食品安全治理的邏輯反思與重塑
——基于利益相關(guān)者視角

楊建國(guó), 蓋琳琳

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210095)

食品安全問(wèn)題一直是國(guó)計(jì)民生的熱點(diǎn)話題，不僅與公眾健康密切相關(guān)，也與政府治理水平緊密相連。我國(guó)高度重視食品安全問(wèn)題，不斷構(gòu)建和完善相關(guān)的法律制度，以及不斷調(diào)整食品安全治理權(quán)的配置方式，建立了中央、省、市、縣四級(jí)治理機(jī)構(gòu)，有效提高了食品安全治理的效率和質(zhì)量。但我國(guó)當(dāng)前依然面臨著嚴(yán)峻的食品安全治理形勢(shì)，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)各方力量參與食品安全治理，才能有效提高食品安全治理的效率和質(zhì)量。因此，本研究基于利益相關(guān)者視角，從政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織和科研院校等利益相關(guān)主體的角度對(duì)食品安全治理展開(kāi)研究。通過(guò)闡述當(dāng)前的食品安全治理困境，反思既有食品安全治理體制存在的問(wèn)題及其治理邏輯，為食品安全治理的有效開(kāi)展提供新的理論視角，這對(duì)食品安全的善治目標(biāo)和健康中國(guó)戰(zhàn)略的政治圖景的踐行具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜述與問(wèn)題的提出

(一)研究綜述

學(xué)界關(guān)于食品安全治理的研究主要集中在以下2個(gè)方面。

1.基于宏觀角度對(duì)食品安全監(jiān)管模式的研究。宋慧宇在食品安全監(jiān)管模式改革研究中指出，在傳統(tǒng)官僚制的命令控制型監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)的信息不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)管失靈，尋求一種以利益為誘導(dǎo)、以獎(jiǎng)勵(lì)為驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)型的監(jiān)管模式成為未來(lái)走向[1]；徐楠軒基于對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管模式的分析，指出食品安全監(jiān)管模式的選擇與國(guó)家的歷史背景和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)，雖然目前我國(guó)缺乏實(shí)現(xiàn)單部門監(jiān)管的條件，但未來(lái)應(yīng)通過(guò)改革精簡(jiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量，在確保權(quán)力獨(dú)立性與合理性的基礎(chǔ)上達(dá)到高效執(zhí)法[2]；鄧剛宏認(rèn)為單一政府監(jiān)管模式會(huì)產(chǎn)生種種弊端，分析指出推動(dòng)第三方監(jiān)管力量的發(fā)展，走向多元化的社會(huì)共治體系是食品安全監(jiān)管的未來(lái)走向[3]。這些研究分析了目前食品安全監(jiān)管模式存在的問(wèn)題及未來(lái)趨向，能夠加深學(xué)界對(duì)食品安全監(jiān)管模式的認(rèn)識(shí)，但對(duì)食品安全監(jiān)管模式碎片化的本質(zhì)未作深入分析。目前，我國(guó)食品安全監(jiān)管模式是多部門統(tǒng)一監(jiān)管，只有厘清各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，建立部門間互惠互利的信任基礎(chǔ)，才能進(jìn)一步推進(jìn)食品安全監(jiān)管部門的協(xié)同合作，破解食品安全治理的碎片化困境。

2.基于微觀角度對(duì)食品安全治理機(jī)制的研究。韓永紅認(rèn)為應(yīng)將行政規(guī)制、司法規(guī)制和私人規(guī)制綜合利用，以破解當(dāng)前食品安全治理的困境[4]；陳彥麗主張構(gòu)建食品安全治理利益機(jī)制，關(guān)注多元主體的利益訴求，建立多元利益導(dǎo)向下的新型治理模式[5]；馮朝睿認(rèn)為監(jiān)管職能模糊、合作激勵(lì)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制不當(dāng)、合作的外部性等是造成當(dāng)前食品安全監(jiān)管部門之間合作缺位的主要原因，分析指出應(yīng)從提高監(jiān)管部門之間的信任度、建立有效的溝通機(jī)制和公平有效的規(guī)則等方面著手促進(jìn)食品安全監(jiān)管部門之間的合作[6]；高萌分析指出目前我國(guó)食品安全監(jiān)管的法律制度、檢驗(yàn)檢測(cè)制度、誠(chéng)信體系和標(biāo)準(zhǔn)體系等都存在一定的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管力量、重視食品安全宣傳教育等[7]；張志勛等運(yùn)用整體性治理理論分析我國(guó)食品安全治理體系，分析指出我國(guó)在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品安全治理主體、食品安全治理信息整體性等方面均存在一定的問(wèn)題[8]。

