我國(guó)手語(yǔ)法律制度現(xiàn)狀及其完善*

蔣都都 楊解君

目前，我國(guó)有兩千多萬(wàn)聽(tīng)力殘疾人[1]。手語(yǔ)作為聽(tīng)力殘疾人的語(yǔ)言，是他們認(rèn)識(shí)世界、與外界溝通的主要途徑，因而手語(yǔ)權(quán)利是聽(tīng)力殘疾人的基本人權(quán)之一。盡管新中國(guó)成立后，手語(yǔ)得到了快速發(fā)展，取得了突出的成績(jī)，但是我國(guó)手語(yǔ)仍然存在諸多問(wèn)題，聽(tīng)力殘疾人尚不能藉此方便地生活和實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。法律具有保障人權(quán)、調(diào)整社會(huì)資源的作用。為此，實(shí)有必要審視我國(guó)手語(yǔ)法制現(xiàn)狀與實(shí)踐應(yīng)用情況，剖析其問(wèn)題，借鑒其他國(guó)家先進(jìn)立法，提出完善法律制度的建議，從而促進(jìn)我國(guó)手語(yǔ)事業(yè)發(fā)展，保障聽(tīng)力殘疾人的基本權(quán)利。

1.我國(guó)手語(yǔ)法律制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)雖然沒(méi)有專門的關(guān)于手語(yǔ)的法律、法規(guī)，但是在與殘疾人相關(guān)的法律規(guī)范及一些語(yǔ)言文字法律規(guī)范中，存在一些涉及手語(yǔ)的規(guī)定；同時(shí)，在規(guī)章、規(guī)范性文件中，存在手語(yǔ)的專門性規(guī)定，只是規(guī)定并不系統(tǒng)。從數(shù)量來(lái)看，目前我國(guó)共有3部法律（《殘疾人保障法》《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》）、2部行政法規(guī)（《殘疾人教育條例》《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》）、13份國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、50余份部門規(guī)章、上百份地方性法規(guī)涉及手語(yǔ)；從分布情況來(lái)看，大多法律規(guī)范只是對(duì)手語(yǔ)略微提及，只有幾部法律規(guī)范對(duì)手語(yǔ)規(guī)定較為詳盡。下文從不同層級(jí)的法律規(guī)范分析我國(guó)手語(yǔ)法制之內(nèi)容。

1.1 手語(yǔ)立法之憲法依據(jù)

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）并無(wú)直接關(guān)于手語(yǔ)的規(guī)定。不過(guò)，我們可以從《憲法》關(guān)于教育和社會(huì)保障的條款中找到手語(yǔ)的憲法依據(jù)。首先，《憲法》第19條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。國(guó)家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲……”根據(jù)我國(guó)《憲法》的平等原則，聽(tīng)力殘疾人的教育、科學(xué)文化也當(dāng)然是國(guó)家教育事業(yè)的一部分，而手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人主要的學(xué)習(xí)途徑，故國(guó)家發(fā)展手語(yǔ)事業(yè)是《憲法》第19條的應(yīng)有內(nèi)容。其次，《憲法》第45條更直接地規(guī)定“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，而聽(tīng)力殘疾人的生活和教育都離不開(kāi)手語(yǔ)，因而發(fā)展手語(yǔ)事業(yè)，方便聽(tīng)力殘疾人生活和教育，是《憲法》第45條的內(nèi)在要求。同時(shí)，“幫助安排”體現(xiàn)了聽(tīng)力殘疾人在憲法上可享有的積極權(quán)利，預(yù)示著未來(lái)制定手語(yǔ)法應(yīng)將其定性為保障法或促進(jìn)法。

1.2 法律、行政法規(guī)之規(guī)定

目前，我國(guó)法律、行政法規(guī)層級(jí)尚無(wú)關(guān)于手語(yǔ)的專門立法，在一些專門的關(guān)于語(yǔ)言的法律規(guī)范中也無(wú)手語(yǔ)的規(guī)定，只有3部法律和2部行政法規(guī)涉及手語(yǔ)。其中，既有間接規(guī)定，也有直接明確的規(guī)定。

關(guān)于手語(yǔ)的間接規(guī)定，主要隱藏在關(guān)于殘疾人權(quán)利的規(guī)定之中。有些法律條文盡管只是規(guī)定了殘疾人的一些權(quán)利而沒(méi)有明確涉及手語(yǔ)，但這些權(quán)利對(duì)聽(tīng)力殘疾人來(lái)說(shuō)需要借助手語(yǔ)才能實(shí)現(xiàn)。這類規(guī)定在《殘疾人保障法》中較多，如該法第4條統(tǒng)領(lǐng)性地規(guī)定“國(guó)家采取輔助方法和扶持措施，對(duì)殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”；在其第3章“教育”、第5章“文化生活”、第7章“無(wú)障礙環(huán)境”中，都有許多需要通過(guò)手語(yǔ)才能充分實(shí)現(xiàn)的具體權(quán)利，如第2章第21條規(guī)定“國(guó)家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利”。此外，《殘疾人教育條例》亦屬于這類規(guī)定。這些規(guī)定雖然沒(méi)有明文表示對(duì)手語(yǔ)的支持，但發(fā)展手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的前提，所以這些規(guī)定都為手語(yǔ)的發(fā)展提供了相應(yīng)的法律依據(jù)和制度保障。

