鄰避沖突治理：環(huán)境科普教育的分析視角※

●劉智勇 陳 立

一、環(huán)境科普教育：鄰避沖突治理研究的邏輯起點

對于鄰避沖突概念，目前學術界比較一致的認識是，由具有現(xiàn)實污染或潛在污染的鄰避設施所引發(fā)的一類沖突，而鄰避設施，即指那些能夠為社會帶來福祉，但會產生一定負外部效應而不被附近居民歡迎的一種設施，如PX（全稱Para Xylene）設施、垃圾處理廠、核能發(fā)電站、危險品倉庫、殯儀館等。“鄰避”一詞是從西方傳入中國的概念，其英文表述是，Not In My Back Yard（簡稱NIMBY），其意為設施“不要在我家后院”。近年來，在我國不少地方，鄰避沖突頻發(fā)，在各類群體性事件中的占比較高，對抗性加劇，對社會的穩(wěn)定造成較大威脅和影響，越來越受到各級黨委政府和社會的高度關注。

鄰避沖突頻發(fā)的根源何在？有無有效治理的辦法？學術界近年來對此進行了積極的探索，取得了不少研究成果。就類型來看，一般認為鄰避沖突是環(huán)境類群體性事件之一；就發(fā)生的原因來看，一般認為鄰避沖突在本質上是由于不同主體的利益訴求引發(fā)的；就治理措施來看，主要從治理的觀念、策略、體制、機制、模式、途徑、技術和方法等方面提出了對策建議。已有研究成果無疑為深化、拓展鄰避沖突領域的相關研究奠定了基礎。然而，已有研究也存在一些問題，較為突出的問題是，較多移植甚至照搬一般群體性事件的研究成果，對鄰避沖突的成因治理措施的特殊性分析不夠，一般性研究居多。當前，面對鄰避沖突頻發(fā)的嚴峻現(xiàn)實，在理論研究上，需要深入探求其獨特的成因，進而找到精準的、更具針對性的治理之策。

我們通過對現(xiàn)實中大量鄰避沖突的初步研究發(fā)現(xiàn)公眾對鄰避設施的風險認知存在偏差，表現(xiàn)為公眾的認知風險大于實際風險。風險認知偏差已成為引發(fā)鄰避沖突的特有原因，這與那些在建設項目征地、居民房屋拆遷中所發(fā)生的群體性事件的成因有顯著的不同，后者主要是由經濟利益訴求所引發(fā)。如果說風險認知偏差是鄰避沖突發(fā)生的特殊原因，那么，就不得不追問：公眾的風險認知為什么會發(fā)生偏差？如果能找到公眾風險認知偏差的形成原因，無疑就可以消除或降低公眾風險認知偏差，進而為鄰避沖突的治理找到出路。因此，研究公眾的風險認知偏差的形成原因，則成為治理鄰避沖突的突破口。

公眾的風險認知是由多種客觀和主觀因素綜合作用的結果，是一個主觀建構過程。對鄰避設施運行的安全風險性，以及鄰避設施的污染物的危害風險性的分析評估，一般會涉及比較專業(yè)的科學技術知識，特別是物理、化學知識，因此，鄰避設施的風險認知對公眾的科學素養(yǎng)和風險認知能力有較高的要求。在中國，現(xiàn)實情況則是公眾的科學素養(yǎng)偏低，不少公眾僅憑借自身有限的知識、經驗進行鄰避設施的風險判斷，而且有時還受到偽科學知識、謠言以及媒體議程設置的干擾，出現(xiàn)嚴重的風險認知偏差，進而產生風險恐懼心理，以至對鄰避設施采取抵制行動。由此可見，幫助公眾提高科學素養(yǎng)，是預防和化解鄰避沖突的必要手段。

