行政經(jīng)營的本質(zhì)及價值取向
——以英國近代政府改革的啟示為視角

禹竹蕊

（四川省委黨校，四川 成都 610071）

行政經(jīng)營這一現(xiàn)象早在多年前就已經(jīng)出現(xiàn)，并隨著新公共管理運(yùn)動在全球的普及被引入我國，在我國的行政管理中占據(jù)了一席之地，例如全國社會保障基金的投資就屬于典型的行政經(jīng)營。全國社會保障基金理事會是負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社會保障基金的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，在財政部、勞動和社會保障部、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行的監(jiān)督下，依據(jù)《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》的規(guī)定進(jìn)行行政經(jīng)營，目的就是為了實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)的增值，避免社?；鹑氩环蟪?，從而充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)穆毮?。然而，“政企分開”是我國行政管理和改革一直倡導(dǎo)的旋律，從國情出發(fā)，行政與經(jīng)營似乎不該有絲毫的勾連。加之法治的目的是規(guī)范權(quán)力，是要將公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，又如何容得下行政權(quán)去經(jīng)營謀利？因此，盡管政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多個領(lǐng)域早已圍繞行政經(jīng)營展開了諸多討論，法學(xué)界卻鮮有關(guān)注。然而法學(xué)理論的研究不能脫離現(xiàn)實(shí)，并終將回歸現(xiàn)實(shí)并指導(dǎo)實(shí)踐，行政經(jīng)營既然在實(shí)踐中廣泛存在，就必定有其合理性，不能因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政法理論的不容就對其采取回避和否認(rèn)。尤其是今日，在加快建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法治國的大背景下，更有必要厘清相關(guān)問題，以期切實(shí)提升各級政府行政經(jīng)營的能力，促進(jìn)各級政府更好地提供公共服務(wù)，為民眾創(chuàng)造福祉。

一、行政經(jīng)營的誕生與發(fā)展背景

20世紀(jì)80年代末期，英國保守黨在撒切爾夫人帶領(lǐng)下致力于政府改革，拉開了“新公共管理運(yùn)動”的序幕，從而將企業(yè)經(jīng)營的理念成功引入政府的行政管理。而在此之后，英國政府的系列改革則反應(yīng)出行政經(jīng)營發(fā)展的歷程。

（一）新公共管理運(yùn)動

二戰(zhàn)之后，英國高舉凱恩斯主義的大旗，通過國家干預(yù)來保證就業(yè)，建立福利國家。雖然此等舉措取得的成績不俗，但從20世紀(jì)60年代開始，問題逐步凸顯：福利費(fèi)用不斷增加引得稅收不斷提高，從而引發(fā)工資加速膨脹，政府為了持續(xù)增加福利開支只得提高稅收，導(dǎo)致了惡性循環(huán)，致使通貨膨脹日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越來越緩慢，失業(yè)人數(shù)大大增加，人民生活水平不斷下降，民怨積重難返。在這樣的背景下，撒切爾夫人率領(lǐng)的保守黨從執(zhí)政之初，就遵循當(dāng)初競選時提出的口號——減少“浪費(fèi)、官僚主義和過渡政府（overgoverment）”，遵循市場化和管理主義從四個方面來倡導(dǎo)改革：第一，推崇市場機(jī)制，減少政府干預(yù)；第二，通過削減稅收減少政府開支來推行廉潔小型的政府，通過激勵私人投資帶來經(jīng)濟(jì)繁榮；第三，認(rèn)為政府官僚體系導(dǎo)致管理效率低下以及浪費(fèi)，因此加強(qiáng)對高級文官的政治控制，大量裁汰公務(wù)員；第四，將私營部門的管理方法和手段引入公共部門的管理之中。[1]總體而言，就是在政府管理過程中運(yùn)用市場化的方法，不斷削減政府管理規(guī)模，以“3E”（效率、效果和效能）作為衡量政府績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[2]