綜上，現(xiàn)有研究側(cè)重于現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)的描述，多停留在單純的問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)層面，富有深度的理論闡釋與定性研究較少。尤其是基于利益相關(guān)者理論的視角對(duì)食品安全治理的研究較少。本研究基于利益相關(guān)者視角，從政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織和科研院校等利益相關(guān)主體對(duì)食品安全治理方面展開(kāi)研究。

(二)利益相關(guān)者理論與食品安全治理

利益相關(guān)者理論可以較清晰地解釋管理過(guò)程中多個(gè)參與者的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，為研究者提供了一個(gè)理論對(duì)話的平臺(tái)，開(kāi)闊了研究者的視野。利益相關(guān)者理論除了應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域外，還被廣泛運(yùn)用到政治學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，逐漸成為一種被廣泛采用的研究范式。

1.利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者概念，肇始于20世紀(jì)60年代的現(xiàn)代企業(yè)管理理論，用于表示與組織發(fā)展有密切關(guān)系的利益群體或個(gè)人[9]。1965年，美國(guó)學(xué)者將該概念引入管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為“要制定出一個(gè)理想的企業(yè)目標(biāo)，必須綜合平衡考慮企業(yè)的諸多利益相關(guān)者之間相互沖突的索取權(quán)，他們可能包括管理人員、工人、股東、供應(yīng)商以及分銷商”[10]。1984年，弗里曼對(duì)該理論進(jìn)行系統(tǒng)闡述，分析指出利益相關(guān)者理論發(fā)展有3個(gè)重要階段[11]。(1)從“股東至上主義”邁向“利益相關(guān)者影響”。該階段主要聚焦在組織與利益相關(guān)者的相互影響，尤其是利益相關(guān)者對(duì)組織戰(zhàn)略及其績(jī)效的重要影響。(2)從“利益相關(guān)者影響”邁向“利益相關(guān)者參與”。該階段把利益相關(guān)者納入到組織內(nèi)部程序中，以便把沖突轉(zhuǎn)化為合作。(3)從“利益相關(guān)者參與”邁向“利益相關(guān)者共同治理”。利益相關(guān)者合作治理觀認(rèn)為，承擔(dān)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者應(yīng)該分享剩余收益并承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)；公司治理應(yīng)該設(shè)計(jì)一定的契約安排和治理制度，分配給所有利益相關(guān)者一定的企業(yè)控制權(quán)，以吸收所有利益相關(guān)者參與公司“共同治理”，從而達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的目的[12]。從利益相關(guān)者的發(fā)展歷史與理論內(nèi)核來(lái)看，利益相關(guān)者為公司治理的平等主體，應(yīng)該參與公司治理，遵循平等合作的邏輯，從而達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的目的?？傊魏沃黧w在社會(huì)活動(dòng)中都不是孤立存在的，各方主體之間彼此影響，應(yīng)通過(guò)積極的反應(yīng)與互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)組織利益和自身利益的最大化。

2.食品安全治理中的利益相關(guān)者。從法律角度來(lái)說(shuō)，食品安全監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)，在公權(quán)力的支配下限制市場(chǎng)主體的行為，對(duì)食品的生產(chǎn)、加工和銷售進(jìn)行監(jiān)管。然而，食品安全的社會(huì)性、動(dòng)態(tài)性和風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致其治理主體具有多元化的特點(diǎn)，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，積極推動(dòng)社會(huì)各界力量共同參與治理。利益相關(guān)者有狹義和廣義之分。狹義的利益相關(guān)者，指與企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，甚至能夠?qū)ζ髽I(yè)的生死存亡帶來(lái)決定性影響的群體，如股東、員工、顧客等；廣義的利益相關(guān)者，指能夠?qū)ζ髽I(yè)的目標(biāo)、政策和發(fā)展產(chǎn)生影響的群體，如行業(yè)組織、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等。食品安全治理中的利益相關(guān)者，指社會(huì)中能夠影響食品安全治理或者與食品安全密切相關(guān)、受其影響的主體。由于我國(guó)的食品安全問(wèn)題具有復(fù)雜性、多變性和非結(jié)構(gòu)性等特點(diǎn)，食品安全治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和整體性。食品安全治理政策是一項(xiàng)公共政策，公共政策利益相關(guān)者的劃分沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本研究依據(jù)利益相關(guān)者理論，將食品安全治理的利益相關(guān)者劃分為政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織和科研院校。在我國(guó)當(dāng)前的食品安全治理困境中，由于各利益主體的不同利益訴求和行為掣肘，在食品安全治理中未能達(dá)成利益均衡共識(shí)與協(xié)同合作，成為近年來(lái)食品安全問(wèn)題頻發(fā)的重要根源。盡管各利益相關(guān)者在食品安全治理中有不同的利益需求，對(duì)相關(guān)政策有不同程度的影響，但他們都是食品安全治理政策實(shí)施的平等主體，只有權(quán)衡利益相關(guān)者共同利益，以利益相關(guān)者的共同利益為基礎(chǔ)，遵循平等合作的邏輯，才能推進(jìn)食品安全的善治。

