大安鄉(xiāng)水利扶貧工作思考

(1.國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院，云南 昆明 650216； 2.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)水利學(xué)院，云南 昆明 650201)

大安鄉(xiāng)位于國(guó)家滇西邊境片區(qū)的麗江市永勝縣，其國(guó)土面積240.7km2，轄有8個(gè)村委員會(huì)，總?cè)丝?5529(農(nóng)村人口14955)，城鎮(zhèn)化率較低。境內(nèi)有彝、納西、藏、白、苗、壯、普米、傈僳、漢九種民族，是一個(gè)典型的少數(shù)民族山區(qū)鄉(xiāng)，大安鄉(xiāng)是滇西北茶馬古道上的一個(gè)重要驛站，境內(nèi)有大、中箐23條，金沙江流經(jīng)鄉(xiāng)境20km，主要河流有響水河、寶坪河、大安箐、光美大箐、梓里紅櫟樹箐、永安大箐等。但可開發(fā)利用量少，工程性缺水嚴(yán)重。永勝縣大安彝族納西族鄉(xiāng)的貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占比大，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，分布于金沙江畔的半山腰或山頂，由于沿江階地極少，高山峽谷多，耕地“小、散、陡、 碎”， 25°以上的陡坡耕地占比大，人均耕地面積少，遠(yuǎn)低于全國(guó)、全省平均水平。農(nóng)村生產(chǎn)生活條件極其惡劣，連片貧困自然村和人口眾多。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展及主要問(wèn)題

隨著國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的政策扶持，大安鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有升，產(chǎn)業(yè)效益持續(xù)提升，城鄉(xiāng)建設(shè)步伐加快，人民生活不斷改善，科技、文化等事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。近三年來(lái)，大安鄉(xiāng)爭(zhēng)取各級(jí)投資8231萬(wàn)元，完成107.3km鄉(xiāng)村公路的建設(shè)及5436.12萬(wàn)元的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括：小(2)型水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，小壩塘維修，人飲管道，灌溉渠道等農(nóng)村亟需解決的工程。道路工程加強(qiáng)了行政區(qū)內(nèi)人民之間相互溝通，水利設(shè)施建設(shè)在一定程度上改善了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)作物豐收豐產(chǎn)；但少數(shù)民族地區(qū)的貧困仍然存在，扶貧是長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)。

大安鄉(xiāng)的貧困現(xiàn)象屬于有多種表現(xiàn)的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，因此扶貧的目標(biāo)和方式也是多樣的。國(guó)外組織提出：在發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村人口飲用水不安全占比達(dá)50%以上，農(nóng)業(yè)灌溉保證率低，干旱導(dǎo)致的糧食短缺等水利貧困問(wèn)題嚴(yán)重，謂為“水貧困”。大安鄉(xiāng)生活在山區(qū)和半山區(qū)的農(nóng)村居民，農(nóng)作物基本望天收，面臨著工程性缺水的難題?！巴焖贝偈罐r(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)量降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)民生活成本提高，生活水平直線下降。水資源以及貧困人口對(duì)水資源的反應(yīng)極其脆弱。雨水充足的年景，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況較好；干旱的時(shí)候，則形勢(shì)由富轉(zhuǎn)貧。農(nóng)民為增加收成，不得不增加灌溉，擴(kuò)大耕地面積，毀林開荒，加劇了水土流失。目前，永勝縣大安鄉(xiāng)有病害地災(zāi)點(diǎn)52處，其中滑坡42處，泥石流10處,“貧困—生態(tài)破壞—再貧困—再破壞”惡性循環(huán)造成的地質(zhì)災(zāi)害對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，合理開發(fā)利用水資源，在扶貧工作中具有重大意義。

2 扶貧開發(fā)中的水利措施

為加快大安鄉(xiāng)少數(shù)民族貧困地區(qū)的脫貧致富奔小康，要根據(jù)水資源的供需平衡分析，以需求管理為主，謀劃落實(shí)好水利扶貧開發(fā)建設(shè)。

2.1 多方位規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

大安鄉(xiāng)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以民生水利項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)資源合理開發(fā)為突破口，構(gòu)建水利工程保障體系。以貧困者利益優(yōu)先考慮和照顧，以及可持續(xù)發(fā)展的原則為基礎(chǔ)，多方位規(guī)劃水利工程。繼續(xù)做好農(nóng)村飲水安全鞏固提升，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迫切需要的農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)。適當(dāng)規(guī)劃提水工程,解決當(dāng)?shù)毓こ绦匀彼碾y題。規(guī)劃重點(diǎn)鄉(xiāng)村的防洪安全，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)山洪地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，健全防洪非工程措施，加強(qiáng)防洪體系建設(shè)，提升防災(zāi)減災(zāi)能力。規(guī)劃以特色農(nóng)業(yè)水利設(shè)施為主，以水利風(fēng)景區(qū)旅游為輔助的水利產(chǎn)業(yè)體系。依托規(guī)劃的骨干水資源綜合利用工程，培育具有當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的特色農(nóng)業(yè)和特色養(yǎng)殖業(yè)供水設(shè)施產(chǎn)業(yè),推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)商業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取早日發(fā)揮效益，為少數(shù)民族貧困地區(qū)脫貧致富奔小康提供造血機(jī)能。