之所以會將私營部門的管理方法和手段引入政府的行政管理，主要是因?yàn)楫?dāng)時內(nèi)閣辦公室聘請的以雷納勛爵為首的效率小組在對政府各個部門的工作進(jìn)行調(diào)查、研究和評估之后，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的行政管理方式存在諸多問題：（1）政府更多地關(guān)注投入而忽視成本，且政府浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；（2）政府部門存在很多過時的機(jī)構(gòu)與工作內(nèi)容；（3）機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作程序不合理；（4）公共部門工作效率低下，部門間的上下溝通不暢。為打破官僚制組織弊病，新公共管理運(yùn)動以“新右派”、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新泰勒主義以及新合同主義等理論為基礎(chǔ)提出了診斷良方。通過私有化、外包等方式不斷削弱政府職能范圍，同時引入競爭機(jī)制，重視績效管理，強(qiáng)調(diào)管理過程中的“3E”。[1]

由于撒切爾政府面臨的最嚴(yán)峻問題是財政危機(jī)，因此前期保守黨的改革主要集中在提高政府效率、效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)上，大力減少政府開支。但隨著改革的深入，政府在追求效率的同時卻忽視了公共服務(wù)質(zhì)量，梅杰執(zhí)政后，便將改革的重心放到推進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量上，保守黨進(jìn)一步提出公民憲章運(yùn)動和競爭求質(zhì)量運(yùn)動。公民憲章運(yùn)動被稱為20世紀(jì)90年代英國政府政策的核心，涉及英國公共服務(wù)的多個領(lǐng)域，要求建立以顧客為中心的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供模式，不僅要求政府要給出明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量方面的具體要求，還強(qiáng)調(diào)在盡可能的情況下與顧客進(jìn)行協(xié)商，向公眾提供選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會；同時，所有的服務(wù)必須圍繞顧客而展開，公共人員在提供公共服務(wù)的過程中，必須禮貌對待顧客，尊重其隱私權(quán)、文化和宗教信仰以及人格尊嚴(yán)。[1]總體而言，公民憲章運(yùn)動包括服務(wù)承諾和實(shí)現(xiàn)機(jī)制兩大內(nèi)容，提出了明確的服務(wù)程序和時限承諾，政府還確立了內(nèi)部管理機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，最終提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，提升了公民的滿意度。隨后，梅杰政府又發(fā)表了《為質(zhì)量而競爭》的白皮書，除了要求在公共服務(wù)提供中使用前期改革提出的私有化、合同外包、顧客導(dǎo)向等原則外，還引入了“市場檢驗(yàn)”的機(jī)制，確保公共服務(wù)中的公私競爭，打破公共服務(wù)只能由公共部門提供的傳統(tǒng)，并進(jìn)一步形成制度。[1]

毋庸置疑，從撒切爾政府到梅杰政府，英國保守黨倡導(dǎo)的改革，持續(xù)的新公共管理運(yùn)動深切地影響了英國行政體制的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和精神特質(zhì)，不僅降低了行政成本，也提高了公共管理的效率，使一些高級文官更加富有創(chuàng)新和企業(yè)家精神。而這一切，正是得益于將企業(yè)經(jīng)營的理念引入行政管理。

（二）合作政府

由于過度依賴市場機(jī)制，新公共管理運(yùn)動在推行若干年后陷入了市場失靈的泥沼，還造成政府的碎片化和空心化，削弱了公共治理的能力，主要表現(xiàn)在：（1）公共責(zé)任的缺失。公共部門過于追求利益最大化，忘記社會責(zé)任、公平正義才是自己應(yīng)有的目標(biāo)，帶來了一系列社會問題，為政府發(fā)展埋下隱患。（2）公共產(chǎn)品提供的弱化。大規(guī)模的私有化，和通過合同外包、采購以及讓地方政府通過強(qiáng)制性競標(biāo)等市場化的方法來為公眾提供高質(zhì)量、個性化的公共產(chǎn)品，會使得公共部門與私營企業(yè)之間的責(zé)任界限越來越模糊，弱化了政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的輸出能力。（3）政府的碎片化。為克服部門主義大量采用執(zhí)行局，在一定程度上提升了政策的執(zhí)行力，卻使得公共管理出現(xiàn)了碎片化的趨勢，缺乏整體思維和行動能力。[1]進(jìn)入20世紀(jì)80年代，公共管理變得更加碎片化。