因此，要從根本上實(shí)現(xiàn)食品安全化，應(yīng)進(jìn)一步厘清政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織和科研院校等利益相關(guān)主體的角色定位與職責(zé)功能，需要食品安全利益相關(guān)主體共同行動(dòng)起來(lái)，充分發(fā)揮好各自的治理作用，重塑食品安全的協(xié)同治理體系。唯有如此，才能消解不同利益相關(guān)主體之間的沖突和掣肘，以促進(jìn)食品安全善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有效踐行健康中國(guó)戰(zhàn)略。

二、基于利益相關(guān)者視角審視與反思食品安全治理邏輯

基于利益相關(guān)者視角，審視與反思我國(guó)的食品安全治理邏輯，發(fā)現(xiàn)食品安全治理存在政府監(jiān)管不到位、治理體系碎片化，企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)責(zé)任感缺失，消費(fèi)者安全意識(shí)薄弱、信息渠道不暢通，社會(huì)組織發(fā)育不成熟、活動(dòng)資源受限，科研院校重科研輕推廣、忽視知識(shí)傳播等困境，這是食品安全問(wèn)題無(wú)法得到有效遏制的重要根源。

(一)政府層面：監(jiān)管不到位、治理體系碎片化

政府作為食品安全治理的主導(dǎo)力量，扮演著監(jiān)管服務(wù)的角色，對(duì)食品安全問(wèn)題具有不可推卸的責(zé)任。但政府在食品安全治理中存在監(jiān)管不到位和治理體系碎片化的問(wèn)題。一方面，監(jiān)管不到位。政府作為社會(huì)公共利益的代理人，致力于維護(hù)社會(huì)公平正義，但政府的行為選擇會(huì)受到“理性經(jīng)濟(jì)人”思維的影響。其中，在部門與地方企業(yè)關(guān)系上，為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)行地方保護(hù)主義的情況并不鮮見(jiàn)，甚至有些部門為追求自身利益最大化而官商相護(hù)、以權(quán)謀私，部分地方政府的尋租行為為食品企業(yè)的違法犯罪創(chuàng)造了空間；在部門與部門之間的關(guān)系上，監(jiān)管部門之間未形成互惠互利的信任基礎(chǔ)，利益之爭(zhēng)難以遏制，尤其是食品安全監(jiān)管因其復(fù)雜性和多變性而資源消耗較大，在職責(zé)交叉不清的情況下，存在“有利搶著管、無(wú)利都不管”的集體行動(dòng)困境，監(jiān)管職責(zé)難以真正落實(shí)。另一方面，治理體系碎片化。為解決食品安全監(jiān)管中職能交叉、權(quán)責(zé)模糊的問(wèn)題，我國(guó)對(duì)政府監(jiān)管部門進(jìn)行了大部制改革，將相似職能整合到同一部門并減少了監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量，以期降低部門間的協(xié)調(diào)成本和保障監(jiān)管順暢。然而，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，原先政府監(jiān)管部門之間的職能交叉、掣肘、重疊等引發(fā)的政府管理問(wèn)題在監(jiān)管大部制中仍然存在，原先部門之間的利益糾葛使得監(jiān)管大部制中各機(jī)構(gòu)的整合協(xié)調(diào)面臨困境。因此，碎片化的食品安全監(jiān)管模式并未得以真正突破。同時(shí)，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在撤銷、重組、再撤銷、再重組的循環(huán)中來(lái)回更迭，相關(guān)法律和制度難以跟上改革的迅速變化，導(dǎo)致歷史遺留問(wèn)題無(wú)法在短期內(nèi)得以徹底解決，新的問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，因而不可避免地存在部門職責(zé)不清的狀況[13]。如在新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中，雖然制定和完善了相關(guān)法律法規(guī)，但尚不能完全適應(yīng)食品安全治理的需要，其作用也未得以充分發(fā)揮，食品安全治理體系仍然存在碎片化問(wèn)題。