為加強(qiáng)水利保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，永勝大安鄉(xiāng)從蓄、提、輸水、人飲多方位規(guī)劃建設(shè)的水利工程如下：

a.水源工程規(guī)劃。大安鄉(xiāng)愛心水窖工程規(guī)劃1910件，規(guī)劃整修加固小塘壩20件。

b.提水工程規(guī)劃。金沙江畔新建看牛坪提水泵站，其揚(yáng)程為105m。

c.輸水工程規(guī)劃。?新建渠道：規(guī)劃新建4.2km渠道將全鄉(xiāng)主要取水點(diǎn)的壩塘聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)庫(kù)塘聯(lián)合調(diào)度。?渠道襯砌，全鄉(xiāng)水渠基本為土渠，均急需要三面光硬化40km。

d.人飲工程規(guī)劃。急需新建飲水輸水管道長(zhǎng)度13km。經(jīng)調(diào)查大安鄉(xiāng)農(nóng)村飲水均為地表水，8000人飲水安全得不到保障，其中5000人水源保證率不達(dá)標(biāo)，1000人飲水水量不達(dá)標(biāo)，2000人用水方便程度不達(dá)標(biāo)。農(nóng)村飲用水水源中，水質(zhì)情況不容樂(lè)觀，部分村水質(zhì)鐵、錳、大腸桿菌超標(biāo)，水源污染嚴(yán)重。規(guī)劃至2020年末，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村安全飲水達(dá)到100%。

2.2 基于水資源需求，開發(fā)建設(shè)水利工程

少數(shù)民族貧困地區(qū)對(duì)水資源的需求遠(yuǎn)大于供給，因此需要對(duì)最基本的需求進(jìn)行合理規(guī)劃。用有限的資源滿足需求，則要在對(duì)水資源整體評(píng)估和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，立足于需求，探索適合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)的水資源需求管理模式。要達(dá)到有利于改善少數(shù)民族貧困地區(qū)人口生活水平的目的，則需要探索先進(jìn)的管理策略和方法，促進(jìn)水資源的公平、高效利用。

滿足水利基本需求能夠消除發(fā)展短板和解決水利薄弱環(huán)節(jié)，大安鄉(xiāng)迫切需要解決農(nóng)村飲水安全保障和小型農(nóng)田水利設(shè)施。水資源需求管理首要的關(guān)鍵在于貧困者利益優(yōu)先，因?yàn)槿彼畷r(shí)，富者有能力采取措施來(lái)滿足自身的需求。其次，公平地分配水來(lái)滿足最基本的生活需求，如：生活用水、維持生計(jì)的灌溉用水等。

2.3 合理征收水費(fèi),實(shí)現(xiàn)水資源商品化

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，將水資源轉(zhuǎn)化為水商品，依托水商品市場(chǎng)培育構(gòu)建水利產(chǎn)業(yè)體系，通過(guò)合理征收水費(fèi)以維持日常管護(hù)、維修養(yǎng)護(hù)等工作。

a.完善量水設(shè)施，實(shí)施用水計(jì)量。量水設(shè)施用來(lái)測(cè)定各用水單位的用水量，是水價(jià)改革中的關(guān)鍵因素，只有計(jì)量正確，才能按計(jì)量收費(fèi)。目前，大安鄉(xiāng)水利計(jì)量設(shè)施粗放，灌溉用水大多采用按畝收費(fèi)，水資源價(jià)值過(guò)低，水資源不可避免地浪費(fèi)。因此，應(yīng)將相應(yīng)完善工程的水量計(jì)量設(shè)施，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制和灌溉用水定額制度，來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)用水按方計(jì)量和收費(fèi)。

b.實(shí)施水價(jià)改革，制定合理水價(jià)，水價(jià)體制應(yīng)隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)。水的商品化離不開市場(chǎng)供求關(guān)系的價(jià)值規(guī)律，建立合理的農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收機(jī)制，是水利扶貧的必備要素。及時(shí)開展成本水價(jià)測(cè)算、聽證、批準(zhǔn)執(zhí)行等水價(jià)改革工作，3年內(nèi)水價(jià)由大安鄉(xiāng)現(xiàn)行的10～20元/畝逐步提高至成本水價(jià)0.15元/m3。加強(qiáng)水費(fèi)計(jì)收，初步擬定：收取的水費(fèi)40%用于管理人員報(bào)酬，50%用于維修養(yǎng)護(hù)，10%用于協(xié)會(huì)運(yùn)行。