在歷經(jīng)三次大選的失敗后，工黨在吸收老左派和新右派理念的基礎(chǔ)上提出了“要超越左右對立、兼顧發(fā)展與正義以及均衡權(quán)利與義務(wù)”的國家治理總體思想，[3]終于在1997年憑借這一“第三條道路”理念獲取了大選的勝利，再次執(zhí)政。第三條道路是現(xiàn)代化的社會民主主義，核心內(nèi)容包括：（1）強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等；（2）重視價值上的平等；（3）提出無權(quán)利則無責(zé)任；（4）重視社區(qū)的作用。第三條道路承認(rèn)了二戰(zhàn)以來一直被忽視的社會力量，承認(rèn)其在國家治理中扮演著重要角色，尤其是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供中，社會比國家和市場更接近普通公眾，具有優(yōu)越性。此外，第三條道路還指出，必須對國家進(jìn)行重構(gòu)，提高公共管理的效率與效益，摒棄官僚制度，從工商管理的實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促使國家、市場和社會力量協(xié)調(diào)發(fā)展、共同作用。[1]

布萊爾上臺之后，全力打造“合作政府”（Joined－UpGovernment）來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化以及風(fēng)險社會的到來，也是對新公共管理運(yùn)動過程中導(dǎo)致的政府部門碎片化以及政府責(zé)任缺失的回應(yīng)。[4]JUC并不僅僅意味著政府組織之間的聯(lián)合，更多的是在強(qiáng)調(diào)合作、伙伴關(guān)系，即政府不同組織之間的合作，政府和市場、社會的合作，通過聯(lián)合這些機(jī)構(gòu)來實(shí)施整體戰(zhàn)略，力爭構(gòu)建一個無縫隙、以公民為中心的政府，這是第三條道路強(qiáng)調(diào)政府、市場與社會三者合作理念的體現(xiàn)。創(chuàng)建合作政府，一是強(qiáng)化核心行政部門的控制能力，將國家目標(biāo)自上而下地推行。二是強(qiáng)化部門之間的橫向合作，打破組織框架的壁壘，打破人為的政策制定和提供的障礙，鼓勵各個部門更多地思考合作的優(yōu)先目標(biāo)及預(yù)算共享，并共同努力工作來提升公共服務(wù)的質(zhì)量。三是通過強(qiáng)化區(qū)域政府的功能來向上謀求協(xié)作以實(shí)現(xiàn)政府合作，確保中央與地方在國家優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)上的一致性。四是賦予地方政府在提供公共服務(wù)方面的“適度自治”、“有限授權(quán)”以及公眾參與，地方政府建立績效評價體系來闡明和挑戰(zhàn)自己的服務(wù)目標(biāo)，通過與公眾協(xié)商，同其他服務(wù)提供者比較、競爭來確定是否為公眾提供了公共服務(wù)的最佳價值。[5]

（三）大社會、小政府

2010年，保守黨再次執(zhí)政，卡梅倫政府啟動“大社會、小政府”計(jì)劃，致力于打造一個將權(quán)力從政治家手中讓渡到人民手中的社會，[6]尤其是鼓勵拓寬公共服務(wù)提供渠道，對社會開放公共服務(wù)，把越來越多的公共服務(wù)功能下放到地方和民間，發(fā)揮非營利組織在社會公共服務(wù)中的作用。2011年，卡梅倫政府頒布了《開放公共服務(wù)白皮書》，明確規(guī)劃英國政府改進(jìn)公共服務(wù)的方向與路徑，本著五個原則推進(jìn)公共服務(wù)現(xiàn)代化：（1）增加選擇，在任何可能的領(lǐng)域增加公民和社區(qū)選擇公共服務(wù)的機(jī)會。（2）去中心化，權(quán)力最大程度下沉到底層。（3）保證多樣，公共服務(wù)對各種各樣的提供方盡可能地開放，讓更多的社會組織參與公共服務(wù)公平競標(biāo)，保障公共服務(wù)能夠更好地滿足人民多樣化的需求。（4）保障公平，每個公民都有享受高質(zhì)量的公共服務(wù)的權(quán)利。（5）接受問責(zé)，用戶和納稅人對公共服務(wù)的問責(zé)應(yīng)該被接受。[7]