而公眾的科學素養(yǎng)的提升，離不開環(huán)境科普教育。開展環(huán)境科普教育，有助于樹立公眾的科學批判精神，提高公眾的風險認知能力，從而消減其風險認知偏差。因此，環(huán)境科普教育是提高環(huán)境風險認知能力不可缺少的環(huán)節(jié)。然而，目前，在實踐方面，中國環(huán)境科普教育仍滯后、薄弱，形式化嚴重，實效性不足；在理論方面，環(huán)境科普教育的研究時間還不長，已有研究成果針對性不強，深度不夠，特別是基于環(huán)境科普教育→環(huán)境風險溝通→環(huán)境風險認知的演進關系開展研究的成果更為少見，因此，從風險認知偏差形成的源頭入手，開展環(huán)境科普教育研究，是鄰避沖突治理研究的邏輯起點。

二、鄰避沖突的特殊原因：環(huán)境風險認知偏差

鄰避沖突作為一種社會性突發(fā)事件，其發(fā)生的原因必然是復雜而多樣的。鄰避沖突的發(fā)生“不僅源于事件本身，更加來源于公眾對鄰避事件的認知、接受、理解與反應”[1]。這一觀點從客觀和主觀兩個方面揭示出鄰避沖突發(fā)生的原因。學術界對鄰避沖突的原因有多種認識，總體上比較一致，普遍認為公眾的利益訴求是根本原因，所謂利益訴求，即指公眾對自身的環(huán)境安全和健康權益的訴求。這一觀點無疑是正確的，但未免簡單化，欠充分，還難以有力解釋各類鄰避沖突發(fā)生的真實具體原因。為什么那些尚未發(fā)生污染的擬建或在建的鄰避設施會遭到公眾的抵制？為什么那些污染和毒性極低、安全風險完全可防可控的鄰避設施同樣也免不了公眾的抵制？可見，鄰避沖突的發(fā)生，不能簡單地從公眾的利益訴求來解釋，還可能存在其他原因，這就是公眾對鄰避設施的風險認知偏差。

公眾的風險認知偏差的形成與風險認知有關，來源于風險認知中。鄰避設施的風險認知，一般是指對鄰避設施給環(huán)境以及公眾健康和生命安全可能造成的危害所持的一種認識、預斷，它包括感覺、知覺、記憶、思維、想象等系列心理活動。而風險認知的偏差，是與特定的標準比較而言的。從大的方面看，有兩種情況：一是公眾對鄰避設施風險的主觀判斷與實際客觀風險之間的偏差；二是公眾的風險認知與政府部門或專家的風險認知之間的偏差。由于政府部門或專家的風險認知仍然具有主觀性，也與實際客觀風險之間存在差異，不宜作為風險判斷的最終標準和依據(jù)。因此，歸根結底，風險認知的偏差，是指主觀認識風險與客觀風險之間的偏差?，F(xiàn)實中引發(fā)鄰避沖突的風險認知偏差，多數(shù)屬于此類偏差。

出現(xiàn)風險認知偏差是難免的，不足為奇，但現(xiàn)實中存在的問題是，公眾對鄰避設施的風險認知，在主客觀多種因素的綜合影響和干擾下，常常出現(xiàn)放大實際風險的情況。實際風險一旦被過度放大，就嚴重違背事實，可能導致公眾對鄰避設施風險產生過度的恐懼感，進而采取非理性甚至暴力抵制行動。公眾對鄰避設施風險的認知偏差以及對應的風險行為選擇是鄰避沖突發(fā)生的重要心理根源[2]。近年來，全國各地發(fā)生的許多鄰避沖突事件，多數(shù)是公眾基于對未來安全風險的預判而采取的一種預防性維權甚至過度性維權事件?？梢?，鄰避設施的風險認知偏差被擴大，將帶來嚴重后果。