關(guān)于手語(yǔ)的直接規(guī)定，主要是在《殘疾人保障法》與《無(wú)障礙條例》之中?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?9條規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織和扶持盲文、手語(yǔ)的研究和應(yīng)用，編寫和出版教材，研制、生產(chǎn)和供應(yīng)特殊教育教學(xué)用具及其他輔助用品；第43條第2、3項(xiàng)，規(guī)定了電視節(jié)目應(yīng)設(shè)置手語(yǔ)和字幕等相關(guān)事項(xiàng)；第55條規(guī)定，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，為殘疾人提供語(yǔ)音和文字提示，提供手語(yǔ)、盲文等信息交流服務(wù)?！稛o(wú)障礙條例》對(duì)手語(yǔ)的無(wú)障礙環(huán)境做了諸多規(guī)定，其在內(nèi)容上主要是對(duì)《殘疾人保障法》第7章規(guī)定的“無(wú)障礙環(huán)境”的補(bǔ)充，但規(guī)定更為具體，不過(guò)差異并不大。如，該條例第21條將《殘疾人保障法》中關(guān)于電視節(jié)目的規(guī)定具體到“每周播放至少一次配播手語(yǔ)的新聞節(jié)目”，第24條對(duì)《殘疾人保障法》第55條補(bǔ)充規(guī)定為，應(yīng)對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所的“工作人員進(jìn)行無(wú)障礙服務(wù)技能培訓(xùn)”。另外，《刑事訴訟法》第119條規(guī)定“訊問(wèn)聾、啞的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)有通曉聾、啞手勢(shì)的人參加，并且將這種情況記明筆錄”（《治安管理處罰法》第86條做了類似規(guī)定），賦予聽(tīng)力殘疾人在訊問(wèn)中享有接受手語(yǔ)翻譯的權(quán)利。

此外，這些法律法規(guī)還涉及法律保障主體及其應(yīng)實(shí)施的保障措施，如規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及相關(guān)部門應(yīng)“將殘疾人事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”“將殘疾人事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，甚至還涉及聽(tīng)力殘疾人的一些文娛領(lǐng)域，如規(guī)定影視類錄像制品應(yīng)當(dāng)配備字幕等?？傮w來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有法律、行政法規(guī)確立了聽(tīng)力殘疾人：手語(yǔ)受教育權(quán)（包括通過(guò)手語(yǔ)獲得其他教育）、以手語(yǔ)參加法律程序和接受公共服務(wù)的權(quán)利、接受國(guó)家?guī)椭l(fā)展手語(yǔ)文化娛樂(lè)事業(yè)的權(quán)利（如手語(yǔ)節(jié)目）以及接受國(guó)家?guī)椭芯堪l(fā)展手語(yǔ)的權(quán)利。這些權(quán)利所包含的內(nèi)容，基本上涉及聽(tīng)力殘疾人的生產(chǎn)生活及發(fā)展所需的各個(gè)方面，甚至包括信息時(shí)代所需要的電信和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域（如，《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》第23條規(guī)定，一些公共部門的網(wǎng)站應(yīng)達(dá)到無(wú)障礙網(wǎng)站設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；第26條規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)為聽(tīng)力殘疾人提供相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品）。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性和指導(dǎo)性文件之規(guī)定

手語(yǔ)作為一種交流工具，與其他語(yǔ)言一樣，也不可避免地涉及諸多技術(shù)性問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)作為近代才興起的語(yǔ)言，還顯得十分不成熟，技術(shù)性問(wèn)題較為突出。目前，關(guān)于手語(yǔ)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，在形式上有規(guī)章、規(guī)范性文件以及指導(dǎo)性質(zhì)的政策文件。在內(nèi)容上，主要可分為三類：一是關(guān)于手語(yǔ)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)性文件。如，《聽(tīng)力殘疾人漢語(yǔ)手指字母方案》《聾啞人通用手語(yǔ)草圖》《漢語(yǔ)拼音手指字母》《聾啞人通用手語(yǔ)圖》等，均旨在規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化手語(yǔ)的使用，為手語(yǔ)確立更加科學(xué)、可行的手勢(shì)方案。二是規(guī)定手語(yǔ)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)從業(yè)人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。如，《手語(yǔ)翻譯員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》是為手語(yǔ)翻譯員制定的標(biāo)準(zhǔn)，《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定了特殊教育教師應(yīng)能“正確使用普通話和國(guó)家推行的盲文、手語(yǔ)”。三是關(guān)于方便聽(tīng)力殘疾人產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布的《信息無(wú)障礙身體機(jī)能差異人群網(wǎng)站設(shè)計(jì)無(wú)障礙技術(shù)要求》（信部科[2008]150號(hào)）。