(二)企業(yè)層面：片面追求經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)責(zé)任感缺失

企業(yè)是食品安全治理的重要利益相關(guān)者，其行為決定著食品質(zhì)量和食品安全。但在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，部分企業(yè)忽視自身社會(huì)責(zé)任，漠視社會(huì)倫理道德，在食品生產(chǎn)、加工和運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)種種問(wèn)題。一方面，片面追求經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”，為追求自身利益最大化，往往從效率、經(jīng)濟(jì)兩大立足點(diǎn)出發(fā)。高質(zhì)量所帶來(lái)的高成本會(huì)縮小食品企業(yè)的利潤(rùn)空間，而消費(fèi)者在商品質(zhì)量?jī)?yōu)劣難以分辨的情況下，傾向于以較低的價(jià)格購(gòu)買看似相同的商品，企業(yè)為迎合消費(fèi)者需求會(huì)不斷降價(jià)。而低價(jià)的實(shí)質(zhì)是不斷壓縮成本，于是，部分企業(yè)通過(guò)偷工減料、以次充好等舉措來(lái)降低成本，謀取高額利潤(rùn)，導(dǎo)致食品質(zhì)量難以得到保障。另一方面，社會(huì)責(zé)任感缺失。企業(yè)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期較為注重在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存，容易忽視組織文化的發(fā)展，導(dǎo)致其社會(huì)責(zé)任感缺失，在生產(chǎn)過(guò)程中盲目追求短期利益而忽視食品質(zhì)量和食品安全[14]。同時(shí)，企業(yè)缺少自我規(guī)制的動(dòng)力，尤其是在企業(yè)的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所得利潤(rùn)的情況下，高額利潤(rùn)的誘惑與自我規(guī)制動(dòng)力的不足加劇了企業(yè)食品安全問(wèn)題的發(fā)生。

(三)消費(fèi)者層面：安全意識(shí)薄弱、信息渠道不暢通

消費(fèi)者是食品安全問(wèn)題的直接利益相關(guān)主體，是食品安全問(wèn)題的最終承擔(dān)者，因此，消費(fèi)者具有切實(shí)維護(hù)食品安全、保障自身合法權(quán)益的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，應(yīng)成為食品安全監(jiān)管的一支強(qiáng)勁力量[15]。但消費(fèi)者在食品安全治理中存在安全意識(shí)薄弱、信息渠道不暢通等問(wèn)題。一方面，安全意識(shí)薄弱。消費(fèi)者遇到食品安全問(wèn)題時(shí)，只要未產(chǎn)生重大傷害，一般不會(huì)上升到法律層面，且采用法律途徑須投入大量時(shí)間和金錢，消費(fèi)者基于成本計(jì)算較少運(yùn)用法律維權(quán)，無(wú)法對(duì)食品企業(yè)產(chǎn)生震懾作用。同時(shí)，消費(fèi)者一般沒(méi)有學(xué)過(guò)專門的食品安全知識(shí)，對(duì)食品安全的認(rèn)知能力有限，且日漸豐富的食品類型進(jìn)一步擴(kuò)大了消費(fèi)者的購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，這些都為企業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題食品提供了一定的市場(chǎng)空間。另一方面，信息渠道不暢通。消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中處于弱勢(shì)地位，由于信息不對(duì)稱，其獲取相關(guān)信息的渠道有限，且對(duì)獲取信息的部分術(shù)語(yǔ)無(wú)法理解，導(dǎo)致其在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的作用有限。同時(shí)，部分消費(fèi)者對(duì)“物美價(jià)廉”的消費(fèi)理念存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，物品的質(zhì)量與價(jià)格一般成正比，低價(jià)需求帶來(lái)的往往是低質(zhì)量的食品供給。市場(chǎng)中食品質(zhì)量參差不齊，而消費(fèi)者又難以識(shí)別，于是，食品安全問(wèn)題頻頻發(fā)生。

