行政人格與個體人格互動錯位下的行政失靈研究※

●李 潔

作為社會體制的參與主體以及社會體制創(chuàng)新的載體，“人”是行政過程和行政活動的落腳點，政府形象很大程度取決于直接參與行政活動的行政人員所代表和展現(xiàn)出的政府氣質(zhì)，個體參與行政過程的意愿及行為方式也體現(xiàn)著其對政府的態(tài)度。由于政府架構(gòu)的多層級性，個體與政府的互動主要表現(xiàn)為行政人員與公民個體的互動，個體對行政人員的評價反映了其對政府的整體評價，行政人員對個體素質(zhì)的評價也影響政府的治理理念和治理方式，行政主體與行政客體能否良好互動影響行政效果的實現(xiàn)及行政方式的轉(zhuǎn)型。作為行為的內(nèi)在指引，行政主體與行政客體雙方的人格特質(zhì)將影響雙方的互動質(zhì)量，雙方人格匹配方能夠?qū)崿F(xiàn)良好互動，避免行政失靈。不同的政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境型塑不同的人格，同時也呼喚與之相適應(yīng)的人格，包括組織人格和個體人格。然而，“人格”具有穩(wěn)定性及獨立性，其轉(zhuǎn)變速度可能落后或超前于與政治經(jīng)濟(jì)社會體制，行政人格與個體人格都可能與制度之間存在不匹配，加之社會制度自身的不完善，依賴于此形成行政人格與個體人格也存在一定缺陷，行政人格與個體人格之間發(fā)生錯位，導(dǎo)致行政失靈。

一、行政過程中的人格需求

（一）行政與行政人格需求

行政人格是行政人員與其他社會成員相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性，就行政人員個體層面而言是在行政行為中自我價值與行政價值的統(tǒng)一和共同實現(xiàn)，是心理、觀念、意識、理想等與行為相統(tǒng)一的存在形態(tài)，體現(xiàn)了其自我價值、尊嚴(yán)和品格等；就行政人員整體而言主要是指一種職業(yè)人格，即行政人員在行政管理職業(yè)活動中所形成的、作為這一職業(yè)的從業(yè)者所具有的職業(yè)特征，并因擁有這一人格而區(qū)別與其他社會成員以及其他職業(yè)的從業(yè)者[1]。政府能力最終是由且必然由政府組成人員的現(xiàn)實活動來體現(xiàn)，“國家的職能和活動是人的職能……國家的職能等等只不過是人的社會特質(zhì)的存在和活動的方式”[2]?！罢姓M織不僅是一個權(quán)力體系，職責(zé)體系，是一個僵化與靜止的機構(gòu)，更重要者，它是由公務(wù)人員所組成的一個人的群體。政府管理的效能固然取決于機構(gòu)的合理設(shè)置，層級控制的管理體制，更重要者，它更取決于公職人員群體集體的奮發(fā)努力、精誠團(tuán)結(jié)、熱誠盡職，共同的合作。質(zhì)言之，取決于一個良好的組織氣候以及在此良好組織氣候下公職人員積極性、主動性與潛能的發(fā)揮與實現(xiàn)?！薄罢姓鳛楣矙?quán)威對整個社會公共事務(wù)的管理，其主體是政府的公職人員，因而用人以治事對政府有著至關(guān)重要的關(guān)系。有什么樣的公務(wù)人員，便有什么樣的政府，用人以治事實為國家為政之根本[3]”。因此，無論是在靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)中還是動態(tài)的行政管理過程中，行政人員都是實際的行政主體，具體承擔(dān)行政職能，其行為決定了政府職能能否實現(xiàn)或能否卓越實現(xiàn)，“人格”是內(nèi)化行為的指導(dǎo)準(zhǔn)則，影響人的行為取向及行為方式，與之相應(yīng)，“行政人格”也指引行政人員的行政行為，影響行政效果。