為什么公眾的風險認知偏差會出現(xiàn)嚴重擴大化的問題？鄰避設施的風險認知的形成是一個復雜的學習過程，是一種基于理性思維的活動，是一種基于科學知識的判斷行為。這對公眾的科學素養(yǎng)和認知能力要求很高。據(jù)第9次中國公民科學素養(yǎng)調查顯示，2015年中國具備科學素質的公民比例為6.2%[3]，公眾的科學素養(yǎng)普遍偏低，公眾中的“科盲”不少，這無疑對公眾的風險認知產生不利影響，出現(xiàn)偏差或嚴重偏差就不可避免。近年來，在中國發(fā)生的不少典型鄰避沖突事件也證實，公眾對鄰避設施風險的認知往往是憑借直覺或以往經驗，而不是充分依靠科學思維。由于他們科學知識庫存的有限甚至缺失，難以或不可能依靠科學知識、先進的評估技術和方法，對環(huán)境風險進行客觀、公正的測量與評估，以致對“PX是劇毒物”“PX能致癌”“PX項目高風險”等說法深信不疑，面對偽科學和謠言常常失去獨立而科學的判斷力。

公眾之所以對那些風險小的鄰避設施產生過度恐懼心理，某種程度上正是因為他們缺乏客觀認識鄰避設施風險所需要的科學知識和科學精神。因此，縮小公眾風險認知偏差，開展環(huán)境科普教育無疑就是必不可少的重要途徑。

三、環(huán)境風險認知的基礎：環(huán)境科普教育

環(huán)境科普教育，一般是指特定主體就環(huán)境、環(huán)境設施及其運行所涉及的科技知識向公眾進行介紹、交流、解釋，使公眾具備科學的知識和認知的一種傳播行為。環(huán)境科普教育的范疇廣，鄰避設施特別是PX設施所涉及的科學知識問題，都屬于環(huán)境科普教育的組成部分。環(huán)境污染方面的科學知識問題，專業(yè)性強、涉及面廣。如常見的水體、大氣和土壤中的污染物對環(huán)境和人體健康的影響程度，鄰避設施、PX設施的安全可靠性和危害性問題，設施安全防控技術的最新發(fā)展狀況等，都是公眾最為關注和焦慮的問題，但受科學技術和專業(yè)知識的局限，公眾可能對其一知半解甚至誤解，這就需要環(huán)境科普教育及時跟進，以提高公眾的科學素養(yǎng)，彌補公眾科學知識和認知能力的不足。

為何環(huán)境科普教育是環(huán)境風險認知形成中的基礎性環(huán)節(jié)？這就需要先分析鄰避沖突中的三個常用概念即“環(huán)境科普教育”“環(huán)境風險溝通”“環(huán)境風險認知”之間的關系。這三個概念存在時序關系，目前在學術界有兩種不同的排序。一是環(huán)境科普教育→環(huán)境風險溝通→環(huán)境風險認知，這是以“溝通”為手段、“認知”為結果的一種排序；二是環(huán)境科普教育→環(huán)境風險認知→環(huán)境風險溝通，這是以“認知”為手段、“溝通”為結果的一種排序。雖然兩種排序都有各自的依據(jù)和理由，但把“溝通”作為手段、“認知”作為結果的排序，代表了目前的主流意見，本文也持此看法。兩種排序雖有差異，但都把“環(huán)境科普教育”環(huán)節(jié)排在首位，不存在分歧，這說明人們對環(huán)境科普教育的基礎地位的認識具有高度的一致性。

從環(huán)境科普教育→環(huán)境風險溝通→環(huán)境風險認知的發(fā)展過程來看，環(huán)境科普教育對環(huán)境風險認知的影響是通過環(huán)境風險溝通這一中介來實現(xiàn)的。環(huán)境科普教育的作用表現(xiàn)在，能豐富公眾的環(huán)境科學知識，幫助公眾掌握環(huán)境風險認知的科學方法，培養(yǎng)公眾崇尚科學的精神，從而增強環(huán)境風險溝通的科學性和有效性。風險溝通是在風險情境下相關利益主體之間及時、有效地傳遞和交換風險信息的過程[4]，信任、情感、心理、知識等是環(huán)境風險溝通的重要構成要素。環(huán)境風險溝通的作用表現(xiàn)在，通過風險信息和意見的交換、共享，實現(xiàn)知情、說服和咨詢搭建公眾理性認知的橋梁，從而幫助公眾形成科學的風險認知?？傊?，環(huán)境科普教育首先直接作用于環(huán)境風險溝通并影響環(huán)境風險溝通，再通過環(huán)境風險溝通這一中介來最終促成科學的環(huán)境風險認知的建立。如果缺失環(huán)境科普教育，那么環(huán)境風險認知的體系和鏈條就是殘缺的，環(huán)境風險溝通和認知所必需的知識和信息就失去來源。這不僅使環(huán)境風險認知難以建立而且還很可能出現(xiàn)嚴重的偏差。因此，環(huán)境科普教育，不僅是形成公眾客觀風險認知的基礎，也是消減公眾風險認知偏差的重要條件。