二、行政經(jīng)營的本質(zhì)分析

可見，正是隨著新公共管理運(yùn)動席卷全球，行政經(jīng)營這一理念才得以在全球范圍內(nèi)逐步推廣，并日漸受到各國政府的重視。那么，行政經(jīng)營的本質(zhì)到底是什么？是經(jīng)營，或是行政？還是帶有經(jīng)營性質(zhì)的行政，亦或是帶有行政特色的經(jīng)營？行政和經(jīng)營之間到底能不能出現(xiàn)融合？兩者若是相勾連，是否違背了行政的初衷？

（一）何為經(jīng)營

很多人抵觸“行政經(jīng)營”這一提法，最大的原因乃是對“經(jīng)營”一詞有誤解。實(shí)際上，“經(jīng)營”一詞涵義較廣，具有籌劃、謀劃、計(jì)劃、規(guī)劃、組織、治理、管理等含義。最常見的有下面幾層意思：（1）籌劃經(jīng)管；組織計(jì)劃。（2）規(guī)劃治理。（3）周旋；往來。（4）經(jīng)辦管理。[8]

從詞典的解釋來看，經(jīng)營并不等同于經(jīng)商盈利，絕不能簡單地在兩者之間畫等號。從某種程度上說，經(jīng)營更多帶有謀劃管理的意味兒，與行政管理的初衷并不背離。

（二）何為行政經(jīng)營

透過英國政府的系列改革，我們可以看出，行政經(jīng)營是指政府在行政管理的過程中引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)營理念，以市場經(jīng)濟(jì)手段對所管轄的各種資源等進(jìn)行優(yōu)化整合和市場化營運(yùn)，透過充分發(fā)揮其自主性，改善和提高其綜合面貌、綜合能力、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并向公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的一個系統(tǒng)工程。[9]

確切地說，行政經(jīng)營并非傳統(tǒng)釋義學(xué)上獨(dú)立的行政行為，與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等不同，它是現(xiàn)代治理發(fā)展過程中的產(chǎn)物，更多強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)營理念與行政管理的融合，政府的整個公共管理活動都可以視作行政經(jīng)營。究其本質(zhì)，行政經(jīng)營主要蘊(yùn)含了以下內(nèi)容：（1）行政經(jīng)營是政府一種特殊的經(jīng)濟(jì)職能，是政府為實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而整合各種資源并進(jìn)行市場化運(yùn)作的活動，是融入了企業(yè)經(jīng)營理念的行政管理系統(tǒng)工程，表明當(dāng)下政府提供公共服務(wù)不再單純走以往只靠財政撥款的老路，其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)，一部分來自財政撥款，很大一部分則來自政府對其掌握的公共資源的積極經(jīng)營。（2）行政經(jīng)營絕非政府生產(chǎn)，政府是公共資源的經(jīng)營者卻非公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者。同時，政府對公共資源的經(jīng)營絕非為了謀取部門利益和地方利益，而僅僅是為了擺脫有限財政帶給公共服務(wù)的掣肘，是為了創(chuàng)造更好的條件來提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。（3）行政經(jīng)營必須納入財政預(yù)算的范疇，行政經(jīng)營的收支情況都需要在政府的財政預(yù)算中詳細(xì)列明，以此杜絕以權(quán)謀私和腐敗滋生。（4）除了通過行政許可來實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營，行政經(jīng)營更多采用柔性行政方式，如通過行政契約實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)外包和政府采購，通過行政資助和行政獎勵發(fā)展一些雖不盈利、但對于公共服務(wù)而言不可或缺的項(xiàng)目。（5）公共資源天然具有稀缺性和競爭性，隨著社會的發(fā)展，民眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求卻在與日俱增，政府必須從效率、效能和效果三大維度出發(fā)，尊重市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，尊重民眾的合法訴求與利益，選取誠實(shí)守信的合作伙伴共同經(jīng)營，提升核心競爭力，優(yōu)化公共服務(wù)，引領(lǐng)社會新風(fēng)尚。