c.宣傳節(jié)水知識(shí)，試行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。培訓(xùn)水利基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目區(qū)的用水戶，宣傳節(jié)水技術(shù)，讓農(nóng)民充分了解節(jié)水技術(shù)，形成自覺(jué)節(jié)水、自覺(jué)管水的良好風(fēng)氣。同時(shí)制定獎(jiǎng)懲政策，在定額供水的基礎(chǔ)上，對(duì)節(jié)約用水戶進(jìn)行優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)，超額加價(jià)，通過(guò)獎(jiǎng)懲調(diào)動(dòng)節(jié)水積極性，最終促進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)在少數(shù)民族地區(qū)范穩(wěn)步健康地推廣應(yīng)用。

2.4 建立健全參與式水利工程體制機(jī)制，確保工程長(zhǎng)效運(yùn)行

水資源利用應(yīng)以人為本，讓用水戶都能平等參與，對(duì)水資源的分配具有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最終構(gòu)建以用水戶為主導(dǎo)，以用水戶協(xié)會(huì)為核心的參與式水資源管理模式。在實(shí)施水利工程扶貧的同時(shí)，建立一種能夠讓貧困人口高度參與的管理機(jī)制，通過(guò)水資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)水利扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

大安鄉(xiāng)探索建立用水戶協(xié)會(huì)，讓用水戶管理協(xié)會(huì)成為本工程的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行協(xié)會(huì)負(fù)總責(zé)，按照“一事一議”召開用水戶協(xié)會(huì)代表大會(huì)，建立章程、財(cái)務(wù)制度、運(yùn)行管理制度、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)管理范圍大小，每個(gè)用水戶協(xié)會(huì)聘請(qǐng)2～3名管理人員負(fù)責(zé)工程的日常管護(hù)、維修養(yǎng)護(hù)、水費(fèi)收取等工作。建立健全與工程有關(guān)的管理制度和準(zhǔn)則，讓運(yùn)行管理“有法可依、有章可循”。

3 水利扶貧開發(fā)成效

2014年以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年水利工程建設(shè)，大安鄉(xiāng)的水利扶貧工作取得了可喜的成績(jī)；2014年以前，由于水利設(shè)施等條件制約，大安鄉(xiāng)魔芋、冬早蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品在收獲時(shí)，產(chǎn)量無(wú)法得到保障,貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入甚至生存得不到保障。近幾年，隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，上百個(gè)水窖、塘壩等水源工程已經(jīng)建成；缺水的光美、梓里兩個(gè)村委會(huì)的當(dāng)?shù)刎毨舴N上了烤煙，發(fā)展芭蕉等經(jīng)濟(jì)林果種植。海拔在3000m以上的村小組也種上了魔芋和藥材，并在村委會(huì)實(shí)現(xiàn)了魔芋產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

水利基礎(chǔ)設(shè)施的建成，廣大貧困地區(qū)的群眾徹底告別了天旱缺水、下雨成災(zāi)的日子；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程明顯加快，基本構(gòu)建了貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架，形成了以泡核桃、中藥材、馬鈴薯、魔芋、芭蕉、畜牧、蔬菜、林果等為主的一大批高效特色、市場(chǎng)前景好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?dòng)千家萬(wàn)戶致富的特色產(chǎn)業(yè)；加快了大安鄉(xiāng)的脫貧步伐，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的堅(jiān)實(shí)步伐。

隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的不斷加快，大安鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)優(yōu)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值大幅增長(zhǎng)。2014年，全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)6504萬(wàn)元，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入8972萬(wàn)元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入1110.23萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入5387元;2015年全鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值8384萬(wàn)元，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入9557萬(wàn)元，農(nóng)村人均純收入6165元，農(nóng)民人均有糧348公斤；2016年，大安鄉(xiāng)完成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值10260萬(wàn)元，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入達(dá)11850萬(wàn)元，農(nóng)民人均收入達(dá)7498元。三年來(lái)，全鄉(xiāng)有911戶3838人建檔立卡貧困人口逐步實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，按照“脫貧不脫鉤”的原則，他們繼續(xù)享受著各項(xiàng)幫扶措施，并且都根據(jù)自身的實(shí)際情況發(fā)展著不同的產(chǎn)業(yè)，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)上防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