四、問題與挑戰(zhàn)：環(huán)境科普教育的弱化

環(huán)境科普教育具有如此重要的地位和作用，然而現(xiàn)實情況卻與此不相稱。近年來，環(huán)境科普教育雖然在中國各地普遍開展起來，取得了一定成效，但總體上看，受重視不夠，比較薄弱，存在不少問題，面臨不少挑戰(zhàn)。

1.環(huán)境科普教育的實施主體的中立性不夠

目前，環(huán)境科普教育的組織實施者多為政府部門或項目建設單位，他們與危機環(huán)境項目往往存在有不同程度的利益關系，中立性不夠。因此，他們對環(huán)境設施涉及的科學技術知識的宣傳，以及作出的安全風險分析評價即使真實科學，也會因為帶有“王婆賣瓜”式的自我宣傳說教，難以得到公眾的認可和信服。

2.環(huán)境科普教育方式手段較為簡單呆板

環(huán)境科普教育的方式手段會影響效果，現(xiàn)實中常見的方式手段是，印發(fā)宣傳冊、張貼標語、官方媒體發(fā)表文章和評論，或請業(yè)內專家作專題講座等。這些環(huán)境科普教育方式手段較為傳統(tǒng)，信息多為單向傳播、缺乏主客體間的互動。此外，內容表達過于專業(yè)化，生動性和通俗性差，不易被公眾理解和認同。

3.環(huán)境科普教育內容較為片面

環(huán)境科普教育內容應該堅持全面、客觀原則，注重“兩面性”傳播策略。但有些環(huán)境科普教育則一味強調環(huán)境設施的先進性、安全性、可控性，對其風險性、危害性等則輕描淡寫甚至故意回避，內容上存在明顯的“一面性”和選擇性傾向。由于公眾事前對環(huán)境風險和危害缺乏適度的“兩面性”教育，當他們面對環(huán)境設施安全事故頻發(fā)的現(xiàn)實時，就容易產生被欺騙的感覺，以致迅速改變原有立場。

4.環(huán)境科普教育重形式輕效果

在不少地方，環(huán)境科普教育缺乏總體規(guī)劃和制度設計，隨意性強、長效機制不健全。表現(xiàn)為：應付上級檢查和考評，被動式、運動式的環(huán)境科普教育活動多。節(jié)慶前、環(huán)境危機事件發(fā)生后的科普教育活動多，常態(tài)下的環(huán)境科普教育活動少。環(huán)境科普教育活動比較注重形式上的轟轟烈烈、媒體的宣傳報道，較少關注公眾的需求和活動效果?？傊?，認認真真走過場，忽視環(huán)境科普教育的實效性，是目前環(huán)境科普教育中的突出問題。