（二）行政與個體人格需求

作為行政客體及行政活動的目標(biāo)群體，個體的人格特質(zhì)同樣影響著行政過程及行政效果。個體的自我意識、自立能力、自主狀態(tài)、自律意志為其在政治層面產(chǎn)生認(rèn)知、情感、思維、動機、態(tài)度、價值觀，并對政治生活中各種人物、事件、活動及其規(guī)律等方面的認(rèn)知、判斷和評價鋪墊了前提。個體人格特質(zhì)在多個維度上其參與政治生活的行為選擇，進(jìn)而影響行政效果：其所獨立具有的政治情感會在政治生活中對政治體系、政治活動、政治事件和政治人物等產(chǎn)生內(nèi)心體驗和感受，在政治認(rèn)知過程所形成的對各種政治客體的好惡、愛憎、親疏、信疑等心理反應(yīng)；其所具有的獨立的政治思維會影響其在生活過程及行政過程中對政治事務(wù)的思考、判斷及評價；其所具有的獨立的政治動機會促使其對自身的政治參與責(zé)任、政治參與興趣及政治參與能力等進(jìn)行有效的估價和評判。

二、行政體制中的人格互動匹配

行政主體與行政客體互動過程中的人格匹配即行政互動雙方符合彼此的角色認(rèn)知及角色期待。在良好的互動中，以旁觀者的角度觀看與評價，這一過程也許存在不科學(xué)與不效率，但只要互動雙方認(rèn)為彼此的認(rèn)知及期待已經(jīng)實現(xiàn)，那么從主觀偏好即可認(rèn)為這種互動是有效的。不同的行政體系要求和型塑不同的行政人格，不同的社會形態(tài)要求和型塑不同的公民人格，或者說，行政人格和公民人格的概念本身就具有明顯的時代性，是時代之產(chǎn)物，正如哈貝馬斯所言：“需要在社會概念本身作出對應(yīng)的區(qū)分”。根據(jù)行政體系產(chǎn)生、發(fā)展及變化的歷史軌跡和現(xiàn)代民主產(chǎn)生、發(fā)揮及變化的歷史軌跡，存在處于兩級的傳統(tǒng)行政體制及現(xiàn)代行政體制，這兩種行政體制實際上代表著兩種不同的社會治理模式，也型塑了同樣處于兩級的行政人格及個體人格。在傳統(tǒng)行政體制下，傳統(tǒng)行政人格和傳統(tǒng)權(quán)威型個體人格互動參與行政過程在現(xiàn)代行政體制下則應(yīng)是現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格互動參與行政過程，兩種體制中的行政人格和個體人格相互匹配，使得相應(yīng)的行政體制得以相對良性的運轉(zhuǎn)。

（一）傳統(tǒng)行政人格與個體權(quán)威主義人格的互動

1.中國傳統(tǒng)行政人格

中國傳統(tǒng)官僚制并非是與法理型權(quán)威相對應(yīng)的理性官僚制，而是一種“世襲制”或稱之為“家產(chǎn)官僚制”、“半官僚體制”，并不具有嚴(yán)格意義上的理性特點。盡管在某些具體制度運作層面如由科舉考試支撐起的中國官僚制度也具有部分合理性，但技術(shù)的合理性并不能從根本上消除整個制度的非理性特征，它仍然只是一種人治條件下的特權(quán)官僚制，不是被運用來表達(dá)人民的意志，謀求人民的利益，而是在“國家的”或“國民的”名義下被運用來管制人民、奴役人民，以達(dá)成權(quán)勢者的統(tǒng)治目的。由此，在中國古代的官僚組織中，不可能培育出現(xiàn)代的理性精神而遺留下來的則是令人‘十分痛恨的官僚主義’”[4]。傳統(tǒng)行政體制在性質(zhì)上屬于統(tǒng)治行政，而統(tǒng)治行政則必然要求一種與之相伴的依附型人格特質(zhì)，即傳統(tǒng)行政人格，作為一個久經(jīng)多年封建專制歷史的國家，傳統(tǒng)的“官本位”“宗法”、“等級”及“人治”觀念根深蒂固的存在于行政人員的價值觀念里，甚至內(nèi)化為其人格的一部分，俗語“打官腔”等行政人員的日常身體化表現(xiàn)可以說正是這種人格特質(zhì)的外在顯現(xiàn)。

