形成體系化的制度。

2.從縱向上看,精準(zhǔn)扶貧資金從審批、撥付到監(jiān)管有待優(yōu)化。首先,資金審批的“蠅貪”問題。精準(zhǔn)扶貧資金項目的審批權(quán)限在縣一級,此舉一方面有利于基層單位根據(jù)本地區(qū)的實際情況統(tǒng)籌規(guī)劃精準(zhǔn)扶貧資金項目,但另一方面也存在基層行政官員貪污腐敗導(dǎo)致的精準(zhǔn)扶貧資金被濫用和浪費的風(fēng)險。其次,資金撥付不及時、不全面的問題。對于建設(shè)性的精準(zhǔn)扶貧資金項目而言,在得到審批之后,或由于前期項目申報不科學(xué)、不合理,或由于項目實施進度有延誤,資金撥付不及時、不全面的問題仍不同程度存在。對于那些少數(shù)非由縣一級審批的資金項目尤其是少數(shù)民族地區(qū)的資金項目而言,資金撥付不及時、不全面的問題嚴(yán)重影響到民心和扶貧的進度,進而影響到扶貧政策的有效實施。最后,資金監(jiān)管體系不完善的問題。盡管目前已形成由財政部門、扶貧移民、發(fā)展改革、民族宗教等部門、社會群眾以及審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)共同監(jiān)督的一張密集的“監(jiān)督網(wǎng)”,但在實踐中,整體上嚴(yán)控的監(jiān)督體系并未促進單個監(jiān)督主體的嚴(yán)控監(jiān)督,推諉、瀆職的現(xiàn)象仍然存在,監(jiān)管口徑和政策尺度存在較大的不一致。

三、“楓橋經(jīng)驗”在精準(zhǔn)脫貧方面的主要經(jīng)驗

“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)了由“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”的跨越，開辟了“楓橋經(jīng)驗”新境界?！皸鳂蚪?jīng)驗”注重以人為本，從源頭預(yù)防矛盾，積累貧困地區(qū)社會管理的新經(jīng)驗。針對貧困地區(qū)社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，集中攻堅、取得脫貧工作新突破。

(一)法律意識扶貧障礙上的經(jīng)驗解決

預(yù)防、化解矛盾是“楓橋經(jīng)驗”的主要任務(wù)和基本特征,把預(yù)防化解矛盾作為精準(zhǔn)扶貧中的基礎(chǔ)性工作來抓,緊緊圍繞“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”的目標(biāo),努力把矛盾解決在當(dāng)?shù)亍⒒庠诔跏?、消弭在萌?化消極因素為積極因素。在認(rèn)定貧困上,不能單純根據(jù)國家貧困縣或官方劃定的標(biāo)準(zhǔn),而要突出地方特殊性。通過官方和民間的良性互動,制定反映當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生程度、貧困對象特征、貧困人口需求以及滿足當(dāng)?shù)氐乩怼⑷丝?、氣候、時間等具體條件的合理貧困標(biāo)準(zhǔn)。

對于脫貧和發(fā)展項目的制定,要充分發(fā)揮村級領(lǐng)導(dǎo)的力量,讓他們根據(jù)長期的基層經(jīng)驗與村民互動溝通?！皸鳂蚪?jīng)驗”秉持的是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠、發(fā)動、組織群眾,預(yù)防化解矛盾糾紛”,對于制定脫貧和發(fā)展項目上,群眾的需求應(yīng)當(dāng)作為核心,村級領(lǐng)導(dǎo)向上傳達(dá)出當(dāng)?shù)睾侠砜尚械恼鎸嵭枨?再由上級機關(guān)根據(jù)宏觀需求制定出符合當(dāng)?shù)匦枨蟮姆鲐氶_發(fā)項目,并保留村民的反饋渠道。

