對行政處罰執(zhí)行時效制度的探討

李承輝

摘要：結(jié)合我國當(dāng)下的執(zhí)法實際，根據(jù)行政權(quán)力來源不同，與之對應(yīng)的行政處罰權(quán)也并不一樣。廣義范圍上行政處罰權(quán)的實施分為兩種，一種是由有權(quán)做出行政處罰決定的行政機關(guān)予以實施，另一種是無法定處罰權(quán)的行政機關(guān)或者行政案件當(dāng)事人申請人民法院強制執(zhí)行。相比較第二種模式，我國目前還沒有規(guī)定行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的時效。

關(guān)鍵詞：法治政府；行政處罰；執(zhí)行時效

一、行政處罰執(zhí)行時效制度基礎(chǔ)理論

（一）行政處罰執(zhí)行時效的概念

時效，是指一定法律事實，持續(xù)維持一定法律狀態(tài)并達到法定期間，由此產(chǎn)生一定的法律后果。時效不同于除斥期間，時效一般適用于請求權(quán)，以法定期間經(jīng)過為前提，因不行使的事實而使得權(quán)利消滅，因此，時效制度中設(shè)定了中止、中斷事由。當(dāng)下，時效在我國的法律體系中廣泛應(yīng)用于刑事、民事和行政三大領(lǐng)域法中，行政處罰執(zhí)行時效和追訴時效、裁決時效一并構(gòu)成完整的行政處罰時效，這三種時效是根據(jù)行政處罰所適用的時間段不同而做出的分類。

（二）行政處罰執(zhí)行時效的主要特點

1.合法性

行政處罰執(zhí)行時效在法理上其內(nèi)容、效力等制度都是通過國家立法予以明確。盡管司法實踐中，現(xiàn)階段我國頒行實施的行政成文法中未規(guī)定行政處罰執(zhí)行時效的內(nèi)容，但放眼世界，有好多的國家和地區(qū)都有規(guī)定這方面的具體內(nèi)容，比如德國的《違背秩序法》奧地利《行政罰法》等。正是因為有法律的明文規(guī)定，行政處罰執(zhí)行時效才合法存在，對涉及這一行政關(guān)系的相對人主體才具有強制約束力的影響。

2.強迫性

行政處罰執(zhí)行時效的強迫性特點是自身合法性的自然衍生。法律是由國家制定或認可，并由國家強制力保障實施的行為規(guī)范，如果行政主體和行政相對人不遵守法律規(guī)定的行政處罰時效，就會受到國家的制裁。基于這法理學(xué)中最基本的理論，行政處罰執(zhí)行時效當(dāng)然具有強迫性，且行政法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人都不得自行變更、放棄該時效。

3.公益性

實施法律的重要目標(biāo)是為了維護法律秩序的穩(wěn)定，但任何事物狀態(tài)存續(xù)達到一定的時間，將不可避免地產(chǎn)生一種社會信賴，并在此基礎(chǔ)上，又會產(chǎn)生一系列新的法律關(guān)系，若是為了恢復(fù)舊的法律狀態(tài)而過分苛刻已經(jīng)穩(wěn)定的新的法律狀態(tài)，不可避免地會造成對善意第三人合法權(quán)益的侵害，不利于社會秩序的正常運行。行政處罰執(zhí)行時效的公益性即在于劃定合理期限對原法律關(guān)系進行教育和懲罰，避免因經(jīng)過一段較長時效進行處罰而破壞新的法律關(guān)系，損害社會信賴。

4.平衡性

在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對人處于不平等的地位，行政相對人往往處于弱勢地位，如若行政主體在行使行政處罰權(quán)時得不到有效地監(jiān)督而怠于行使，會極大損害相對人的利益，人為增加行政處罰的不確定性。行政處罰執(zhí)行時效的平衡性在于劃定一個期限，提醒行政主體依法及時行使處罰權(quán)，保護行政相對人的可期待利益。

（三）行政處罰執(zhí)行時效制度意義

行政處罰執(zhí)行時效制度所蘊含的價值主要有以下幾點：

1.效益價值

筆者認為，該價值是行政處罰執(zhí)行時效最根本的價值。當(dāng)今社會發(fā)展的主要主題之一就是把資源的配置利用最大限度化。法律的自身屬性又決定其不可替代地擔(dān)負起協(xié)調(diào)實現(xiàn)上述主題內(nèi)容的歷史使命。執(zhí)行時效制度對于社會資源的保護、科學(xué)配置以及高效利用具有正面的促進作用，并在合理的時間范圍內(nèi)，催促有權(quán)的行政機關(guān)盡快完成處罰決定的執(zhí)行，以防止怠于用權(quán)、任性用權(quán)，減少“權(quán)力上之睡眠者”的出現(xiàn)。與此同時，這一規(guī)定對于控制行政權(quán)的恣意行使有著積極的作用，對于建設(shè)法治政府、法治社會起到規(guī)范和推動作用。

2.秩序價值

一旦行政機關(guān)在作出具體的行政處罰決定后，不能在合理期限內(nèi)執(zhí)行實現(xiàn)或者進行選擇性地執(zhí)行，那么就會擾亂行政相對人已經(jīng)形成的新的法律關(guān)系和社會關(guān)系，勢必造成行政相對人對行政機關(guān)的強烈不滿，使執(zhí)行難問題進一步惡化，從而動搖公民信守法律的決心，傷害公眾對法律秩序產(chǎn)生的社會信賴。

