政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持模式研究

于莉莉

[摘要]頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)造成巨大影響，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性及我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了政府在構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的主導(dǎo)地位。本文從政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的必要性出發(fā)，結(jié)合其運(yùn)行現(xiàn)狀分析財(cái)政支出在其中的支持作用，并結(jié)合國(guó)外較為成熟的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制提出相關(guān)建議，致力于促進(jìn)財(cái)政手段與市場(chǎng)機(jī)制的有效對(duì)接，分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn) 財(cái)政支持 農(nóng)業(yè)發(fā)展 借鑒經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)基礎(chǔ)地位，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和穩(wěn)定性被公認(rèn)為是推動(dòng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基石。然而，農(nóng)業(yè)是典型的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法被技術(shù)消除，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)因此成為有效抵御農(nóng)業(yè)內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)、助推農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的核心措施之一。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)保監(jiān)會(huì)公布的資料顯示，我國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)面積始終在高位波動(dòng)。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占當(dāng)年保費(fèi)收入總額的比重卻在下降，至今沒(méi)有形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完整框架。

遭遇巨災(zāi)時(shí)缺乏有效保障導(dǎo)致農(nóng)民“因?yàn)?zāi)致貧”問(wèn)題突出，建立完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系勢(shì)在必行。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年重點(diǎn)工作中指出，應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)關(guān)系到國(guó)家糧食安全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中國(guó)家財(cái)政的支持和擔(dān)保必不可少。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，學(xué)者們積極對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立和財(cái)政支持模式建言獻(xiàn)策。卜慶國(guó)（2017）分析了美國(guó)、加拿大、日本和印度4國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，提出了國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式對(duì)中國(guó)的啟示。黃英君等（2012）認(rèn)為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)重視路徑選擇，達(dá)到巨災(zāi)保險(xiǎn)有關(guān)物資使用的帕累托最優(yōu)。鞏建宇等（2016）從河北省公共財(cái)政視角，探討農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的公共財(cái)政政策。甘長(zhǎng)來(lái)等（2014）借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持體系，強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制和儲(chǔ)備基金，逐步解決我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的機(jī)制缺陷。

一、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的特殊屬性

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)從性質(zhì)上講屬于準(zhǔn)公共物品，具有保險(xiǎn)產(chǎn)品效用的不可分割性、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)利益的外在性、保險(xiǎn)產(chǎn)品取得方式上的非競(jìng)爭(zhēng)性、產(chǎn)品消費(fèi)在一定程度上的非排他性等特征。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)具有生產(chǎn)和消費(fèi)的雙重正外部性，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的邊際私人收益小于其邊際社會(huì)收益，邊際私人成本大于其邊際社會(huì)成本，外部性的存在導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源配置的無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)，市場(chǎng)機(jī)制失靈。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性、后果的嚴(yán)重性、風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性等特征，使得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)面臨著較高的保險(xiǎn)事故發(fā)生率，進(jìn)而造成了高保費(fèi)率。保險(xiǎn)購(gòu)買者的利益損失、高費(fèi)率與農(nóng)民購(gòu)買力較低的矛盾凸顯，使得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的需求不旺。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)后果的嚴(yán)重性和區(qū)域的集中性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率居高不下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能獲得較低的收入甚至承擔(dān)凈損失，這與商業(yè)保險(xiǎn)公司的盈利目標(biāo)背道而馳。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)與商業(yè)保險(xiǎn)公司的盈利性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相矛盾，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)供給不足。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品的屬性，純商業(yè)性巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)失靈，以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)用、高價(jià)格特點(diǎn)，都表明農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的主體無(wú)法由商業(yè)保險(xiǎn)公司單獨(dú)構(gòu)成。政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的配置進(jìn)行干預(yù)，對(duì)提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予必要的補(bǔ)貼，以解決私人收益與社會(huì)收益的不一致性導(dǎo)致的市場(chǎng)機(jī)制失靈問(wèn)題，保障農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的有效供給。因而，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府應(yīng)該起主導(dǎo)作用。

二、政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)行現(xiàn)狀

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在補(bǔ)償受災(zāi)農(nóng)戶損失、幫助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)等方面起到了“穩(wěn)定器”的作，政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)所提供的保險(xiǎn)措施，對(duì)遭受巨大自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所形成的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行分散并提供補(bǔ)償。費(fèi)率高、賠付率高、利潤(rùn)低等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋范圍并不廣，在全國(guó)仍未建立起完整的巨災(zāi)保險(xiǎn)保障體系。

以海南省為例，2009年至2013年，海南省農(nóng)作物受災(zāi)面積904.1萬(wàn)畝，絕收面積247.6萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失158.5億元，年均損失31.7億元，其中2013年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)估損金額為1.86億元，占總損失比例很小，說(shuō)明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與度不夠，保險(xiǎn)覆蓋面不全。民眾薄弱的投保意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加之商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)巨災(zāi)損害的承保動(dòng)力不足，使得我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)推廣過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。2015年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付款占直接經(jīng)濟(jì)損失比例只有8.8%，總體上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償額低于經(jīng)濟(jì)損失的9%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)際上36%的一般水平。