三、行政經(jīng)營法治化的價值取向

一個政府行政經(jīng)營能力的高低，更多地表現(xiàn)在觀念的差距和把握市場機(jī)會的能力上。[10]其中，觀念的認(rèn)知決定著行政經(jīng)營的價值取向。作為民主法治發(fā)展進(jìn)程中，在政府職能轉(zhuǎn)化的變革中出現(xiàn)的一種治理理念，行政經(jīng)營如果認(rèn)知產(chǎn)生偏差，就會導(dǎo)致觀念錯誤，從而導(dǎo)致價值理性迷失。

以往常見的價值錯位有：（1）誤將行政經(jīng)營等同于經(jīng)商盈利。認(rèn)為政府在行政經(jīng)營過程中謀取利益乃天經(jīng)地義，“自利化”傾向?qū)е抡淖岳臻g不斷擴(kuò)大，以追求GDP為名，以“經(jīng)營”為名侵蝕民眾的合法權(quán)益，甚至與民爭利，背離了服務(wù)人民的宗旨和根本，行政行為失范的現(xiàn)象層出不窮，大大損害了政府形象，降低了政府的公信力。（2）忽視公共服務(wù)職能的培育。過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)營，過分看重市場，只在意能否為招商引資提供良好的市場環(huán)境，卻忽視政府應(yīng)該肩負(fù)的公共服務(wù)職能，沒有為經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供普遍優(yōu)良的公共產(chǎn)品和高效便民的公共服務(wù)。（3）將行政經(jīng)營當(dāng)作謀取政績的手段。注重形象工程、政績工程，各項(xiàng)建設(shè)沒有真正以人民的需求為導(dǎo)向，可持續(xù)發(fā)展性嚴(yán)重匱乏。

行政經(jīng)營要想走向規(guī)范化和法治化，必須有正確的價值取向，只有恪守應(yīng)有的價值理念，才不會背離民主法治發(fā)展的方向。

（一）以人為本

近代英國政府的系列改革說明政府學(xué)習(xí)企業(yè)優(yōu)秀經(jīng)營理念，轉(zhuǎn)變思維和傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行行政經(jīng)營，其首要的價值選擇應(yīng)該是“以人為本”，是以提供更好更多的公共產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為價值取向，力爭為民眾創(chuàng)造福祉，而絕非追求利潤最大化，這與我國公共行政的主導(dǎo)價值完全一致，即政府代表最廣大人民的根本利益，政府進(jìn)行行政管理是為了給人民創(chuàng)造更多的福祉。行政經(jīng)營通過對公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，最大限度地對市場開放公共服務(wù)，政府由以前的公共服務(wù)提供者變?yōu)榱速徺I者，退出公共服務(wù)的直接供給，但這并不意味著政府可以推卸其在公共服務(wù)領(lǐng)域的相應(yīng)責(zé)任，相反，政府應(yīng)該建立健全相應(yīng)機(jī)制，確保公共服務(wù)供應(yīng)渠道的多樣化，確保公共服務(wù)的質(zhì)量，帶領(lǐng)人民走向幸福最大化。十九大報告指出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就更需要我們在以后的行政經(jīng)營中堅(jiān)持“以人為本”，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，建設(shè)好涉及民眾切身利益的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會保障等各項(xiàng)民生工程，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高就業(yè)質(zhì)量和人民生活水平。