社會主義制度是現(xiàn)代性社會制度，對世襲官僚制從本質(zhì)上予以否定。但中國社會主義制度建立后，世襲官僚制傳統(tǒng)所造成的影響并沒有立即消失，而是成為了所謂“文化”繼續(xù)發(fā)揮其潛在影響，其中某些因素甚至恰好迎合了“干部制度”的若干要求，官僚制的“樣式”雖然已經(jīng)建立，但其在事實構(gòu)建上仍與理性官僚制相差甚遠(yuǎn)，處于“官僚制”不足狀態(tài)，政府及其行政部門缺乏理性官僚制所倡導(dǎo)的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化和民主、法治、效率等價值理念?？罪w力曾說，“中國獨一無二的命運是，在其他古代文明消亡以后很久，中國的文明堅持了下來；這種堅持所包含的意義不是僵化，而是一系列的再生”，然而，這種傳統(tǒng)的再生既表現(xiàn)在優(yōu)良層面，但也留存于若干糟粕層面，傳統(tǒng)官僚主義的死而不僵也成為“再生”的一種，西方國家“非官僚化”的基礎(chǔ)并不存在，誘導(dǎo)了行政人員行政行為的隨意性，及行政相對人行為的被動性。傳統(tǒng)家長制父權(quán)制的影響輔之以“全能政府”的理念，盡管近年來“小政府，大社會”的轉(zhuǎn)型已成為趨勢，但當(dāng)前中國的行政現(xiàn)實尤其是行政人員人格仍然是傳統(tǒng)的權(quán)威型即個人魅力權(quán)威過剩而法理型權(quán)威嚴(yán)重不足。

2.中國傳統(tǒng)個體人格

在傳統(tǒng)行政體制下，民眾缺乏充分的自治環(huán)境，沒有形成政治參與能力的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)行政文化的“官本位”思想影響深重，行政權(quán)力有條件滲透進(jìn)社會各個層面，民眾對政府存在嚴(yán)重依賴心理，缺乏行政參與意識，形成傳統(tǒng)行政客體文化或稱之謂“臣屬型”文化。在這種文化氛圍之下，依附和服從成為官方與民間的主要互動方式，個體的獨立人格被輕視乃至忽視，自由、尊嚴(yán)、利益，個體權(quán)力、民主觀念也無所憑據(jù)無所依托，個體意識、主體意識、民主意識、公平意識等人格構(gòu)成因素皆呈現(xiàn)出缺失狀態(tài)，個體沒有機會也沒有能力對政府行為監(jiān)督與制約，無法確保政府有效、高質(zhì)量地提供社會和公民所需要的服務(wù)，政府力量占據(jù)絕對的支配地位，社會及個體力量則處于絕對的被支配。因此，就個體人格而言，中國傳統(tǒng)社會中“個人”發(fā)展十分不充分，基本上是一種“自我壓縮的人格”，個體的主體性缺失，在君尊與臣民的關(guān)系模式中，形成個體強烈的臣屬觀念及依附行為，進(jìn)而形成一種服從性的權(quán)威主義人格。

新中國成立后，盡管就國家性質(zhì)而言，“人民”成為國家的“主人”，但傳統(tǒng)臣屬型政治文化影響深重，加之集體主義文化的渲染，個體的獨立自主發(fā)展仍然受到束縛和限制。尤其是建國之后，“在民族平等、公民權(quán)利和人民國家的合法性宣稱之下，現(xiàn)代國家在‘革命’、‘解放’、‘合法權(quán)利’等名義下個人重新組織到國家主導(dǎo)的集體體制之中，賦予現(xiàn)代國家對于個人的更為直接的控制權(quán)”[5]?！肮瘛币庾R雖然開始凸顯，但大范圍內(nèi)仍然存在較強的政治疏離，或者，個體即使參與和涉及到政治，但以被動的方式卷入政治仍然是一種常態(tài)，習(xí)慣于視自己為接受規(guī)訓(xùn)的客體而非主動參與者，“官本位”思想不但繼續(xù)彌散在行政主體之間，而且繼續(xù)彌散在行政客體之間，公民利用政治權(quán)利及政治平臺來表達(dá)和爭取自身利益的意識和能力也沒有發(fā)生質(zhì)的改變，對于來自政府和官員的行政行為習(xí)慣于接受和容忍。因此，在始終無法根除的行政客體文化的影響下，民眾對政府及其行政人員的服從及依賴心理嚴(yán)重，公民化程度及社會組織化程度不高，在行政過程中傾向于用服從性的權(quán)威主義人格與傳統(tǒng)行政人格互動。