5.環(huán)境科普教育宣傳時機滯后

環(huán)境科普教育宣傳介入時機應符合鄰避沖突發(fā)展規(guī)律和公眾的風險認知規(guī)律，合適的環(huán)境科普教育宣傳時機是消減公眾風險認知偏差以化解鄰避沖突的重要因素。在鄰避風險事件中，一些環(huán)保NGO組織、環(huán)保達人或者不同專業(yè)觀點的專家會敏銳地捕捉公眾的關注點，并在微博、微信、論壇等新媒體上以文字、圖片等方式發(fā)表未經證實的信息。公眾受自身知識、理性思維的局限，難以對這些未經證實的信息的真?zhèn)芜M行鑒別，從而輕信和接受。隨著信息傳播主體的增多，傳播鏈條的延伸，鄰避風險信息在傳播過程中會發(fā)生變異或擴大化，產生大量不實信息，公眾在“寧信其有寧信其高”的心態(tài)下，會認可這些不實信息，在微博、微信等新媒體的推波助瀾下，會逐漸接受謠言。而政府部門或項目建設單位在前期工作中，忽視對公眾的關注點進行預防式科普教育宣傳，直到鄰避沖突引發(fā)嚴重危害后，才通過發(fā)放宣傳資料、邀請專家訪談，或在官方微博、公眾號、論壇公開風險信息等，對社會上的偽科學和謠言進行辟謠與澄清，這屬于事后補救型科普教育，雖然能獲得一定成效，但環(huán)境科普教育宣傳時機已逝，難以改變鄰避沖突造成的社會影響。

五、鄰避沖突有效治理之策：強化環(huán)境科普教育

當前，環(huán)境科普教育的弱化問題，是導致公眾風險認知偏差進而引發(fā)鄰避沖突的重要因素之一。要從根本上消除公眾對鄰避風險的恐懼，關鍵在于讓公眾對鄰避風險的認知基于理性思維，滿足公眾對鄰避風險的科學知識的需求[5]。強化環(huán)境科普教育工作，對于提高公眾的風險認知能力具有重要的作用，因此，加強環(huán)境科普教育成為治理鄰避沖突的必然選擇和有效途徑。

1.強化環(huán)境科普教育主體的權威性和獨立性

環(huán)境科普教育主體的權威性是影響環(huán)境科普教育效果的重要因素之一，這種權威性不完全取決于機構或專家主體的地位、知名度和社會影響力，還受主體身份與環(huán)境科普教育內容的相關性、專業(yè)性程度影響，主體的權威性越強，公眾對科普教育內容的認可度就越高。環(huán)境科普教育效果不僅與主體的權威性有關，還受主體與危機事件的關系狀況的影響，環(huán)境科普教育主體身份的獨立性與科普教育的效果呈正相關關系。因此，開展環(huán)境科普教育，不僅要注重環(huán)境科普教育主體的權威性，還要考慮其獨立性。這要求在針對環(huán)境設施的安全性、環(huán)境污染問題的危害性開展科普教育時，只有利益相關的政府部門、企業(yè)及其邀請的專家參與是不夠的，還應該讓具有獨立性和權威性的第三方機構或專家參與。

2.優(yōu)化環(huán)境科普教育內容結構

優(yōu)化環(huán)境科普教育內容結構，包括幾個方面：首先，突出環(huán)境科普教育內容的針對性。內容質量是根本，環(huán)境科學技術知識的教育宣傳，一定要考慮公眾對象的關切和需求，精準供給，避免盲目性。環(huán)境方面的科學問題，專業(yè)性強、涉及面廣，以鄰避設施為例，評估其風險可能需要化學、物理學、毒理學等自然科學知識，同時還涉及公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、法律法規(guī)等社會科學知識。因此，環(huán)境科普教育就應該盡可能有針對性地回應滿足公眾對相關科學知識和政策的需求。其次，突出環(huán)境科普教育內容的全面性。所謂全面性，就是要善于使用傳播內容的“兩面性”策略，兼顧正與反、喜與憂的內容，既要講明環(huán)境設施和技術的安全可靠性，也不能完全回避其風險性、危害性。要注意防止選擇性、為我所需地進行“一面性”科學知識和安全知識傳播，甚至故意掩蓋問題、弄虛作假。再次，要增強環(huán)境科普教育內容的可理解和可接受性。對環(huán)境科普教育內容的表述，要條理清晰，深入淺出，避免生硬、僵化、過于專業(yè)的內容傳播，增加環(huán)境科普內容的趣味性、生動性，以化解公眾與專家之間的專業(yè)隔閡、猜疑，提高公眾對鄰避風險的認知水平。