（二）誠實(shí)守信

市場經(jīng)濟(jì)是一種自由經(jīng)濟(jì)體系，在這種體系下，產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與銷售均由市場引導(dǎo)。相比傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)崇尚自由公平、誠實(shí)守信，這也就意味著經(jīng)營者必須重視自己的信用，否則將被消費(fèi)者和市場拋棄。同樣的，在行政經(jīng)營法治化中，誠實(shí)守信也是政府應(yīng)有的價值取向。單一追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，政府職能轉(zhuǎn)變更多的是強(qiáng)調(diào)公務(wù)服務(wù)職能，這就要求政府不能只看行政經(jīng)營為財政收入帶來了什么成效，不能只看行政經(jīng)營提供了多少公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，還必須關(guān)注在行政經(jīng)營的過程中，政府信用的增減問題。一個講誠信、負(fù)責(zé)任的政府，在行政經(jīng)營中自然會注重公信力建設(shè)，絕不會朝令夕改，更不會言而無信，政府要避免決策變動給作伙伴或利益相關(guān)人的合法權(quán)益造成克減，一旦發(fā)生這種情況，政府應(yīng)該主動給予相應(yīng)補(bǔ)償或賠償，這樣方能提升政府的公信力，引領(lǐng)整個社會的誠信建設(shè)。

（三）合作共贏

人是社會人，單打獨(dú)斗無法獲得利益最大化和幸福最大化，唯有抱團(tuán)作戰(zhàn)，才能合作共贏，這顯然也是行政經(jīng)營走向法治化的重要價值取向。

1．部門合作

1998年，布萊爾政府推出了公共服務(wù)協(xié)議，這是財政部與各個部門就未來三年的公共服務(wù)目標(biāo)達(dá)成的協(xié)議，不僅是政府各個部門之間就各自負(fù)責(zé)的公共服務(wù)目標(biāo)、財政部分配資金所達(dá)成的一種協(xié)議，更重要的是政府與公眾之間簽訂的協(xié)議，它向公眾表明了政府各個部門在公共服務(wù)領(lǐng)域承諾將要提供的服務(wù)，在公共服務(wù)中發(fā)揮了重要作用。公共服務(wù)協(xié)議清楚地表明了政府想要獲得什么，為政府制定出改善公共服務(wù)的目標(biāo)以及優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)，防止政府在公共服務(wù)的提供中出現(xiàn)碎片化。因?yàn)閰f(xié)調(diào)了各個部門的優(yōu)先目標(biāo)，所以公共服務(wù)協(xié)議可以很好地避免不必要的重復(fù)和浪費(fèi)，并激發(fā)各個部門在統(tǒng)一規(guī)劃下發(fā)揮自己服務(wù)功能的積極性，有效實(shí)現(xiàn)政府控制與部門自主性的平衡。應(yīng)該說，公共服務(wù)協(xié)議不但為公眾和政府提供了清晰的政策結(jié)果，還為政府各個部門的績效監(jiān)督提供了基礎(chǔ)，也增強(qiáng)了各個部門的公共責(zé)任，也便于公眾對政府公共服務(wù)的實(shí)施開展監(jiān)督。[1]

可見，行政經(jīng)營要想取得良好的效果，行政組織內(nèi)部必須首先做到齊抓共管、協(xié)作共贏。這不但包括不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，也包括了中央政府和地方政府的協(xié)作，還包括了不同地方政府之間的協(xié)作。隨著我國行政體制改革的深化，各級政府都擁有了更多的自主權(quán)，也有了越來越獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。各級政府在與上級政府總體目標(biāo)和利益一致的基礎(chǔ)上，也存在相對獨(dú)立的權(quán)責(zé)和利益，[10]要打破地方保護(hù)主義，沖破局部利益的壁壘，攜手共進(jìn)，才能真正建成十九大報告所倡導(dǎo)的“共建共治共享”的社會治理新格局，也才能真正實(shí)現(xiàn)行政經(jīng)營的合作共贏。