目前，我國(guó)實(shí)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的多數(shù)省區(qū)均因再保險(xiǎn)市場(chǎng)的不完善性、資本市場(chǎng)中巨災(zāi)債券等進(jìn)一步分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的投資產(chǎn)品的缺乏，采取實(shí)際操作性強(qiáng)的“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。

三、公共財(cái)政在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的重要作用

（一）資金來(lái)源

巨災(zāi)保險(xiǎn)的資金來(lái)源主要包括財(cái)政注資，慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)、民眾等社會(huì)捐助，向保險(xiǎn)公司提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)保障對(duì)應(yīng)的保費(fèi)轉(zhuǎn)入以及保險(xiǎn)公司的投資收益等，其中政府部門的財(cái)政注資占主體。為了減輕保險(xiǎn)公司的賠付負(fù)擔(dān)，分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，在保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立了中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。目前政府提供賠付率超額再保險(xiǎn)，即當(dāng)賠付率超過(guò)保險(xiǎn)公司的自負(fù)責(zé)任比率時(shí)，超過(guò)部分由財(cái)政補(bǔ)貼。如北京政府提供綜合賠付率在160%-300%之間的超賠再保險(xiǎn)，浙江省政府提供綜合賠付率200%-500%之間的損失巨災(zāi)再保險(xiǎn)。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的財(cái)政補(bǔ)貼可分為兩類：一是災(zāi)前常規(guī)性補(bǔ)貼，包括對(duì)保險(xiǎn)公司和投保人的補(bǔ)貼，對(duì)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼主要是經(jīng)營(yíng)成本補(bǔ)貼，對(duì)投保人的補(bǔ)貼主要是保費(fèi)補(bǔ)貼；另一種是災(zāi)后非常規(guī)性補(bǔ)貼，在災(zāi)后保險(xiǎn)公司難以支付理賠額時(shí)，保險(xiǎn)公司申請(qǐng)經(jīng)特定機(jī)構(gòu)審批后方由政府支付。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中財(cái)政補(bǔ)貼由中央和地方政府共同承擔(dān)，但是二者的承擔(dān)比例各地不同，一般由地方財(cái)政承擔(dān)較大的部分。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，種植業(yè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種財(cái)政部補(bǔ)貼35%；自治區(qū)財(cái)政安排補(bǔ)貼55%，其中25%由自治區(qū)本級(jí)以專項(xiàng)資金的方式補(bǔ)貼，其余30%通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付下達(dá)給旗縣，由旗縣財(cái)政予以補(bǔ)貼；農(nóng)戶或者農(nóng)戶與龍頭企業(yè)等共同承擔(dān)10%保費(fèi)。

（三）稅收優(yōu)惠政策

財(cái)稅[2010]4號(hào)文件規(guī)定：從2009年1月1日起，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司提供種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)而獲取的保費(fèi)收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按該保費(fèi)收入的90%計(jì)征。2014年，中央財(cái)政本級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算同比增長(zhǎng)20%。這些稅收優(yōu)惠政策減輕了商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)壓力，實(shí)質(zhì)上降低了保險(xiǎn)公司的賠付率，增強(qiáng)了其應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的賠償能力，增強(qiáng)其提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿。

另外，財(cái)政再保險(xiǎn)可消除單一保險(xiǎn)市場(chǎng)由于信息不對(duì)稱、市場(chǎng)發(fā)育不完備所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用。四、國(guó)外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)保的啟示

將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保資納入公債融資體系。在資本市場(chǎng)完善的背景下，我國(guó)可建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)多層次分散機(jī)制，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)打包成債券在資本市場(chǎng)上出售，當(dāng)保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)發(fā)生后不足以償付大額賠款時(shí)，可以通過(guò)發(fā)行政府財(cái)政擔(dān)保的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)債券來(lái)籌集賠償資金，從日后的經(jīng)營(yíng)中逐步地分期支付本息，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。

堅(jiān)持中央調(diào)控、地方協(xié)調(diào)相結(jié)合，加強(qiáng)財(cái)政支持力度。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持政府調(diào)控的宏觀作用，針對(duì)不同主體實(shí)施不同的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，以調(diào)動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給方和需求方的積極性。同時(shí)，發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)作用，實(shí)行省市縣“三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制”以分散風(fēng)險(xiǎn)。

建立以再保險(xiǎn)為主要方式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制。我國(guó)可以將再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給國(guó)內(nèi)外的再保險(xiǎn)公司，同時(shí)利用國(guó)際資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)。借鑒政策性出口信用保險(xiǎn)公司的經(jīng)驗(yàn)，可以成立專門的政策性金融保險(xiǎn)公司，推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施。

建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)基金。菲律賓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司將責(zé)任分化，建立總準(zhǔn)備金、賠款準(zhǔn)備金及待收保險(xiǎn)準(zhǔn)備金三種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金。借鑒其經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可以由政府建立專門的機(jī)構(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)基金，或由政府提供財(cái)政貸款和擔(dān)保，為保險(xiǎn)公司充當(dāng)臨時(shí)貸款中間人。政府也應(yīng)考慮在巨災(zāi)頻發(fā)區(qū)優(yōu)先探索風(fēng)險(xiǎn)基金制，實(shí)行保重點(diǎn)、拓市場(chǎng)、再保險(xiǎn)三位一體的風(fēng)險(xiǎn)基金籌集模式，以抵御農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。