這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指導(dǎo)性文件，對(duì)我國(guó)手語(yǔ)事業(yè)的系統(tǒng)發(fā)展起到了重要作用，也體現(xiàn)了我國(guó)手語(yǔ)的發(fā)展歷程。同時(shí)，這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指導(dǎo)文件也有其不成熟的一面（下文詳述），手語(yǔ)方案的頻繁更新，也印證了目前手語(yǔ)的不穩(wěn)定、不成熟現(xiàn)狀。

2.我國(guó)手語(yǔ)法律制度及實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

雖然我國(guó)手語(yǔ)法律制度取得了諸多建樹(shù)，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)手語(yǔ)法制還存在種種不足。這些不足既體現(xiàn)在法律內(nèi)容上，也體現(xiàn)在法律實(shí)踐中。

2.1 法律、行政法規(guī)層次無(wú)專門的手語(yǔ)立法且手語(yǔ)之語(yǔ)言地位未確立

法律、行政法規(guī)是一個(gè)法律體系的核心內(nèi)容，然而現(xiàn)階段，手語(yǔ)在法律、行政法規(guī)層面上沒(méi)有專門的立法，有關(guān)手語(yǔ)的規(guī)定都體現(xiàn)在與殘疾人相關(guān)的社會(huì)保障法中。在這些社會(huì)保障法律法規(guī)中，又多是間接性地規(guī)定手語(yǔ)，即使直接涉及手語(yǔ)的規(guī)定，也多是概括性地要求相關(guān)部門采取相關(guān)措施保障聽(tīng)力殘疾人的權(quán)利。這種將手語(yǔ)規(guī)定在其他法律法規(guī)中的立法方式，注定會(huì)篇幅有限，使得手語(yǔ)的規(guī)定不可能全面和詳盡。同時(shí)，在現(xiàn)有法律上，手語(yǔ)尚未被正式、明確地承認(rèn)為一種語(yǔ)言，其語(yǔ)言地位未被充分肯定，而手語(yǔ)事實(shí)上是一種語(yǔ)言，有其特性，需要符合語(yǔ)言規(guī)律的立法支持。因此，非專門性立法不能滿足手語(yǔ)的深層次發(fā)展之需，尤其是目前我國(guó)手語(yǔ)尚不成熟，更需要立法制定專門的機(jī)制去推動(dòng)手語(yǔ)發(fā)展。

手語(yǔ)語(yǔ)言地位的缺失，在一定程度上導(dǎo)致人們?cè)趯?shí)踐中未能樹(shù)立正確的語(yǔ)言觀念，未將手語(yǔ)視為一種語(yǔ)言。但事實(shí)上，“手語(yǔ)跟有聲語(yǔ)言一樣是自然產(chǎn)生的，按照自身的語(yǔ)法規(guī)則表達(dá)信息”[2]，它是聽(tīng)力殘疾人的自然語(yǔ)言。與此同時(shí)，手語(yǔ)的語(yǔ)言資格也未受到學(xué)界的公認(rèn)[3],甚至也沒(méi)有受到語(yǔ)言學(xué)界的足夠重視[2]。不正確的手語(yǔ)觀念，容易導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)和公眾對(duì)聽(tīng)力殘疾人手語(yǔ)權(quán)利保護(hù)意識(shí)的缺失，影響手語(yǔ)的健康發(fā)展。為此，在未來(lái)的立法中，亟須法律對(duì)手語(yǔ)地位予以肯定，并建立相關(guān)宣傳機(jī)制，以轉(zhuǎn)變社會(huì)的手語(yǔ)觀念。

2.2 手語(yǔ)立法碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，手語(yǔ)規(guī)范十分不系統(tǒng)，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。手語(yǔ)不僅在法律法規(guī)層面上無(wú)專門的語(yǔ)言立法，而且在規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件中，也多是零散的個(gè)別化規(guī)定。不同規(guī)范之間在體系上和內(nèi)容上均未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。法律法規(guī)的不系統(tǒng)、碎片化，既不能周全地保障聽(tīng)力殘疾人的手語(yǔ)權(quán)利，也給實(shí)踐中各項(xiàng)手語(yǔ)工作的開(kāi)展帶來(lái)諸多不便。

法律法規(guī)不系統(tǒng)、碎片化給實(shí)踐帶來(lái)的最大問(wèn)題，是導(dǎo)致諸多手語(yǔ)法律法規(guī)未能有效落實(shí)。這是因?yàn)?，碎片化的?guī)定，一方面使得手語(yǔ)在各個(gè)法律法規(guī)中未能受到有效、足夠的重視；另一方面，這些規(guī)定并不是由一個(gè)足夠?qū)I(yè)和統(tǒng)一的部門予以執(zhí)行。如《殘疾人保障法》第55條規(guī)定，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)為聽(tīng)力殘疾人提供手語(yǔ)信息交流服務(wù)，但實(shí)踐中能為聽(tīng)力殘疾人提供手語(yǔ)信息交流服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾，即使提供，也只是運(yùn)動(dòng)式的偶爾開(kāi)展，遠(yuǎn)未形成長(zhǎng)久的穩(wěn)定機(jī)制（如山西太原火車站曾組織售票員為聽(tīng)力殘疾人提供手語(yǔ)翻譯服務(wù)，而目前，手語(yǔ)服務(wù)早已中斷）。此外，有些制度雖有落實(shí)，但質(zhì)量不高。例如，雖然電視手語(yǔ)節(jié)目服務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但存在翻譯內(nèi)容不準(zhǔn)確[4]、許多手語(yǔ)手勢(shì)不能被聽(tīng)力殘疾人所理解的現(xiàn)象等。