3.拓展環(huán)境科普教育的媒介和方式

除繼續(xù)運用傳統(tǒng)大眾媒介外，還要善于結合使用各類新媒體，構建全媒體科普教育傳播模式，以提高環(huán)境科普教育的受眾覆蓋率和接受度。當前以“微博、微信、論壇”等為主的新媒體異軍突起，成為公眾獲取社會信息和政治參與的重要平臺。新媒體的興起打破了政府部門對風險信息獲取與傳播的壟斷地位，變單向溝通為雙向溝通，為實現(xiàn)公眾和政府部門、專家之間平等對話創(chuàng)造了可能。為更好發(fā)揮新媒體的科普教育功能，首先，在鄰避設施興建前，應通過鄰避設施相關詞匯搜索的頻率，根據(jù)對鄰避設施風險問題的關注、轉發(fā)、評論的數(shù)量來判斷網絡輿情走向，督促有關部門預防潛在風險引發(fā)鄰避沖突，盡快啟動有關鄰避風險的科普教育預案。其次，在鄰避沖突發(fā)生時，有關部門應該通過官方微博、微信等新媒體平臺，及時就公眾針對鄰避設施提出的安全性問題做好科學解答，有效遏制偽科學謠言的蔓延。第三，對環(huán)境科普教育具體方式，要善于針對不同受眾的需求和媒介使用習慣選用載體和手段，形式多樣地進行科普教育，如，會議、講座、視頻、展覽、發(fā)文、人際傳播、辯論、演講等，力爭在科學性與通俗性的有機統(tǒng)一中實現(xiàn)科普教育效果最大化。

4.完善環(huán)境科普教育的多元主體合作機制

環(huán)境科普教育，是一項涉及多方主體的系統(tǒng)性工程，單靠政府或任何一方的努力是不夠的，還需要建立多元主體參與、責權明晰的合作機制。相關主體大致包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾等，他們在環(huán)境科普教育中具有不同的職責和任務，可以取長補短，形成合力。政府部門在環(huán)境科普教育中居于主導地位，是環(huán)境科普教育的領導者、實施者和監(jiān)督者。按照分級管理分級負責的原則，各級政府部門應該負責制定本行政區(qū)域內的環(huán)境科普教育規(guī)劃、建立環(huán)境科普教育制度，組建環(huán)境科普教育機構，搭建環(huán)境科普教育平臺，為環(huán)境科普教育的落實提供人財物等各種保障條件，以及營造良好的社會氛圍。企業(yè)是環(huán)境科普教育的重要參與主體之一，特別是那些作為環(huán)境設施項目的投資和建設方的企業(yè)，更負有義不容辭的責任。企業(yè)應該協(xié)助政府部門參與完成環(huán)境科普教育的有關工作，有條件的企業(yè)還可提供資金支持，甚至設立環(huán)境科普教育基金。此外，企業(yè)還應主動公開鄰避設施運行狀況、安全防控措施以及安全信息，設置企業(yè)環(huán)境科普知識宣傳櫥窗，接受公眾到企業(yè)參觀，并積極回應公眾的各種質疑。社會組織是參與環(huán)境科普教育的一支重要力量，廣義的社會組織包括非政府組織（NGO），居委會、村委會等群眾自治組織以及其他社團組織。這些社會組織分布廣，是連接政府部門、公眾、企業(yè)的紐帶，其民間性、獨立性優(yōu)勢明顯，在了解公眾環(huán)境安全利益訴求傳播科學知識、解答公眾疑問等方面可以發(fā)揮不可替代的作用。作為個體的廣大公眾，具有雙重身份，他們不僅是環(huán)境科普教育的客體和接受者，也是主體和傳播者，應該積極主動參與到環(huán)境科普教育中，為做好環(huán)境科普教育工作建言獻策，并監(jiān)督政府部門環(huán)境科普教育計劃的實施。只有調動多元主體參與的積極性，建立責權一致的合作機制，才能使環(huán)境科普教育健康發(fā)展。