二、行政處罰執(zhí)行時效制度的現(xiàn)狀

（一）立法方面的不足

結(jié)合我國當(dāng)下的執(zhí)法實際，根據(jù)行政權(quán)力來源不同，與之對應(yīng)的行政處罰權(quán)也并不一樣。廣義范圍上行政處罰權(quán)的實施分為兩種，一種是由有權(quán)做出行政處罰決定的行政機關(guān)予以實施，另一種是無法定處罰權(quán)的行政機關(guān)或者行政案件當(dāng)事人申請人民法院強制執(zhí)行。但目前我國并沒有規(guī)定行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的時效。

（二）實施方面的不足

隨著立法的不斷完善，中國特色社會主義法制體系已基本建立，在依法治國理念日益深入人心的今天，依舊有一些行政執(zhí)法部門沒能完全做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的法治要求。幾千年的歷史，令“人治”的思想在行政領(lǐng)域無法徹底消散，甚至是在部分基層單位領(lǐng)導(dǎo)的頭腦中，這一思想還根深蒂固地存在著。行政執(zhí)法實踐中，行政人員往往受到來自權(quán)力、金錢、人情等多方面的干預(yù)和影響，特別是在治安管理處罰過程中，利用我國目前沒有規(guī)定行政機關(guān)自行強制執(zhí)行時效的法律漏洞，不及時地對違法者進行懲處，而是“想何時處罰就何時處罰”“想不處罰就一拖了之”，既沒有行使好人民賦予的行政管理職能，又嚴(yán)重減損地方政府權(quán)威和國家法律的權(quán)威，革除官僚作風(fēng)弊病勢在必行，以便敦促行政機關(guān)盡職盡責(zé)和及時完成法律賦予的行政處罰職能。

三、行政處罰執(zhí)行時效制度的創(chuàng)設(shè)與完善

早在1957年，我國頒布的《治安管理處罰條例》第19條第2款就規(guī)定了“治安管理處罰，從裁決之日起，過了三個月沒有執(zhí)行的，免予執(zhí)行”。之所以在法治不斷進步發(fā)展的今天，行政處罰執(zhí)行時效制度出現(xiàn)了倒退，主要原因是因為我國現(xiàn)在仍奉行著只要有行政處罰裁決就貫徹始終的原則，而無論這個過程需要多長。筆者認為，正是現(xiàn)行立法方面的不足，才導(dǎo)致并助長行政執(zhí)法實踐方面存在的突出問題和不良風(fēng)氣。要從根本上解決行政處罰法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)加快行政處罰執(zhí)行時效制度的創(chuàng)設(shè)和完善。

（一）行政處罰執(zhí)行的時效期限

筆者認為，從制定法律的自身特點和創(chuàng)設(shè)法律的障礙考慮，制訂初期行政處罰執(zhí)行時效的期限不要超過行政訴訟執(zhí)行時效的期限。結(jié)合現(xiàn)行的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋司法，初期的行政處罰執(zhí)行時效可以參考行政訴訟執(zhí)行時效的相關(guān)內(nèi)容，即規(guī)定為180日或6個月，如果沒有法定的正確理由，一旦超過規(guī)定執(zhí)行時效，之前生效的行政處罰決定不得再予以執(zhí)行，即使屬于必須要執(zhí)行的情況，有執(zhí)行權(quán)的行政處罰機關(guān)也不得采取強制手段予以執(zhí)行。此外，可以在立法技巧上加入但書。

（二）行政處罰執(zhí)行時效的起算時間

目前我國在行政處罰執(zhí)行時效起算時間上主要有以下觀點：第一種觀點認為是從行政處罰裁決生效之日起算；第二種觀點認為是從處罰裁決發(fā)生法律效力之日起算；第三種觀點認為是從行政處罰裁決作出之日起算。筆者認同第二種觀點。首先，第一種觀點沒有考慮到行政處罰決定做出之后，行政相對人還享有提出聽證的權(quán)力期間或者需要給予其一個履行義務(wù)的期間。其次，第三種觀點沒有考慮處罰決定做出后還要有一個送達期間。只有第二種觀點，行政處罰執(zhí)行時效自“行政處罰裁決發(fā)生法律效力之日”較為合理并具有可操作性。

（三）行政處罰執(zhí)行時效的阻卻制度

行政處罰執(zhí)行時效的阻卻制度主要包括中斷和中止，且主要是基于經(jīng)濟、醫(yī)療等原因事由。從比較法的角度考慮，筆者認為，我國大陸地區(qū)在創(chuàng)制行政處罰執(zhí)行時效制度時，可參考已有阻卻制度規(guī)定國家的經(jīng)驗做法，充分考慮到執(zhí)行時效的阻礙制度，明確規(guī)定出行政處罰執(zhí)行時效因法定事由不能開始執(zhí)行或繼續(xù)執(zhí)行的具體處置情況。此外，行政機關(guān)仍然存在“想何時處罰就何時處罰”“想不處罰就一拖了之”的現(xiàn)象，筆者認為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的具體情況，創(chuàng)設(shè)并完善行政處罰在執(zhí)行時效的中止、中斷制度，進一步規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)行行政處罰的隨意性。