2.3 手語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范可操作性不強(qiáng)、不科學(xué)

目前，已有的專門性手語(yǔ)規(guī)范主要是關(guān)于手語(yǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)章和規(guī)范性文件。通常來(lái)說(shuō)，較低層級(jí)的規(guī)范具有較強(qiáng)的可操作性，但有關(guān)手語(yǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的可操作性卻不強(qiáng)。如《手語(yǔ)翻譯員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，其內(nèi)容極為粗略，基本上只簡(jiǎn)單地規(guī)定了手語(yǔ)翻譯員的五個(gè)等級(jí)要求，而對(duì)各等級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)以及手語(yǔ)翻譯員的測(cè)試、考試程序和方法，乃至考官的要求均未予以規(guī)定。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范還存在不科學(xué)之處，尤其是表現(xiàn)為手語(yǔ)方案中仍然存在許多歧義和使用不便之處，如《聽(tīng)力殘疾人漢語(yǔ)手指字母方案》《聾啞人通用手語(yǔ)草圖》《漢語(yǔ)拼音手指字母》《中國(guó)手語(yǔ)》等方案仍然飽受詬病。

標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的不科學(xué)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為手語(yǔ)在創(chuàng)制、編輯上的不成熟。在手語(yǔ)學(xué)界，手語(yǔ)分為標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)（conventional sign language）和自然手語(yǔ)（natural sign language）[5]。自然手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人之間自然形成的一種溝通語(yǔ)言，而標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)是經(jīng)過(guò)人們有意識(shí)的創(chuàng)制和編輯的語(yǔ)言，是需要健聽(tīng)人與聽(tīng)力殘疾人共同學(xué)習(xí)的規(guī)范化的語(yǔ)言[6]。與自然手語(yǔ)的自然形成不同，標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)需要進(jìn)行專門的創(chuàng)制和編輯。目前，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)是以《中國(guó)手語(yǔ)》詞典為標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)發(fā)展較晚，《中國(guó)手語(yǔ)》存在一些不成熟和不科學(xué)的地方，主要表現(xiàn)在：一，存在一個(gè)手語(yǔ)多詞、一種手勢(shì)多義、同字不同手勢(shì)、相近手語(yǔ)易混淆、手語(yǔ)不統(tǒng)一、有些手勢(shì)太復(fù)雜等問(wèn)題[7]；二，由于自然手語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)兩個(gè)系統(tǒng)缺少聯(lián)系，導(dǎo)致聽(tīng)力殘疾人和健聽(tīng)人之間的手語(yǔ)溝通出現(xiàn)障礙，以致“不少健聽(tīng)人教師學(xué)會(huì)了《中國(guó)手語(yǔ)》，但打出的手語(yǔ)聾生還是看不懂”，電視節(jié)目中的手語(yǔ)“聽(tīng)力殘疾人多數(shù)看不懂，也就不愿意看”[8]；三，由于中國(guó)手語(yǔ)是根據(jù)漢語(yǔ)創(chuàng)制的，使得《中國(guó)手語(yǔ)》目前經(jīng)常遇到一些新詞而無(wú)手勢(shì)的情況，因此《中國(guó)手語(yǔ)》面臨著“詞匯量不夠，抽象詞匯太少”[7]等問(wèn)題，需要增加詞匯。

標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范的可操作性不強(qiáng)、不科學(xué)，直接增加了手語(yǔ)規(guī)范化推廣的難度。這是因?yàn)椋怀墒斓摹吨袊?guó)手語(yǔ)》常讓使用者迷惑、抓不住規(guī)律[9]，既導(dǎo)致交流有所不便，也增加了學(xué)習(xí)的難度。因此，盡管《中國(guó)手語(yǔ)》在全國(guó)推廣多時(shí)，但是，由于《中國(guó)手語(yǔ)》創(chuàng)制、編輯的不成熟以及推廣本身的力度有限，中國(guó)手語(yǔ)規(guī)范化低、推廣難。

3.完善我國(guó)手語(yǔ)法律制度的幾點(diǎn)建議

手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人的語(yǔ)言，手語(yǔ)權(quán)利是聽(tīng)力殘疾人的基本權(quán)利，手語(yǔ)立法是憲法平等保護(hù)弱勢(shì)群體之人權(quán)的基本要求[10]。為此，需要積極、全面地對(duì)我國(guó)手語(yǔ)法律制度進(jìn)行完善，以促進(jìn)手語(yǔ)事業(yè)發(fā)展，保障我國(guó)聽(tīng)力殘疾人的基本權(quán)利。根據(jù)目前我國(guó)手語(yǔ)法制現(xiàn)狀和問(wèn)題特點(diǎn)，有必要從如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)手語(yǔ)制度進(jìn)行完善。