（二）現(xiàn)代行政人格與公民人格的互動

1.西方現(xiàn)代行政人格

馬克斯·韋伯所述的“官僚制”是建立在法理型權(quán)威的基礎(chǔ)上的目的合乎理性或價值合乎理性的組織機構(gòu)，是現(xiàn)代社會中實施合法統(tǒng)治的行政組織形式，曾被視為現(xiàn)代行政的典型表現(xiàn)[6]。在體制設(shè)計上，行政組織呈現(xiàn)出堅固而有序的上下級金字塔式結(jié)構(gòu)，層級結(jié)構(gòu)分明，嚴(yán)格按照層級賦予權(quán)威，行政主體嚴(yán)格按照行政原則及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對待、處理相關(guān)人事，維持并彰顯社會成員在法律、制度面前所具有的形式上的平等，由于嚴(yán)密的規(guī)則性，在實際運作中，行政官員濫用職權(quán)的幾率被有效降低，按規(guī)則辦事成為行政行為的標(biāo)準(zhǔn)方式，行政決策的失誤也隨之有效減少?，F(xiàn)代官僚行政是效率行政，政府行政需要遵從邏輯規(guī)范，利用其層次系統(tǒng)的權(quán)威和專門化的功能，有效完成大量復(fù)雜任務(wù)，從而適應(yīng)工業(yè)社會生產(chǎn)的高效率和復(fù)雜細(xì)致的行政管理的客觀需要。同時，現(xiàn)代官僚行政是專業(yè)行政，行政人員是接受過專門訓(xùn)練的職業(yè)官員，與行政組織的建立契約關(guān)系，“受雇的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業(yè)的專家”，能夠解決“非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問題”，實證科學(xué)知識在行政過程中的廣泛應(yīng)用并發(fā)揮重要作用，使得行政行為朝職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展，行政人員也因官僚制制度的要求而形成現(xiàn)代工具行政人格。

隨著工業(yè)時代的完結(jié)和后工業(yè)時代的來臨，及社會治理需求的改變，理性官僚制顯現(xiàn)出自身弊端：官僚主義愈發(fā)嚴(yán)重，無法再繼續(xù)適應(yīng)劇烈的社會變遷及社會發(fā)展需要?！?0世紀(jì)60年代以后，層級節(jié)制的官僚機構(gòu)問題叢生——部門分工僵化、層級分工過細(xì)，非人性化、各自為政、本位主義、腐敗、無效率、不負(fù)責(zé)任、忽視顧客需求等，代價變得越來越大，官僚機構(gòu)的諸多優(yōu)點在它越來越明顯的弊端和限制面前黯然失色，成為包括政府在內(nèi)的各種組織問題的癥結(jié)所在”[7]。包括政府在內(nèi)的所有組織都努力嘗試擺脫傳統(tǒng)官僚機構(gòu)的僵化窠臼轉(zhuǎn)而達(dá)到新時代的新標(biāo)準(zhǔn)：速度、便利、效率、多樣化、彈性化、參與、人性化，適應(yīng)不斷發(fā)展的生產(chǎn)力和世界格局的急劇變化。全新的行政格局要求行政人員在工具人格的基礎(chǔ)上發(fā)展完善進(jìn)而擁有獨立行政人格：在特征上，它是完整的人格意識，是人在自己生命存在的價值層面自我反思的結(jié)果，體現(xiàn)了人對自身生命意義的理解，行政活動中的服務(wù)價值取向要求行政人員樹立服務(wù)意識及合作意識，適應(yīng)后工業(yè)社會中人們交往的擴(kuò)大化、社會化和多樣化；在功能上，它賦予行政人員獨立的行為能力，具體落實在行政人員獨立的行政行為上，是人格意識的外顯；在現(xiàn)實根據(jù)上，它是自由社會關(guān)系的人格體現(xiàn)，人格的形成與社會關(guān)系的狀況緊密相連，自由的社會關(guān)系必然要求獨立人格的形成，社會問題的多樣化使得規(guī)章的有限性越發(fā)明顯，行政人員的獨立思考與判斷能力愈發(fā)重要?？傮w而言，行政人員的獨立人格對建構(gòu)服務(wù)行政具有積極實踐意義，是理想的行政人格，其與服務(wù)行政緊密聯(lián)系在一起。