4 大安鄉(xiāng)水利扶貧經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

水原因的致貧問(wèn)題是制約少數(shù)民族貧困地區(qū)科學(xué)、和諧、跨越發(fā)展的重要瓶頸。目前，大安鄉(xiāng)的水利扶貧開發(fā)工作的實(shí)施，使貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到大發(fā)展，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)得到大提升、基礎(chǔ)設(shè)施得到大加強(qiáng)，群眾得到大實(shí)惠，自我發(fā)展能力和后勁得到大增強(qiáng)。廣大貧困地區(qū)的群眾徹底告別了人背馬馱、天旱缺水、下雨成災(zāi)的日子。水利作為扶貧開發(fā)的主體，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的過(guò)程中起到了重要作用。

大安鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)顯著成效，為更多的少數(shù)民族地區(qū)的脫貧提供了經(jīng)驗(yàn)。以下水利扶貧開發(fā)措施可供參考：

4.1 加強(qiáng)水利人才隊(duì)伍培訓(xùn)和水利技術(shù)對(duì)口扶貧

許多少數(shù)民族貧困地區(qū)水電資源豐富，同時(shí)，小型水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)亟待解決。但當(dāng)?shù)厮瞬藕图夹g(shù)力量匱乏，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)通過(guò)人才引進(jìn)以及進(jìn)行水利專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，引進(jìn)和培養(yǎng)水利技術(shù)管理人員；同時(shí)，省市水利技術(shù)部門建立制度對(duì)口幫扶，幫助少數(shù)民族貧困地區(qū)開展水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理等工作，培養(yǎng)當(dāng)?shù)厮麑I(yè)人才，為水利產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

4.2 規(guī)范扶貧資金中水利工程建設(shè)程序，加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管

缺水是少數(shù)民族地區(qū)貧困的主因；扶貧資金主要用于解決水利薄弱環(huán)節(jié)的工程，而其具體的使用和管理單位均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利專業(yè)技術(shù)薄弱，管理人員少，加之扶貧資金使用周期短，水利工程建設(shè)工期短，導(dǎo)致水利工程建設(shè)從開工至竣工，均不符合建設(shè)程序。施工過(guò)程中，在缺乏專業(yè)的技術(shù)監(jiān)督管理人員的前提下，為趕工期，工程質(zhì)量往往得不到保障，部分地區(qū)還出現(xiàn)建了又拆的怪現(xiàn)象。水利扶貧工程往往配套資金少，不能正常出資邀請(qǐng)技術(shù)支援單位以及征占用土地，導(dǎo)致工程不能達(dá)到如預(yù)期效果施工，建設(shè)效果差強(qiáng)人意。

4.3 優(yōu)化水利投資渠道，多方位支持貧困地區(qū)水利發(fā)展

貧困地區(qū)水利建設(shè)欠賬太多，規(guī)模偏小，資金不足。資金來(lái)源僅靠中央補(bǔ)助難以完成工程的建設(shè)，而地方財(cái)力自給率不足15%。建議優(yōu)化少數(shù)民族貧困地區(qū)的投融資政策，開辟少數(shù)民族貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金渠道，對(duì)于水利基本生活需求應(yīng)予以足額支持；對(duì)于涉及農(nóng)村飲水安全、山洪災(zāi)害防治等公益性基本生活需求的工程項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先考慮，提早安排實(shí)施。對(duì)于非公益性項(xiàng)目的水電、水利風(fēng)景區(qū)旅游等，因其收益性質(zhì)，應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP等模式參與水利產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)。

4.4 完善水權(quán)分配，建立合理水價(jià)機(jī)制

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)格按照用水總量控制和定額管理。建立水權(quán)制度，建立促進(jìn)用水效率提高的水權(quán)交換和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，重新配置水資源，讓滿足生活基本需要的用水權(quán)及傳統(tǒng)水權(quán)能有償轉(zhuǎn)讓和交換。核準(zhǔn)農(nóng)業(yè)灌區(qū)的用水定額，實(shí)行同城鎮(zhèn)用水相同的累進(jìn)水價(jià)制，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的用水收取高價(jià)水資源費(fèi);介于生計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)用水的水權(quán)，實(shí)施部門和地方交叉補(bǔ)貼;對(duì)維持生計(jì)水平的用水量實(shí)行定向補(bǔ)貼的免費(fèi)制度。

4.5 大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水措施

農(nóng)業(yè)節(jié)水的關(guān)鍵在于提高用水的效率。在少數(shù)民族貧困地區(qū)大力推廣節(jié)水行動(dòng)和措施，優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)，培育節(jié)水高產(chǎn)品種，推廣有機(jī)肥節(jié)水技術(shù)及化學(xué)調(diào)控技術(shù)，推進(jìn)節(jié)水灌溉制度建設(shè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，促進(jìn)節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)水利扶貧的目標(biāo)。

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