3.1 借鑒國(guó)外立法模式：專門性、語(yǔ)言性與保障型的手語(yǔ)立法

手語(yǔ)的創(chuàng)制、推廣及服務(wù)的提供，是一項(xiàng)規(guī)模宏大的工程，需要長(zhǎng)期的、多方面的持續(xù)努力。為了保障這一工作的有序、有效推進(jìn)，有必要建立專門性的法律制度。同時(shí)，手語(yǔ)是一種語(yǔ)言，需要遵守語(yǔ)言立法的規(guī)律。此外，從人權(quán)法的角度而言，手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人的最基本人權(quán)之一，而聽(tīng)力殘疾人作為弱勢(shì)群體不具有發(fā)展和推廣手語(yǔ)的能力（除自然手語(yǔ)外），因而手語(yǔ)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障法的定位。在這些方面，《新西蘭手語(yǔ)法案》堪稱楷模，值得我們認(rèn)真考察和學(xué)習(xí)。

針對(duì)手語(yǔ)的發(fā)展與保護(hù)，新西蘭專門制定了《新西蘭手語(yǔ)法案（2006）》（New Zealand Sign Language Act 2006），從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)手語(yǔ)的專門性保護(hù)。該法案肯定了新西蘭手語(yǔ)的語(yǔ)言地位，明確規(guī)定“新西蘭手語(yǔ)是新西蘭的官方語(yǔ)言”，并肯定和規(guī)定了聽(tīng)力殘疾人一系列的手語(yǔ)權(quán)利。如，該法案第7條規(guī)定了聽(tīng)力殘疾人在法律訴訟中使用手語(yǔ)的權(quán)利，包括獲得翻譯和合理通知的權(quán)利。同時(shí)，該法案規(guī)定了諸多保障措施。該法案在第3條將法案之“目的”規(guī)定為“促進(jìn)和維護(hù)新西蘭手語(yǔ)”，“指導(dǎo)政府部門推廣新西蘭手語(yǔ)的使用”，表明政府應(yīng)促進(jìn)、維護(hù)和推廣新西蘭手語(yǔ)；在第4條的“定義”（Interpretation）條款中，規(guī)定了部長(zhǎng)應(yīng)和總理共同負(fù)責(zé)該法的實(shí)施；第10條規(guī)定了部長(zhǎng)應(yīng)不時(shí)地報(bào)告第9條（即政府的一些具體保障措施）規(guī)定的項(xiàng)目之進(jìn)展，落實(shí)了法律的責(zé)任人。而且該法案還規(guī)定了較為具體的法律保障措施。其中，第7條第3款至第6款分別規(guī)定，在相關(guān)法律程序中，應(yīng)確保有合格的翻譯官可用、保障翻譯的準(zhǔn)確性、確保使用手語(yǔ)的人得到合理通知、不因費(fèi)用問(wèn)題而取消在訴訟中使用手語(yǔ)的權(quán)利；第9條第1款規(guī)定，政府應(yīng)為聽(tīng)力殘疾人提供手語(yǔ)問(wèn)題的咨詢、應(yīng)通過(guò)手語(yǔ)發(fā)布公共信息、公共信息應(yīng)通過(guò)適當(dāng)方式使聽(tīng)力殘疾人知曉，并在第2款中強(qiáng)調(diào)行政長(zhǎng)官應(yīng)代表新西蘭聽(tīng)力殘疾人手語(yǔ)方面的利益。此外，第13條還就實(shí)施法律作出了“授權(quán)立法”之規(guī)定：為充分發(fā)揮該法的實(shí)效，總督可以通過(guò)政府委員會(huì)制定管理和實(shí)施該法所需的法規(guī)（Regulations）。因此，我國(guó)手語(yǔ)立法亦可借鑒《新西蘭手語(yǔ)法案》的立法模式。

3.1.1 加強(qiáng)手語(yǔ)的專門立法。前文述及，現(xiàn)行關(guān)于手語(yǔ)的法律法規(guī)既不全面也不系統(tǒng)，不同層次之間的手語(yǔ)規(guī)定也未能有效銜接，且大多只是間接性規(guī)定。鑒于此，有必要制定專門的手語(yǔ)法。專門性的手語(yǔ)立法，一方面能夠更為集中、有力地明確手語(yǔ)問(wèn)題，可以使專業(yè)問(wèn)題專業(yè)對(duì)待；另一方面能夠在法律層面對(duì)手語(yǔ)做一個(gè)統(tǒng)籌和規(guī)劃性質(zhì)的規(guī)定，為手語(yǔ)法律體系的展開(kāi)奠定基礎(chǔ)和確定方向。