(四)社會(huì)組織層面：發(fā)育不成熟、活動(dòng)資源受限

社會(huì)組織能夠克服單個(gè)消費(fèi)者行動(dòng)的局限與困境，將具有共同利益訴求的個(gè)人整合為強(qiáng)有力的團(tuán)體，在食品安全問(wèn)題上對(duì)政府和企業(yè)形成監(jiān)督和制約?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)組織由于發(fā)育不成熟、活動(dòng)資源受限，使得社會(huì)組織在食品安全監(jiān)管中難以發(fā)揮有效作用。一方面，發(fā)育不成熟。從社會(huì)組織與政府的關(guān)系來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)組織由于政治經(jīng)濟(jì)等因素影響，往往被作為政府的附屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性不足；從社會(huì)組織與食品行業(yè)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織的行業(yè)規(guī)章和運(yùn)行機(jī)制不夠完善，尚未與政府形成良好的合作治理關(guān)系，甚至存在為維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)而對(duì)內(nèi)部問(wèn)題進(jìn)行遮掩的情況，加劇了食品安全隱患。另一方面，活動(dòng)資源受限。從財(cái)政資源來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)源主要靠政府撥款，資金獲取方式單一有限導(dǎo)致其生存與發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；從人力資源來(lái)看，社會(huì)組織由于資金短缺，無(wú)法提供較好的工作待遇，對(duì)優(yōu)質(zhì)人才的吸引力不足，難以吸納專業(yè)人才，且公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度較低，導(dǎo)致志愿者人數(shù)有限。

(五)科研院校層面：重科研輕推廣、忽視知識(shí)傳播

科研院校在食品檢測(cè)技術(shù)、食品加工技術(shù)、食品安全知識(shí)傳播等方面，具有獨(dú)特的功能。然而，科研院校在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域并沒(méi)有充分發(fā)揮作用，在食品安全治理中存在重科研輕推廣和忽視知識(shí)傳播的問(wèn)題。一方面，重科研輕推廣?？蒲性盒Ｔ诳蒲蟹矫?zhèn)戎赜讷@得科研經(jīng)費(fèi)、增加課題和論文數(shù)量等，科研成果側(cè)重于申請(qǐng)專利和對(duì)企業(yè)有償推廣，而忽略了科研成果在社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用和后續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致諸多食品安全技術(shù)無(wú)法及時(shí)有效地應(yīng)用于生產(chǎn)實(shí)踐。另一方面，忽視知識(shí)傳播?？蒲性盒５难芯空哂捎谳^少參與實(shí)際的社會(huì)問(wèn)題治理，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法對(duì)食品安全治理提出具有實(shí)踐操作性的建議；同時(shí)，科研院校扮演著知識(shí)輸出者的角色，在食品安全知識(shí)推廣中具有重要作用，但其在實(shí)踐中側(cè)重于純理論研究，忽視了與社會(huì)生活密切相關(guān)的知識(shí)傳播，沒(méi)有在食品安全知識(shí)的宣傳與指導(dǎo)方面充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

綜上，在我國(guó)的食品安全治理困境中，食品安全治理的利益相關(guān)主體存在角色定位不清、責(zé)任承擔(dān)不足、功能作用未有效發(fā)揮等不足，且利益相關(guān)主體的不同利益訴求和行為掣肘在食品安全治理中未能達(dá)成利益均衡共識(shí)與協(xié)同合作，成為近年來(lái)食品安全問(wèn)題頻發(fā)的重要根源，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。因此，要從根本上實(shí)現(xiàn)食品安全化，應(yīng)厘清政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織和科研院校等利益相關(guān)主體的角色定位與職責(zé)功能，推動(dòng)食品安全利益相關(guān)主體共同行動(dòng)起來(lái)，充分發(fā)揮好各自的治理作用，保障利益相關(guān)主體形成均衡的利益分配，在互惠互利的信任基礎(chǔ)上，構(gòu)建食品安全的協(xié)同治理體系。

三、基于利益相關(guān)者視角的食品安全治理邏輯重塑

在我國(guó)食品安全治理中，唯有厘清政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織、科研院校等利益相關(guān)主體的角色定位與職責(zé)功能，充分發(fā)揮好各自的治理作用，以共同利益為基礎(chǔ)，遵循平等合作的邏輯，重塑食品安全的協(xié)同治理體系，才能消解不同利益相關(guān)主體之間的沖突和掣肘，破解食品安全治理的困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全的善治目標(biāo)與健康中國(guó)戰(zhàn)略的政治圖景。

(一)政府層面：轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、重塑治理體系

食品安全治理的強(qiáng)外部性和公共性等特點(diǎn)決定了食品安全治理必須由政府進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。針對(duì)目前政府在食品安全治理中存在的監(jiān)管不到位、治理體系碎片化等不足，迫切需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，進(jìn)一步重塑治理體系。

