長(zhǎng)江流域水生態(tài)文明建設(shè)視角下的水資源保護(hù)體系研究

尹 煒，盧 路

（長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所 武漢 430051）

長(zhǎng)江流域橫跨我國(guó)1/5國(guó)土面積，涉及青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬、甘、陜、貴、豫、桂、粵、閩、浙等共計(jì)19個(gè)省、市、自治區(qū)。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水量不斷增大。同時(shí)，跨流域調(diào)水量也不斷增加，水資源供需矛盾日益突出，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)資源型缺水與水質(zhì)型缺水并重，其他地區(qū)水質(zhì)型缺水問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，部分支流河段水質(zhì)長(zhǎng)期為Ⅲ類或劣于Ⅲ類。水資源問(wèn)題已成為制約流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一。因此，開(kāi)展流域水源保護(hù)研究對(duì)保障流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要意義。

水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)極其重要的子系統(tǒng)，是生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)器。搞好水生態(tài)文明建設(shè)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)將起到巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用[1]。所謂生態(tài)文明是科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)友好型社會(huì)建設(shè)的深入發(fā)展和最終結(jié)果[2-3]。黨的十七大報(bào)告第一次提出了生態(tài)文明建設(shè)的要求，明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式?！秉h的十八大和十九大把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》對(duì)水生態(tài)文明視角下的水資源保護(hù)工作做了具體工作部署。習(xí)近平總書記在重慶召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)，對(duì)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)提出了更高的要求。

1 水生態(tài)文明建設(shè)的基本內(nèi)涵

關(guān)于水生態(tài)文明的概念，國(guó)內(nèi)外專家給出了不少定義[4]。雖然沒(méi)有達(dá)到統(tǒng)一共識(shí)，但核心基本上都是圍繞人與自然、人與人之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)[5-7]。筆者對(duì)水生態(tài)文明的理解是：人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律，在改造客觀物質(zhì)世界的同時(shí)，不斷克服改造過(guò)程中的負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人的關(guān)系。水生態(tài)文明是建設(shè)有序的水生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的水生態(tài)環(huán)境所取得的物質(zhì)、精神、制度方面成果的總和，既包含人類保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)安全的意識(shí)、法律、制度、政策，也包含維護(hù)水生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)和實(shí)際行動(dòng)。

根據(jù)筆者對(duì)水生態(tài)文明概念的理解，長(zhǎng)江流域水生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該以習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的思想為指導(dǎo)，包括以下基本原則：（1）堅(jiān)持人水和諧，科學(xué)發(fā)展。牢固樹(shù)立人與自然和諧相處理念，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以水定需、量水而行、因水制宜，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。（2）堅(jiān)持保護(hù)為主，防治結(jié)合。規(guī)范各類涉水生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管措施，強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)測(cè)，著力實(shí)現(xiàn)從事后治理向事前、事中保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工治理為主向自然保護(hù)恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變。（3）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，合理安排?？茖W(xué)謀劃水生態(tài)文明建設(shè)布局，統(tǒng)籌考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，合理安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。（4）堅(jiān)持因地制宜，以點(diǎn)帶面。根據(jù)各地水資源稟賦、水環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，形成各具特色的水生態(tài)文明建設(shè)模式，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和部位進(jìn)行集中治理，輻射帶動(dòng)周邊水生態(tài)環(huán)境的改善和提升。

水生態(tài)文明建設(shè)首先要明確水生態(tài)系統(tǒng)是水生態(tài)文明建設(shè)的主要對(duì)象。水生態(tài)是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是特定區(qū)域水體與水生生物群落等有機(jī)質(zhì)和無(wú)機(jī)質(zhì)相互依存、相互作用的系統(tǒng)。水生態(tài)系統(tǒng)是特定水域內(nèi)所有生物（即生物群落）與該區(qū)域水環(huán)境相互作用，并通過(guò)物質(zhì)和能量流共同構(gòu)成的具有一定結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一體。它包括以下兩方面的內(nèi)容，第一是水生態(tài)自然系統(tǒng)，是指自然界中各種形式的水在自然條件下不斷運(yùn)動(dòng)和相互轉(zhuǎn)化的過(guò)程中達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的系統(tǒng)；第二是河湖生態(tài)系統(tǒng)，由河流、湖泊、沿河濕地以及所有涉水的動(dòng)植物所構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。

水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容一般包括四個(gè)層面：（1）工程基礎(chǔ)：以水生態(tài)文明為指導(dǎo)的水質(zhì)水量聯(lián)合調(diào)控基礎(chǔ)工程體系的建立；（2）科學(xué)調(diào)控：以水生態(tài)文明為指導(dǎo)的區(qū)域水量調(diào)度與配置體系建設(shè)，涵蓋水生態(tài)修復(fù)、“三條紅線”等建設(shè)內(nèi)容，同時(shí)涉及區(qū)域水利工程布局與具體建設(shè)內(nèi)容等；（3）制度建設(shè)：以水生態(tài)文明為指導(dǎo)的制度建設(shè)，涵蓋以改善區(qū)域水環(huán)境、水生態(tài)為目的的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等全方位的政策制定與決策等；（4）意識(shí)形態(tài)建設(shè)：形成水生態(tài)文明的意識(shí)形態(tài)建設(shè)，包括基礎(chǔ)知識(shí)宣傳、社會(huì)公益宣傳、先進(jìn)典型表彰等。