3.1.2 明確手語(yǔ)的語(yǔ)言地位。未來(lái)手語(yǔ)立法應(yīng)明確手語(yǔ)是聽(tīng)力殘疾人的基本語(yǔ)言，同時(shí)應(yīng)肯定手語(yǔ)是人類語(yǔ)言的一種。只有使政府、社會(huì)、公眾理解手語(yǔ)并不是有聲語(yǔ)言的替代或輔助，而是聽(tīng)力殘疾人的基本語(yǔ)言，是人類語(yǔ)言正常存在的一種，政府、社會(huì)、公眾才會(huì)充分地認(rèn)識(shí)到保障手語(yǔ)權(quán)利對(duì)視聽(tīng)障礙者的重要意義，才會(huì)重視手語(yǔ)的發(fā)展和服務(wù)。不過(guò)，更為重要的是，法律肯定手語(yǔ)的語(yǔ)言地位，是對(duì)手語(yǔ)自然特性的尊重，也是承認(rèn)聽(tīng)力殘疾人手語(yǔ)權(quán)利的前提。在明確手語(yǔ)的語(yǔ)言地位之后，法律還需建構(gòu)起手語(yǔ)權(quán)利的譜系，從而為聽(tīng)力殘疾人的手語(yǔ)權(quán)利保障提供法律依據(jù)，為手語(yǔ)工作提供方向。

3.1.3 規(guī)定手語(yǔ)發(fā)展的保障措施。目前，中國(guó)手語(yǔ)還存在著不科學(xué)之處，推廣也面臨困難；同時(shí)，手語(yǔ)的使用群體少且使用群體主要為聽(tīng)力殘疾人群體，其自身缺乏發(fā)展力量，只能接受扶助。與此同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)手語(yǔ)的發(fā)展又面臨著人力、物力、財(cái)力的短缺，使得手語(yǔ)發(fā)展捉襟見(jiàn)肘。因此，為了保障手語(yǔ)的創(chuàng)制、教育、推廣以及公共服務(wù)的順利開(kāi)展，必須由國(guó)家或社會(huì)提供專業(yè)人員和財(cái)政的全面支持，并在立法上予以明確。

3.2 立法方向與理念：加強(qiáng)手語(yǔ)的標(biāo)準(zhǔn)性立法，堅(jiān)持立法的聽(tīng)力殘疾人本位

3.2.1 加強(qiáng)手語(yǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范建設(shè)，推動(dòng)手語(yǔ)成熟。成熟的手語(yǔ)，是手語(yǔ)法制及實(shí)踐運(yùn)用的基石，基石不穩(wěn)將使法律制度的建設(shè)失去根據(jù)，也會(huì)使實(shí)踐混亂不堪。因此，完善手語(yǔ)，確保手語(yǔ)使用方便、表達(dá)清晰且無(wú)歧義，是我們當(dāng)前手語(yǔ)工作的首要任務(wù)。為此，國(guó)家和社會(huì)需要高度重視并大力支持手語(yǔ)的創(chuàng)制和編輯，力圖使手語(yǔ)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)達(dá)至成熟。目前，手語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范建設(shè)需要在下列方面予以著力：（1）包羅萬(wàn)象且邏輯嚴(yán)密的語(yǔ)料庫(kù)建設(shè)。這需要加強(qiáng)手語(yǔ)的創(chuàng)制和編輯工作，使語(yǔ)料庫(kù)完整豐富，能夠基本包含社會(huì)各個(gè)方面的表達(dá)。在豐富語(yǔ)料庫(kù)的同時(shí)，需要做到語(yǔ)料庫(kù)的邏輯嚴(yán)密，尤其是不同詞（手勢(shì)）及句之間無(wú)沖突，避免一詞多形、一形多詞等現(xiàn)象。（2）優(yōu)化手語(yǔ)，使手勢(shì)表達(dá)準(zhǔn)確簡(jiǎn)便。首先，在現(xiàn)有手語(yǔ)中，許多詞（或手勢(shì)）之間，常出現(xiàn)混淆、不易辨別，從而使人困惑、需要猜測(cè)的現(xiàn)象，因而有必要優(yōu)化現(xiàn)有手勢(shì)，做到表達(dá)準(zhǔn)確；其次，目前手語(yǔ)還存在不夠簡(jiǎn)便的問(wèn)題，使得溝通、學(xué)習(xí)不便，也增加了推廣的難度和學(xué)習(xí)的成本。這就需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化手語(yǔ)，使其做到使用簡(jiǎn)便、溝通流暢。