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，加強(qiáng)自身建設(shè)。政府在食品安全監(jiān)管中應(yīng)合理配置所掌握的資源，積極吸納公民和社會(huì)組織等多元主體共同參與食品安全治理，增加對(duì)食品企業(yè)常規(guī)性檢查的頻率以減少其機(jī)會(huì)主義行為，并將排查問(wèn)題及時(shí)向社會(huì)公示，使問(wèn)題企業(yè)喪失消費(fèi)者基礎(chǔ)進(jìn)而失去長(zhǎng)期博弈的機(jī)會(huì)，且加大對(duì)違法犯罪企業(yè)的懲處力度，不斷提高法律對(duì)問(wèn)題企業(yè)的威懾力。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公共管理者的職業(yè)倫理教育，明確各級(jí)政府的角色定位，強(qiáng)化其依法履行職責(zé)的意識(shí)，并對(duì)監(jiān)管人員的不作為、亂作為進(jìn)行行政處分或追究相關(guān)刑事責(zé)任等，以此減少尋租和腐敗行為，有效提高政府公信力。

2.重塑治理體系，樹(shù)立共享觀念。食品安全治理應(yīng)進(jìn)一步理順各食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證其擁有監(jiān)管的獨(dú)立性與資源協(xié)調(diào)的權(quán)威性，并通過(guò)食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均衡部門合作利益，保障各食品安全監(jiān)管部門在協(xié)同治理中的正當(dāng)合理利益；健全責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，將跨部門的食品安全監(jiān)管目標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系，增強(qiáng)監(jiān)管部門間的合作動(dòng)力，對(duì)違反或破壞合作約定的行為進(jìn)行責(zé)任追究；構(gòu)建食品安全監(jiān)管部門的共享價(jià)值觀，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)、上級(jí)指導(dǎo)以及部門間交流，對(duì)食品安全治理責(zé)任共擔(dān)和收益共享形成正確認(rèn)識(shí)，對(duì)合作治理的規(guī)章條例達(dá)成共識(shí)，加強(qiáng)橫向交流與合作以及縱向交流與指導(dǎo)，減少利益博弈和沖突[16]，重塑部門間的信任基礎(chǔ)。

(二)企業(yè)層面：激活自我規(guī)制、增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任

企業(yè)是食品生產(chǎn)、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的第一責(zé)任人，要想真正解決食品安全問(wèn)題，必須將其作為食品安全治理的重中之重。

1.激活自我規(guī)制，嚴(yán)控生產(chǎn)行為。企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方關(guān)于食品安全的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)過(guò)程中精益求精，定期對(duì)食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行安全自查，做到事前預(yù)防，阻止?jié)撛诘牟话踩蛩匕l(fā)生，并建立食品可追溯體系和召回制度，發(fā)生問(wèn)題時(shí)對(duì)食品從生產(chǎn)到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行排查[17]，及時(shí)將相關(guān)信息公開(kāi)告知消費(fèi)者，及時(shí)召回問(wèn)題食品，避免事態(tài)擴(kuò)大化。同時(shí)，企業(yè)實(shí)施食品安全自我規(guī)制離不開(kāi)政府的有效引導(dǎo)。政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳、完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)的利益動(dòng)機(jī)，督促企業(yè)嚴(yán)控生產(chǎn)行為，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)良好的企業(yè)進(jìn)行積極宣傳和政策獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化其市場(chǎng)認(rèn)可度，從而激發(fā)企業(yè)實(shí)行食品安全自我規(guī)制的積極性，提升其展開(kāi)食品安全生產(chǎn)的動(dòng)力[18]。

2.完善組織文化，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)文化是組織核心競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)力之源，指企業(yè)在多年的生產(chǎn)活動(dòng)中培育而成并共同遵循的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、價(jià)值準(zhǔn)則、基本信條和行為規(guī)范等，包括社會(huì)責(zé)任。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任主要體現(xiàn)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),還必須履行其作為社會(huì)成員所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，如為社會(huì)提供合格、安全的產(chǎn)品和服務(wù)等。因此，企業(yè)必須完善組織文化，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任。尤其是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者要有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，要在正確價(jià)值觀的指引下對(duì)企業(yè)未來(lái)發(fā)展做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，要加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)者、銷售者的專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)倫理道德教育，提高其專業(yè)技能和素質(zhì)水平等。同時(shí)，企業(yè)要積極構(gòu)建與完善溝通機(jī)制，要注意傾聽(tīng)和反饋消費(fèi)者的合理要求，以向社會(huì)提供更加安全的符合消費(fèi)者需求的產(chǎn)品和服務(wù)等。企業(yè)只有自覺(jué)履行提供安全食品的職責(zé)、肩負(fù)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，才能有效破解食品安全治理的困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全的善治目標(biāo)。