2.西方現(xiàn)代公民人格

公民人格是公民對權(quán)利與義務(wù)的存在統(tǒng)一體的意識自覺，當(dāng)公民自覺意識到自己為社會的價值主體時，公民人格在本質(zhì)上得以確立?！艾F(xiàn)代意義上的公民人格是隨著社會發(fā)展到工業(yè)社會而歷史地生成的，或者說公民人格是在市場經(jīng)濟(jì)條件下生成的并與之相匹配的獨立人格形態(tài)[8]。公民人格是市場經(jīng)濟(jì)和民主法治的產(chǎn)物，是公民依照國家法律規(guī)定對其公民身份和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自覺確認(rèn)，也是公民主體身份的獲得和社會價值的體現(xiàn)，獨立自主、平等自律、理性自治、積極參與都是現(xiàn)代公民人格的具象表現(xiàn)。因此，在民主政治的建設(shè)過程中，培育與現(xiàn)代社會發(fā)展相匹配、與現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的公民是每個國家及政府的社會建設(shè)任務(wù)，培育現(xiàn)代公民的方式及手段有諸多方式，如公民文化建設(shè)、公民素質(zhì)教育、政治社會化宣傳、個體政治生活實踐等，但型塑內(nèi)隱于公民、彰顯公民內(nèi)在特質(zhì)、影響公民行為的公民人格無疑是最本質(zhì)的公民培育方式，作為行政客體，公民人格的成熟度也影響著實際行政效果。

公民參與政治生活的多層次性決定了公民也必將以主動而帶有反思性的人格參與行政過程，與行政人員互動。一方面，公民能夠主動而有序參與行政互動是實現(xiàn)現(xiàn)代民主追求及保證民主社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，其參與的基本原則是憲法至上、秩序為本、參與有度，這也是具有現(xiàn)代公民理性、能力的公民遵循憲政原則，按照民主方式參與政治生活、公共生活的行為模式。另一方面，公民有可能選擇放棄參與權(quán)利，不參與行政互動。當(dāng)公民缺乏參與興趣，受到行政冷落或認(rèn)為參與行政互動低于成本時基于“理性人”的考慮會對政治參與產(chǎn)生冷漠。盡管全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)，但參與并不是強制性的，即使在自治原則下，“參與公共生活的所有過程也不是一個法律意義上的義務(wù)”，而僅是公民的權(quán)利，公民的不參與同樣也是理性公民的正常行為，是現(xiàn)代公民人格的表現(xiàn)之一，保障公民不參與的權(quán)力同樣也是現(xiàn)代民主制度的重要內(nèi)涵。