3.2.2 堅(jiān)持手語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化立法過(guò)程中的聽(tīng)力殘疾人本位。目前自然手語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)之間存在較大隔閡，導(dǎo)致聽(tīng)力殘疾人不能充分理解手語(yǔ)主持人、手語(yǔ)翻譯者的手語(yǔ)。其原因在于，在創(chuàng)制過(guò)程中，手語(yǔ)基本上是根據(jù)漢語(yǔ)語(yǔ)法規(guī)則進(jìn)行創(chuàng)制[11]，而較少?gòu)穆?tīng)力殘疾人思維的角度去發(fā)現(xiàn)他們的需求。而語(yǔ)言文字的發(fā)展、形成與人的思維密切相關(guān)[12]，一種語(yǔ)言文字只有符合使用者的思維和習(xí)慣，并考慮到使用者的特殊情況，才能被使用者運(yùn)用自如，為使用者所接受。自然手語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)之間的隔閡，正是反映了人類思維對(duì)語(yǔ)言形成的影響力。鑒于此，中國(guó)手語(yǔ)之改進(jìn)，需要改變過(guò)去以健聽(tīng)人使用的漢語(yǔ)語(yǔ)言規(guī)則為基礎(chǔ)的觀念，而應(yīng)以聽(tīng)力殘疾人為本位，盡可能貼近聽(tīng)力殘疾人思維與習(xí)慣，如標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)的編寫要盡可能地吸收自然手語(yǔ)。畢竟，手語(yǔ)本質(zhì)上且主要是由聽(tīng)力殘疾人使用（雖然在一定程度上也需要被普通人使用和理解）。因此，在手語(yǔ)的創(chuàng)制和編寫工作中，有必要注重聽(tīng)力殘疾人的參與，傾聽(tīng)聽(tīng)力殘疾人的心聲，因?yàn)椤爸挥新?tīng)力殘疾人才知道什么才是最自然的、最有效的、最美的規(guī)范手語(yǔ)”[8]。

3.3 重點(diǎn)制度建設(shè)：手語(yǔ)教育推廣和無(wú)障礙服務(wù)法律制度之完善

和任何權(quán)利一樣，聽(tīng)力殘疾人的手語(yǔ)權(quán)利不僅要存在于法律中，更要存在于現(xiàn)實(shí)中，為聽(tīng)力殘疾人實(shí)實(shí)在在地享有。為此，需要制定相關(guān)制度和措施以落實(shí)聽(tīng)力殘疾人手語(yǔ)權(quán)利。聽(tīng)力殘疾人要想充分享有手語(yǔ)權(quán)利，關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是聽(tīng)力殘疾人能獲得手語(yǔ)教育并較好地掌握手語(yǔ)；二是通過(guò)手語(yǔ)便能順利和外界溝通，從而滿足自身生活需要、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。前者之滿足需要有接受手語(yǔ)教育的機(jī)會(huì)，后者需要社會(huì)實(shí)現(xiàn)手語(yǔ)的無(wú)障礙服務(wù)。

3.3.1 完善手語(yǔ)教育制度。手語(yǔ)與其他語(yǔ)言不同，其他語(yǔ)言即使沒(méi)有國(guó)家的積極教育，也能夠通過(guò)家庭習(xí)得其母語(yǔ)，也可以在社會(huì)交流中習(xí)得相關(guān)通用語(yǔ)言，對(duì)于少數(shù)知識(shí)家庭還能通過(guò)家長(zhǎng)教育或家教習(xí)得書面文字。但手語(yǔ)則不同，標(biāo)準(zhǔn)手語(yǔ)必須通過(guò)有組織的或?qū)ｉT的教育才能掌握。這是因?yàn)椋阂环矫?，?tīng)力殘疾人所在家庭很少還有其他聽(tīng)力殘疾人家庭成員，其家庭成員基本也不懂手語(yǔ)，故聽(tīng)力殘疾人一般無(wú)法從家庭習(xí)得手語(yǔ)；另一方面，即使有些家庭有經(jīng)濟(jì)條件為家庭的聽(tīng)力殘疾人請(qǐng)手語(yǔ)家教，但也往往無(wú)手語(yǔ)教師可供聘請(qǐng)。因此，國(guó)家和社會(huì)為聽(tīng)力殘疾人提供手語(yǔ)教育至關(guān)重要，甚至不可或缺。對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的手語(yǔ)教育，需要把握兩個(gè)方面：（1）特殊學(xué)校的手語(yǔ)教育。目前特殊學(xué)校的手語(yǔ)教育相對(duì)有保障，但仍然存在一些問(wèn)題，比如教師缺少系統(tǒng)培訓(xùn)，教師手語(yǔ)技能多為入校后通過(guò)自學(xué)完成[13]，備課不充分或備課方式不恰當(dāng)，學(xué)生手語(yǔ)基礎(chǔ)教育時(shí)間不夠等問(wèn)題。（2）在普通學(xué)校與普通學(xué)生一同學(xué)習(xí)的聽(tīng)力殘疾人的手語(yǔ)教育。這種情況相對(duì)較少但時(shí)常有之，亦須加以關(guān)注。在普通學(xué)校中，普通教師不懂手語(yǔ)，課堂需要通過(guò)手語(yǔ)翻譯完成，而手語(yǔ)翻譯往往緊缺，即使有翻譯人員，也會(huì)由于翻譯人員對(duì)專業(yè)術(shù)語(yǔ)和相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的掌握不夠，使得翻譯十分不準(zhǔn)確，聽(tīng)力殘疾人不能很好地接收到老師的信息。因此，針對(duì)前種情形，國(guó)家仍然需要加強(qiáng)對(duì)手語(yǔ)教育的投入，規(guī)范手語(yǔ)教育，制定手語(yǔ)教師培訓(xùn)制度和學(xué)生手語(yǔ)水平考核制度；針對(duì)后種情形，則需要建立手語(yǔ)翻譯員的應(yīng)急機(jī)制，保障那些不常出現(xiàn)聽(tīng)力殘疾人的普通學(xué)校的特殊教育。