(三)消費(fèi)者層面：增強(qiáng)安全意識(shí)、強(qiáng)化信息披露

食品安全與消費(fèi)者自身利益密切相關(guān)，消費(fèi)者是食品安全問(wèn)題的承擔(dān)者和受害者。因此，消費(fèi)者對(duì)提升食品質(zhì)量有著強(qiáng)大的利益動(dòng)機(jī)，這一利益動(dòng)機(jī)是食品安全治理的重要資源。消費(fèi)者受個(gè)人力量較弱、相關(guān)意識(shí)不足、維權(quán)成本過(guò)高等因素影響，導(dǎo)致消費(fèi)者作用未能得以充分發(fā)揮。鑒于此，應(yīng)增強(qiáng)消費(fèi)者的安全意識(shí)，強(qiáng)化信息披露。

1.增強(qiáng)安全意識(shí)，維護(hù)合法權(quán)益。一方面，消費(fèi)者應(yīng)充實(shí)食品安全相關(guān)知識(shí)。消費(fèi)者可通過(guò)各種平臺(tái)和載體全方位地學(xué)習(xí)食品安全知識(shí)，尤其是可以充分利用微博、微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)，多角度了解日常食品的成分及其作用等，增強(qiáng)對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行基本辨別和判斷的能力。另一方面，消費(fèi)者應(yīng)強(qiáng)化主體意識(shí)和法治意識(shí)。從政府角度來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)通過(guò)宣傳教育使消費(fèi)者明晰自己在食品安全治理中具有不可替代的作用，鼓勵(lì)其積極參與食品安全治理，敢于、善于通過(guò)法律途徑來(lái)表達(dá)利益訴求和依法維權(quán)；政府應(yīng)進(jìn)一步健全訴訟制度和利益訴求渠道，為消費(fèi)者的積極依法維權(quán)提供方便。從消費(fèi)者角度來(lái)說(shuō)，消費(fèi)者要樹(shù)立正確的消費(fèi)觀，形成健康合理的消費(fèi)理念，以食品的高質(zhì)量需求推動(dòng)企業(yè)的安全食品供給，為企業(yè)生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品提供市場(chǎng)空間和利益驅(qū)動(dòng)力。

2.強(qiáng)化信息披露，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)相對(duì)于消費(fèi)者等利益相關(guān)主體具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)，其掌握原材料來(lái)源、食品添加劑、工藝流程、儲(chǔ)藏條件、安全隱患等相關(guān)信息。企業(yè)的信息公開(kāi)，有利于增強(qiáng)企業(yè)對(duì)消費(fèi)者的吸引力。消費(fèi)者要善于利用“用腳投票”的方式，充分利用聲譽(yù)罰這一有效的武器[19]，倒逼企業(yè)進(jìn)行信息披露。特別是對(duì)那些藏污納垢的問(wèn)題企業(yè)，消費(fèi)者應(yīng)聯(lián)合一致，共同抵制購(gòu)買，剝奪其潛在交易機(jī)會(huì)，進(jìn)行市場(chǎng)驅(qū)逐式懲罰，從而使不良企業(yè)難以生存，以對(duì)食品行業(yè)形成強(qiáng)有力的震懾，共同維護(hù)食品質(zhì)量和食品安全。

(四)社會(huì)組織層面：培育參與能力、發(fā)揮獨(dú)特作用

食品安全治理中的“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”，主要緣于政府“公權(quán)力”和企業(yè)“私權(quán)力”的缺陷，應(yīng)將食品安全治理主體多元化，充分發(fā)揮社會(huì)組織在食品安全治理中的作用。本研究所指的社會(huì)組織，主要包括食品行業(yè)的中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿組織等，它們?cè)谑称钒踩卫碇芯哂兄匾饔谩?/p>

1.完善組織立法，培育參與能力。社會(huì)組織的發(fā)展與公民社會(huì)的成長(zhǎng)密不可分，由于我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不夠成熟，使得我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較遲，存在組織軟弱、資源匱乏、發(fā)展緩慢、社會(huì)認(rèn)可度不高等不足。因此，應(yīng)加快培育社會(huì)組織參與食品安全治理的能力。社會(huì)組織參與能力的提高，除了離不開(kāi)自身素質(zhì)的增強(qiáng)外，還與政府的培育與引導(dǎo)密切相關(guān)。當(dāng)前，政府應(yīng)逐步構(gòu)建和完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，明確社會(huì)組織的法律地位；在組織規(guī)則的制定、行為的監(jiān)督等方面進(jìn)行宏觀管理，減少對(duì)社會(huì)組織的直接控制或內(nèi)部干預(yù)；在政策、資金等方面給予社會(huì)組織一定的扶持，以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，促使社會(huì)組織在食品安全治理中發(fā)揮不可替代的作用。