三、人格互動錯位下的行政失靈

無論是傳統(tǒng)行政體制下的個體權(quán)威人格和傳統(tǒng)行政人格的互動，還是現(xiàn)代行政體制下獨立行政人格與公民人格的互動，兩種行政體制及體制之下互動的人格特質(zhì)極端不同，但在相應(yīng)體制下行政主體與行政客體的人格都是相互契合的，盡管在實際的互動方式、互動成效上極為不同，但都不失為一種和諧有序的互動：在傳統(tǒng)的行政體制下，行政主體會對行政客體產(chǎn)生壓迫等統(tǒng)治階級行為，行政客體甚至還會爆發(fā)革命這種最極端的反抗形式但傳統(tǒng)行政體制仍然會在短期的沖突之后重新回歸到原來的軌道；在現(xiàn)代行政體制之下，公民會出現(xiàn)不參與行政或無序參與行政的行為取向，但現(xiàn)代公民社會有足夠的蓄水能力，使得這些公民行為呈現(xiàn)出自身的合理性。這兩種極端類型的行政體制實際上代表著行政體制自身的發(fā)展歷程：從傳統(tǒng)行政體制到現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型是社會治理模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢。然而，盡管轉(zhuǎn)型具有必然性但社會結(jié)構(gòu)要素轉(zhuǎn)型的不同步造成人格轉(zhuǎn)型的不同步并形成行政人員與公民個體之間兩種過渡性的行政互動：傳統(tǒng)行政人格與現(xiàn)代公民人格的互動及現(xiàn)代行政人格與服從性權(quán)威性人格的互動，這種人格互動的錯位導(dǎo)致了大范圍的行政失靈。朱曉陽曾言：“在當(dāng)代國家意識形態(tài)和制度性層面，已經(jīng)植入一套現(xiàn)代國家和法制的體系和話語，這就使父母官與子民間的互惠關(guān)系傳統(tǒng)經(jīng)常處于自相矛盾，或者式微，或者只剩下一些儀式性形式的狀態(tài)，而悲劇性的結(jié)果在于，當(dāng)今天農(nóng)民仍然在用一種推己及人的宇宙觀來想象自己與國家的關(guān)系，當(dāng)下的地方政府卻在以‘法制’之名，脫掉自己對于地方老百姓生死攸關(guān)之事的父母責(zé)任”[9]。這種政府與民眾價值觀念之間的矛盾沖突事實上就是一種轉(zhuǎn)型期行政人格和公民人格雙雙發(fā)展不完善進(jìn)而不匹配的表現(xiàn)。

一方面，制度轉(zhuǎn)型的滯后導(dǎo)致傳統(tǒng)行政氛圍繼續(xù)存在，致使行政人員人格轉(zhuǎn)型緩慢，無法滿足公民人格參與行政所需要的服務(wù)性。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)是基于簡單再生產(chǎn)形成的一種封閉的生產(chǎn)、交換體系，封閉的生活方式和頑固型人格與這一體系存在事實上的一致性，傳統(tǒng)行政人格和權(quán)威性人格也依此產(chǎn)生。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活逐步突破了地域性限制，商品經(jīng)濟(jì)所包含的與自然經(jīng)濟(jì)完全不同的價值原則也不斷消蝕以家為單位的小農(nóng)生產(chǎn)方式，將依據(jù)宗法血緣的產(chǎn)生的家族義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^商品生產(chǎn)獲取更多的財富和價值，待進(jìn)入到商品經(jīng)濟(jì)的高級階段即市場經(jīng)濟(jì)階段，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解過程繼續(xù)加速，為公民人格的形塑提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，個體的獨立平等程度繼續(xù)增加。但是，現(xiàn)代民主政治的形成是一個現(xiàn)代國家重建、制度重構(gòu)的過程，從傳統(tǒng)行政體制向現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型不但要摧毀舊的生產(chǎn)方式、政治模式，還要催生并建構(gòu)起新的生產(chǎn)方式、政治模式，即如何為現(xiàn)代行政體制提供其所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治模式、法治保障，這一轉(zhuǎn)換過程漫長而復(fù)雜。當(dāng)代中國國家的合法性主要建立在以法理權(quán)威為代表、但實際上更多的表現(xiàn)出卡里斯瑪權(quán)威的混合型基礎(chǔ)之上，縱觀整體，當(dāng)代社會并不少見法理權(quán)威與卡里斯瑪權(quán)威混合兼容的合法性基礎(chǔ)，但在當(dāng)代中國，這一混合型基礎(chǔ)中的兩種權(quán)威沒能做到交融熨合，法理權(quán)威的影響力遠(yuǎn)不如卡里斯瑪權(quán)威強勢，后者的意志幾欲沖破前者的限制。經(jīng)歷了數(shù)千年君主官僚制、同時浸濡于儒教文化中的傳統(tǒng)中國社會，難以真正根植法理型權(quán)威，在國家實際運行的過程中，執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性也并非以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)得以建立[10]。因此，一旦公民獨立人格的產(chǎn)生和發(fā)展超越當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)制度則會挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政體制，必然與傳統(tǒng)依附行政人格產(chǎn)生沖突與碰撞。