對(duì)聽(tīng)力殘疾人的教育，國(guó)家日益重視。教育部先后制定了《聾校義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)》《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》，國(guó)務(wù)院也于2017年修訂了《殘疾人教育條例》。對(duì)此，我們應(yīng)該予以充分肯定。當(dāng)然，這些標(biāo)準(zhǔn)、條例還存在不足。如，缺少對(duì)手語(yǔ)基礎(chǔ)教育的具體規(guī)定、缺少教育的具體機(jī)制和方案。因此，還需要進(jìn)一步制定具有可操作性的工作方案，并適當(dāng)吸收至法律法規(guī)或規(guī)章之中，以保證能有效地落實(shí)措施，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)。

3.3.2 加強(qiáng)手語(yǔ)無(wú)障礙法律制度建設(shè)。實(shí)現(xiàn)聽(tīng)力殘疾人與外界溝通的無(wú)障礙，有兩種方式：一是通過(guò)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化途徑使雙方理解對(duì)方語(yǔ)言，二是雙方都能使用同種語(yǔ)言。第一種方式可以通過(guò)手語(yǔ)翻譯讓溝通雙方相互理解；第二種方式，則可通過(guò)普通人也掌握一定的手語(yǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槁?tīng)力殘疾人無(wú)法掌握健聽(tīng)人的語(yǔ)言（現(xiàn)實(shí)中，存在聽(tīng)力殘疾人能夠掌握有聲語(yǔ)言的案例，但這種案例極其罕見(jiàn)），但普通人可以掌握手語(yǔ)。鑒于第二種方式只能是基于公民的自愿，立法僅就第一種方式采取如下行動(dòng)。

（1）建立職業(yè)化手語(yǔ)翻譯制度

手語(yǔ)翻譯是聽(tīng)力殘疾人與外界溝通的重要途徑，手語(yǔ)翻譯的質(zhì)量，直接影響到聽(tīng)力殘疾人的權(quán)益。這些權(quán)益小到獲取電視節(jié)目的新聞資訊、各種活動(dòng)的內(nèi)容，大到訴訟權(quán)利、接受教育等，可以說(shuō)手語(yǔ)翻譯是聽(tīng)力殘疾人手語(yǔ)權(quán)利的核心內(nèi)容。因此，有必要建立職業(yè)化程度高的手語(yǔ)翻譯制度，以確保翻譯的質(zhì)量和翻譯的供求。具體而言，一是要完善手語(yǔ)翻譯培訓(xùn)和考試制度，建立完善的培訓(xùn)和考核體系；二是要規(guī)范手語(yǔ)翻譯的配備，如規(guī)定哪些機(jī)構(gòu)、部門在何種情況下應(yīng)當(dāng)配置何種等級(jí)的手語(yǔ)翻譯員；三是要建立手語(yǔ)翻譯的應(yīng)急制度，以滿足非經(jīng)常性但卻必要的手語(yǔ)翻譯需求；四是要建立手語(yǔ)翻譯儲(chǔ)備庫(kù)，這一方面需要促進(jìn)市場(chǎng)形成職業(yè)化的手語(yǔ)翻譯供求機(jī)制，另一方面要建立手語(yǔ)翻譯的援助機(jī)制，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺位，因?yàn)槭终Z(yǔ)翻譯需求不穩(wěn)定，完全依靠市場(chǎng)難以滿足需求。

（2）建立對(duì)手語(yǔ)工作者的激勵(lì)制度

目前手語(yǔ)工作者較少，未能滿足社會(huì)需求。手語(yǔ)工作具有很強(qiáng)的公益性，收入通常較低，因而很少人愿意從事該行業(yè)。以手語(yǔ)翻譯為例，手語(yǔ)翻譯工作不穩(wěn)定，同時(shí)翻譯所獲得的報(bào)酬又遠(yuǎn)低于其他語(yǔ)言翻譯，使得手語(yǔ)翻譯人員數(shù)量十分有限。這就有必要提高手語(yǔ)工作者的待遇和補(bǔ)貼。如，可以提高手語(yǔ)翻譯人員的翻譯報(bào)酬，給予職業(yè)翻譯員在崗位空窗期一定的補(bǔ)貼，免費(fèi)提供職業(yè)手語(yǔ)培訓(xùn)和考試。為此，亟須更新關(guān)于手語(yǔ)工作的津貼制度。目前，法律中關(guān)于手語(yǔ)工作的津貼規(guī)定，仍然停留在1984年民政部等部門協(xié)同制定的規(guī)章之中[14]，距今已30余年，實(shí)有必要更新和完善，以切實(shí)滿足手語(yǔ)工作者的生活需求。只有讓手語(yǔ)工作者能夠不為生活來(lái)源而擔(dān)心，不會(huì)因此而虧損，才可能為聽(tīng)力殘疾人長(zhǎng)期提供高質(zhì)量的服務(wù)。