在社會治理的視角下開展精準(zhǔn)扶貧,必須要落實各社會主體的責(zé)任,發(fā)動多方參與脫貧工作。貧困地區(qū)必須把工作重點放到扶貧開發(fā)上,負(fù)主體責(zé)任;鼓勵動員社會各方力量承擔(dān)扶貧責(zé)任,包括發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的對口幫扶,發(fā)展產(chǎn)業(yè)來反哺貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)等。形成“黨委領(lǐng)導(dǎo),政府負(fù)責(zé),社會協(xié)同,公眾參與,法制保障”的社會治理格局。“楓橋經(jīng)驗”在蘊含了堅持黨的主導(dǎo)作用的同時,注重發(fā)揮群眾的主體作用,這與精準(zhǔn)扶貧中的社會治理理念不謀而合。

目前的精準(zhǔn)扶貧政策確實給當(dāng)?shù)厝罕妿砹饲袑嵉纳罡纳?要更多的貧困人群提高脫貧的法治意識,需要讓貧困人群本身產(chǎn)生主動性,從意識和行動上參與到這個工作中來。只有讓“施與者”和“接受者”轉(zhuǎn)變成平等的良性互動關(guān)系,才能讓貧困人群發(fā)自內(nèi)心地相信社會治理中的脫貧效力。

(二)區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力脫貧

當(dāng)前我國扶貧項目評估主要是以政府的內(nèi)部評估為主,而內(nèi)部評估在我國政府管理、激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟中也發(fā)揮了重要的功能。以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)培訓(xùn)為例,涼山州彝族聚居區(qū)的不少縣村種植花椒、馬鈴薯、玉米等作物;養(yǎng)殖黑烏雞、綿羊等。但由于地理環(huán)境等多種因素的影響,規(guī)?；姆N養(yǎng)殖基地較少,不利于優(yōu)化配置資源。另外,精準(zhǔn)扶貧工作實施情況較好的村如爾吉村每年會召集二十余名村民到縣參加技術(shù)培訓(xùn),培訓(xùn)的內(nèi)容主要是作物種植和培優(yōu)技術(shù),這一做法對于增強貧困人口自我發(fā)展能力的意義重大,但有待朝精細(xì)化、縱深化方向發(fā)展,也有待在其他村推行實施。因為從長遠(yuǎn)的角度看,自我發(fā)展能力的提高對于扶貧對象而言才是長久有效的脫貧措施。

另外，可以通過引入政府外的第三方評估機構(gòu)進行監(jiān)督,加強扶貧懲戒機制建立。第三方評估機構(gòu)有其天然的專業(yè)性與獨立性屬性,在一定程度下客觀、獨立、公正對精準(zhǔn)扶貧的工作做出評價,增加社會公眾對評估結(jié)果的可信性?！皸鳂蚪?jīng)驗”在社會治理中的具體做法是吸納民間力量協(xié)同治理,第三方機構(gòu)作為獨立一方,也可對精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)扶貧成果做出獨立評估。

(三)推進“楓橋經(jīng)驗”法治化,發(fā)揮法治幫扶效果

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略必須形成嚴(yán)密的、全面的法律實施體系。從精準(zhǔn)扶貧立法、執(zhí)法、司法以及監(jiān)督環(huán)節(jié),到提高公民法治意識、強化政府行政法律責(zé)任,從優(yōu)化維護扶貧對象合法權(quán)益的法律程序,到扶貧項目的安排實施需遵守合法性原則等，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的方方面面都涉及法律,故必須以法治作為最終的保障?！皸鳂蚪?jīng)驗”強調(diào)“就地化解”，通過“矛盾不上交，化解在基層”，以法治思維和法治方式為基準(zhǔn)，來預(yù)防化解矛盾糾紛。楓橋經(jīng)驗的調(diào)解是一種“大調(diào)解機制”，楓橋調(diào)解機制的形成，是楓橋人一次又一次地經(jīng)歷了法律和民間的風(fēng)俗、習(xí)慣、慣例之間的相互調(diào)適，在實踐中摸索總結(jié)的具體做法。從主體的角度看,無論是政府,還是公民,都必須以法治思想為主線,保障精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在合法化的軌道內(nèi)有效運行。隨著我國法治化進程的不斷深入,從橫向的構(gòu)建中國特色社會主義法律體系,到縱向的立法、執(zhí)法、司法過程,對于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略而言,法治思想必須是貫穿始終和全程的指導(dǎo)思想,從而為這項重大的惠民政策提供強有力的法治保障。