另一方面，被傳統(tǒng)行政體制型塑的權(quán)威性個體人格無法適應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展對公民素質(zhì)的要求。在封建社會，皇權(quán)與官僚權(quán)力有各自的合法性基礎(chǔ)，這些合法性通過滲透于日常生活中的各種制度設(shè)施之中（包括儒學(xué)經(jīng)典、科舉制度、官僚體制、君臣關(guān)系、禮儀程序等）已經(jīng)將皇權(quán)內(nèi)化成廣大民眾內(nèi)心遵守的自然秩序[11]。而在中國共產(chǎn)黨獲得和鞏固政權(quán)的歷史過程中，民眾對于卡里斯瑪領(lǐng)袖的追隨以及集體主義的大范圍影響，國家和政府仍然扮演全知全能的角色。因此，無論是執(zhí)政黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換，還是公民參政方式的培育，民主政治的建構(gòu)都是漫長的制度建構(gòu)過程，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善、現(xiàn)代民主政治進(jìn)程緩慢、法治等基本條件缺失都成為從傳統(tǒng)權(quán)威主義人格發(fā)展到公民人格的障礙。社會轉(zhuǎn)型中的個體人格在心理、思想、價值觀等方面的存在現(xiàn)代性不足，形成與現(xiàn)代性不匹配的行為方式，仍習(xí)慣于以身份取向為核心的傳統(tǒng)社會關(guān)系，缺乏個體自我，人的心智模式也仍然依賴于通過關(guān)系確認(rèn)身份地位及其親疏關(guān)系，并通過倫理禮制維持秩序，公眾對通過規(guī)則和秩序所維持的現(xiàn)代行政體制不理解甚至不屑一顧，而習(xí)慣于以人情綁架現(xiàn)代行政。事實上，當(dāng)前許多行政部門都嘗試通過各種先進(jìn)的行政方式，如推進(jìn)電子政務(wù)等，但實際成效卻偏離預(yù)期，其重要原因即是公眾對先進(jìn)行政方式的不適應(yīng)，公民素質(zhì)仍然無法滿足現(xiàn)代社會治理的需求，如此，權(quán)威主義人格與現(xiàn)代行政人格之間產(chǎn)生碰撞和沖突。

四、主體人格型塑：現(xiàn)代行政人格與公民人格

現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格是符合時代發(fā)展趨勢的人格特質(zhì)，前者適應(yīng)于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型趨勢，后者適應(yīng)于現(xiàn)代公民參政議政的發(fā)展趨勢。當(dāng)前行政體制改革的頂層設(shè)計、具體規(guī)則、機構(gòu)建設(shè)等相應(yīng)的硬件建設(shè)已經(jīng)日趨走向完備，關(guān)注“人格”建設(shè)既能夠使得制度建設(shè)能夠切實發(fā)揮作用，同時也是“以人為本”理念的體現(xiàn)，重塑行政人格及個體人格，實現(xiàn)雙方人格互動的匹配是避免行政失靈的必要內(nèi)涵建設(shè)。