2．政民合作

行政經(jīng)營使得政府在諸多領(lǐng)域退出公共服務(wù)的直接供給，變?yōu)榱斯卜?wù)的購買者，大量的公共服務(wù)外包、特許經(jīng)營和政府采購使得政府與企業(yè)、社會組織和公民之間的合作日趨廣泛。政府應(yīng)該創(chuàng)造機(jī)會，讓更多符合條件的企業(yè)、社會組織和公民參與公共服務(wù)公平競標(biāo)，保障公共服務(wù)能夠更好地滿足民眾日益多樣化的公共產(chǎn)品需求。行政經(jīng)營法治化倡導(dǎo)政民合作，政府必須將企業(yè)、社會組織和公民看做合作伙伴，利益共享、責(zé)任共擔(dān)，這也與行政民主化的發(fā)展趨勢相契合。

（四）公開公正

在現(xiàn)代治理中，信息公開不但是最好的防腐劑，還可以使公眾的知情權(quán)得到保障，具體到行政經(jīng)營中，就像卡梅倫政府的公共服務(wù)改革，在個人服務(wù)方面，保障公共服務(wù)用戶的知情權(quán)，使得公民可以利用有效數(shù)據(jù)來進(jìn)行個人選擇，根據(jù)自己的實(shí)際需要選擇公共服務(wù)、定制個人服務(wù)。[7]更為重要的是，信息公開還有一定的反向作用，它使得公眾更為積極地參與公共政策的討論和制定，確保公共問題匯集成問題溪流、政策“原湯”和政治源流，從而敲開政策之窗、登上政策議程，確保政策參與各方的利益得到平衡和妥協(xié)，使理性決策成為公共政策的主流模式，[11]這是確保行政經(jīng)營決策民主化、科學(xué)化和法治化的重要保障。因此，行政經(jīng)營走向法治化，自然也要以公開透明為價值取向。

同時，行政經(jīng)營既然倡導(dǎo)“以人為本”，那就應(yīng)該注重社會公正，尤其要注意經(jīng)濟(jì)效益與公正公平之間的沖突問題。行政經(jīng)營的目標(biāo)是要提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，那么其經(jīng)濟(jì)收益就應(yīng)該從社會實(shí)際、從民眾的真正需求來做最佳配置，逐步縮小貧富差距，創(chuàng)造財富幫助弱勢群體，公共決策力爭做到相對公正，完善社會保障體系，針對不同人群提供不同服務(wù)，確保每個公民都能享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（五）責(zé)任明確

行政經(jīng)營帶有經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)屬性，注重低成本、高效率、高產(chǎn)出和高回報，因此務(wù)必強(qiáng)調(diào)行政組織的合理配置，強(qiáng)調(diào)行政組織的責(zé)任明確，強(qiáng)調(diào)追責(zé)機(jī)制的確立和完善。在行政經(jīng)營中，部門的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)行政管理領(lǐng)域的相關(guān)性進(jìn)行必要合并，減少橫向協(xié)調(diào)的困難。即在組織架構(gòu)上首先以合作為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)三個方面的整合：（1）不同層級或同一層級上治理的整合，包括地方政府、地方以及中央政府的代理機(jī)構(gòu)的整合；（2）治理功能的整合，包括同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同功能上的整合，也包括不同功能部門之間的整合；（3）公私部門的整合，包括政府部門、私人部門以及非營利性機(jī)構(gòu)之間的整合。[12]同時，在行政經(jīng)營中，行政組織的架構(gòu)必須堅(jiān)持兩大原則：（1）網(wǎng)絡(luò)扁平化原則。即在行政組織機(jī)構(gòu)規(guī)模確定的前提下，通過組織設(shè)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)手段的應(yīng)用，設(shè)計(jì)出管理幅度大、管理層次小的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，加快信息傳遞速度的同時確保信息傳遞不失真，幫助高層盡快發(fā)現(xiàn)問題，并及時采取相應(yīng)的糾偏措施。（2）柔性流動原則。即行政組織內(nèi)部各種資源可用根據(jù)外部環(huán)境變化和行政內(nèi)部發(fā)展需求迅速做出反應(yīng)，包括及時組成項(xiàng)目組、內(nèi)部單元組織和人員的調(diào)整重組，體現(xiàn)出對外部環(huán)境適應(yīng)的高度柔韌性。[13]總之，科學(xué)的部門設(shè)置，是為了更好地明確各級政府及職能部門所享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任，以便對沒有履行職責(zé)、不能提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的部門進(jìn)行追責(zé)。