2.強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮獨(dú)特作用。社會(huì)組織作為一種非政府性、服務(wù)性、志愿性的組織，具有功能自主性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在食品安全治理領(lǐng)域，社會(huì)組織可以在統(tǒng)一行業(yè)規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律、溝通協(xié)調(diào)消費(fèi)者訴求，以及參與政府決策等方面發(fā)揮獨(dú)特作用。如食品行業(yè)的中介組織可為政府監(jiān)管部門提供服務(wù)，既可以有效解決當(dāng)前政府監(jiān)管資源不足和效率低下等問(wèn)題，又可以為食品行業(yè)的中介組織提高社會(huì)認(rèn)可度、參與社會(huì)事務(wù)治理的合法性奠定基礎(chǔ)；食品行業(yè)協(xié)會(huì)可以為食品行業(yè)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范食品企業(yè)的生產(chǎn)行為，以對(duì)食品行業(yè)內(nèi)部運(yùn)作實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。

(五)科研院校層面：理論實(shí)踐并重、推進(jìn)成果應(yīng)用

科研院校是我國(guó)人才匯聚之地，也是社會(huì)責(zé)任的重要擔(dān)當(dāng)者。科研院校的基本職能包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新等，這些基本職能是有機(jī)統(tǒng)一的。但我國(guó)科研院校存在重科研輕推廣、忽視知識(shí)傳播的不良傾向，不利于食品安全治理的開(kāi)展。鑒于此，應(yīng)糾正不良傾向、理論實(shí)踐并重，且重視知識(shí)傳播、推進(jìn)成果應(yīng)用。

1.糾正不良傾向，理論實(shí)踐并重?？蒲性盒Ｔ谑称钒踩卫淼南嚓P(guān)研究中，應(yīng)改變側(cè)重理論研究的發(fā)展定位，強(qiáng)化理論與實(shí)踐的有效結(jié)合。一方面，科研院校要準(zhǔn)確定位，保障可行有效?？蒲性盒５目蒲蟹较驊?yīng)積極瞄準(zhǔn)社會(huì)對(duì)食品安全的實(shí)際需求，針對(duì)食品安全治理的技術(shù)難點(diǎn)，深入開(kāi)展學(xué)術(shù)研究和技術(shù)研發(fā)，充分保障科研成果在實(shí)際應(yīng)用中的可行性與有效性。另一方面，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，完善激勵(lì)措施。政府要加強(qiáng)對(duì)科研院校食品安全研究的經(jīng)費(fèi)投入與激勵(lì)引導(dǎo)，提高科研人員的工資待遇與科研經(jīng)費(fèi)，促使科研人員將重心從經(jīng)費(fèi)獲取轉(zhuǎn)變到實(shí)踐研究中，借此有效引導(dǎo)科研院校的研究方向，促使更多科研院校參與并深化食品安全治理方面的研究。

2.重視知識(shí)傳播，推進(jìn)成果應(yīng)用。科研院校在食品安全研究上除了要理論與實(shí)踐并重外，還應(yīng)重視知識(shí)傳播，積極推進(jìn)成果應(yīng)用。科研院校要充分利用自身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，廣泛傳播食品安全知識(shí)，不斷提高消費(fèi)者的整體素質(zhì)和知識(shí)水平。尤其是要努力以社會(huì)公眾理解的話語(yǔ)，積極推廣食品安全生產(chǎn)、加工、流通、檢測(cè)等方面的技術(shù)知識(shí)，使科研成果真正為解決食品安全問(wèn)題服務(wù)，為政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)組織等利益相關(guān)主體治理食品安全問(wèn)題提供技術(shù)知識(shí)支撐，促進(jìn)社會(huì)各方力量服務(wù)于食品安全的善治目標(biāo)與健康中國(guó)戰(zhàn)略的政治圖景。

總之，本研究主要基于利益相關(guān)者的視角，梳理了食品安全的利益相關(guān)主體，反思了當(dāng)前食品安全的治理邏輯，重塑了食品安全各利益相關(guān)主體的協(xié)同治理體系。由于篇幅有限，本研究主要側(cè)重于不同利益相關(guān)主體之間的靜態(tài)分析，關(guān)于如何吸納各利益相關(guān)主體參與食品安全的治理、如何促進(jìn)不同利益相關(guān)主體之間的互動(dòng)與合作等方面的動(dòng)態(tài)研究，有待另文探討。