（一）型塑現(xiàn)代行政人格

后工業(yè)化歷史發(fā)展的趨勢要求現(xiàn)代政府必須超越傳統(tǒng)官僚制，不但能夠?qū)崿F(xiàn)工具理性的高效率低成本，還需要重視行政價值理性，政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)由封閉走向開放，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，同時需要將服務(wù)精神作為其行政倫理內(nèi)涵，實現(xiàn)法律、權(quán)力與道德的統(tǒng)一。政府執(zhí)政的服務(wù)價值取向轉(zhuǎn)型在微觀上意味著對政府行政人員現(xiàn)代人格的要求，政府應(yīng)更加重視培育行政人員的道德情懷和政治理想，而不再局限于對行政能力的要求，著力實現(xiàn)行政人員的行為、心理、意識的有機統(tǒng)一。由于人格的多重性、以及行政人格的多層次性，可以從以下三方面對行政人員進(jìn)行人格型塑：一是培育行政人員的科學(xué)行政價值觀。促進(jìn)行政人員主動改變傳統(tǒng)行政價值觀中的不良積習(xí)，建立與民主及效率相適應(yīng)的科學(xué)的行政價值觀，明晰行政動機，改善行政態(tài)度，改變行政習(xí)慣，保持公平的行政心理；二是更新行政人員的行政意識。培訓(xùn)行政人員積極參與行政活動的意識，改變其習(xí)慣性“螺絲釘”意識，產(chǎn)生對行政體系及行政活動的情懷感、使命感，避免行政人員自身對于行政行為的漠然；三是培育行政人員的職業(yè)認(rèn)識。傳統(tǒng)的血緣宗法型體制文化氛圍下所形成的社會體制及用人理念勢必造成了部分精于關(guān)系權(quán)術(shù)而缺乏職業(yè)意識與技能的行政人員，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變都需要具有專業(yè)素質(zhì)的、能夠切實提高政府效率的行政人員，行政管理的專業(yè)化與技術(shù)化不斷對行政人員提出更為嚴(yán)格的職業(yè)化要求[12]。

（二）培育現(xiàn)代公民人格

公民人格是內(nèi)隱于公民身上反映公民內(nèi)在特質(zhì)并影響公民行為的本質(zhì)因素：“一個國家，只有當(dāng)它的人民是現(xiàn)代人，它的國民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格，它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機構(gòu)中的工作人員都獲得了某一種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家”[13]。實現(xiàn)從權(quán)威主義人格向公民人格的轉(zhuǎn)變是基于人的現(xiàn)代化過程中人格現(xiàn)代化的邏輯，人的現(xiàn)代化是與社會現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化等并行的現(xiàn)代化內(nèi)容之一，是個體進(jìn)階為更“高級”的人類的必然。首先，公民應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從依附型人格向獨立自主型人格轉(zhuǎn)變。“人格”受到經(jīng)濟(jì)方式的塑造，“臣民”的依附人格是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)方式的產(chǎn)物，產(chǎn)生之后又發(fā)揮其維護(hù)此種生產(chǎn)方式的作用，使得當(dāng)時時空背景下的社會成員認(rèn)為這種經(jīng)濟(jì)方式及這種人格屬性都是理所當(dāng)然。而在經(jīng)濟(jì)市場化逐漸發(fā)展，資本取得獨立地位，自然經(jīng)濟(jì)條件下的人格日益抽象化后，獨立自主也必然將成為相應(yīng)人格的主要內(nèi)容。其次，實現(xiàn)從封閉型人格向開放型人格的轉(zhuǎn)變。在封閉型人格模式下，人與人的互動更多傾向于依賴熟人關(guān)系、“人情”等曖昧的缺乏科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)，但在開放型人格模式下人與人的互動則應(yīng)當(dāng)取決于規(guī)則與制度，同時對規(guī)則與制度的倫理性進(jìn)行反思。再次，實現(xiàn)由臣民意識向公民意識轉(zhuǎn)變。意識是人格的表層因素，也反映著人格的本質(zhì)特征，是人格的外顯表現(xiàn)，社會成員從臣民人格向公民人格的轉(zhuǎn)型，公民意識的凸現(xiàn)和臣民意識的隱退從屬于這一轉(zhuǎn)型，逐步培養(yǎng)個體的權(quán)利意識、責(zé)任意識、平等意識、民主意識、法制觀念是培育現(xiàn)代公民人格的題中之意。