四、結(jié)語

長期以來，由于對“經(jīng)營”一詞的片面理解，導(dǎo)致不少人認(rèn)為行政與經(jīng)營一旦掛鉤就等同于政企不分，甚至等同于官商勾結(jié)，從而抵制行政經(jīng)營這一提法，認(rèn)為其有悖行政法治化。然而，通過回顧英國近代的政府改革，我們可以看出，政府主動將企業(yè)管理的理念和方式引入到行政管理中，以市場為導(dǎo)向，經(jīng)營管理手中掌握的資源，是為了擺脫財政有限的苦惱，從而更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這樣的行政經(jīng)營并不意味著政府利用公權(quán)力謀求私利。究其實(shí)質(zhì)，行政經(jīng)營是政府的一項(xiàng)特殊經(jīng)濟(jì)職能，這一現(xiàn)象在各國的行政管理中普遍存在，我國也不例外。換言之，行政經(jīng)營是現(xiàn)代行政管理的一種重要范式，是公共行政的重要組成部分，但行政法學(xué)的相關(guān)研究方興未艾，學(xué)者們應(yīng)更多地將視野投向政府在行政經(jīng)營中出現(xiàn)的各種問題，展開理論研究和學(xué)術(shù)討論，以期真正指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)踐。

[1]曾令發(fā)．探尋政府合作之路——英國布萊爾政府改革研究（1997－2007）[M]．人民出版社，2010．39－43；32－48；61；51－53；94－167；79－94；183－187．

[2]曾令發(fā)．論作為第三條道路的合作政府[J]．四川行政學(xué)院學(xué)報，2007（5）：20．

[3]陶正付．評布萊爾的“第三條道路”[J]．現(xiàn)代國際關(guān)系，1998（12）：14．

[4]曾令發(fā)．嬗變中的新公共管理[J]．行政論壇，2008（2）：16．

[5]曾令發(fā)．合作政府：后新公共管理時代英國政府改革模式探析[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報，2008（2）：95－98．

[6]成曉葉，凌寧．英國保守黨語境中“大社會小政府”的特點(diǎn)、困局及與我國的對比[J]．天津行政學(xué)院學(xué)報，2013（5）．

[7]王楠，楊銀付．英國“開放公共服務(wù)”改革框架及啟示[J]．中國行政管理，2016（3）：142；143－144．

[8]王同億．現(xiàn)代漢語大詞典[M]．海南出版社，1992．685；羅竹風(fēng)．漢語大詞典（9）[M]．漢語大詞典出版社，1992．868．

[9]莫于川．柔性行政方式法治化研究——從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角[M]．廈門大學(xué)出版社，2011．325．

[10]劉文麗．淺議提高地方政府的行政經(jīng)營能力——兼論西部大開發(fā)中地方政府的經(jīng)營能力問題[J]．中國行政管理，2001（10）：26；25．

[11]曾令發(fā)．政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W．金登的政策理論述評[J]．理論探討，2007（3）．

[12]曾令發(fā)．任務(wù)型組織的發(fā)展：從新公共管理到整體型治理[J]．學(xué)海，2007（4）：133．

[13]曾俊鋒．將經(jīng)營理念引入行政管理的若干思考[J]．金融經(jīng)濟(jì)，2005（6）：103－104．