2 長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)主要著眼于與水資源保護(hù)相關(guān)法律的實(shí)施和監(jiān)督檢查、流域水資源規(guī)劃的編制和實(shí)施、流域大型江河湖泊水功能區(qū)劃、流域入河排污口規(guī)范化管理、流域水資源質(zhì)量規(guī)范、流域取水許可、協(xié)調(diào)飲水水源地、水生態(tài)保護(hù)和地下水保護(hù)、處理重大水污染事件等方面。流域內(nèi)部分省市出臺(tái)了《水資源保護(hù)條例》、《飲用水水源地保護(hù)條例》和《水資源管理與保護(hù)條例》。流域?qū)用嫣岢隽恕堕L(zhǎng)江委入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》、《長(zhǎng)江流域及西南諸河水功能區(qū)分級(jí)管理方案》和《長(zhǎng)江委入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》[8]。但還沒(méi)有在全流域形成完善的水資源保護(hù)生態(tài)制度，使得在水資源保護(hù)過(guò)程中還存在不少管理漏洞。水資源保護(hù)監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致流域水環(huán)境變差，比如長(zhǎng)江部分支流水環(huán)境污染、沿江主要湖泊富營(yíng)養(yǎng)化、沿江兩岸水土流失增加和飲水水源地水質(zhì)變壞的趨勢(shì)。流域存在非點(diǎn)源污染面積擴(kuò)大、沿江大型水庫(kù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目不全，尤其是流域分散生活和養(yǎng)殖污水排放得不到有效監(jiān)管等問(wèn)題，暴漏出水資源管理的不少漏洞。目前，東部主要城市段污染河長(zhǎng)平均超過(guò)80%，江南運(yùn)河水污染河段甚至超過(guò)90%，使得該地區(qū)地表水環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重危害到當(dāng)?shù)仫嬘盟∷踩?/p>

長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)主要存在以下問(wèn)題：（1）多龍管理，導(dǎo)致管理權(quán)限不清。水資源保護(hù)管理涉及的部門主要有水利部門和環(huán)保部門，部分地區(qū)還有城建部門、消防部門等。（2）相關(guān)制度推廣較慢，建設(shè)滯后。由于國(guó)內(nèi)存在水資源保護(hù)相關(guān)法律、規(guī)范的不完善，已出臺(tái)的“河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制”工作剛開(kāi)始推動(dòng)，尚未形成良性運(yùn)作體系，社會(huì)認(rèn)識(shí)度和接受程度還不高等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管困難的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，如部分長(zhǎng)江支流污水排放、水利工程閘壩后方排污還處于監(jiān)管盲區(qū)。（3）意識(shí)形態(tài)建設(shè)落后。目前流域內(nèi)一些主要城市居民水資源保護(hù)意識(shí)普遍不強(qiáng)，加上社會(huì)公益宣傳不足，認(rèn)為水是取之不盡、用之不竭的人大有所在，這些區(qū)域迫切需要進(jìn)行水生態(tài)文明意識(shí)形態(tài)建設(shè)。（4）缺乏科學(xué)的管理，導(dǎo)致流域管理與區(qū)域發(fā)展之間的矛盾，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水與自然爭(zhēng)水情況時(shí)有發(fā)生，怎樣協(xié)調(diào)流域管理與地方管理之間的關(guān)系等問(wèn)題突出。（5）水污染事故預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制不完善。目前流域內(nèi)初步建立了“長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)”，對(duì)處理長(zhǎng)江流域重點(diǎn)區(qū)域突發(fā)性水污染事故能力有了極大提高，但流域非重點(diǎn)區(qū)域往往是水污染事故的高發(fā)區(qū)域，以目前的水資源管理能力很難覆蓋到這部分區(qū)域，如何提高全流域突發(fā)性水污染事故的響應(yīng)能力是水資源保護(hù)面臨的重要問(wèn)題之一。

3 水生態(tài)文明視角下的流域水資源保護(hù)路徑

（1）構(gòu)建以水生態(tài)文明為指導(dǎo)的區(qū)域水資源管理制度。流域水資源保護(hù)總體規(guī)劃思想和目標(biāo)與水生態(tài)文明建設(shè)思想和目標(biāo)應(yīng)保持一致。具體來(lái)說(shuō)，水資源保護(hù)規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀、十九大精神為指導(dǎo)，在流域內(nèi)要全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以可操作性為原則，全面健全和完善三條紅線考核指標(biāo)體系。同時(shí)水資源保護(hù)要嚴(yán)格控制用水總量，加強(qiáng)水資源論證工作，完善取水許可審批制度。提高用水效率，包括強(qiáng)化用水定額和用水計(jì)劃管理等。更為重要的是要加強(qiáng)入河排污口管理和水功能區(qū)管理，完善入河排污口監(jiān)管和水功能區(qū)考評(píng)體系，進(jìn)一步規(guī)范入河排污口設(shè)置審批程序和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)考核機(jī)制。對(duì)于生態(tài)破壞嚴(yán)重的區(qū)域，有條件的要采取各種工程和非工程措施，對(duì)生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，確保區(qū)域生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，確保流域水生態(tài)安全，完善的水資源管理制度是水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容之一。

（2）建立以水生態(tài)文明為指導(dǎo)的水資源保護(hù)基礎(chǔ)工程體系。進(jìn)一步建立和鞏固飲用水保護(hù)工程、水生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程、清淤疏浚工程和河湖聯(lián)通工程建設(shè)，著力提高水資源保護(hù)工程調(diào)控能力。流域?qū)用嬉獓@國(guó)家“三湖兩庫(kù)一環(huán)”生態(tài)水系重點(diǎn)工程建設(shè)總體布局，加快推進(jìn)南水北調(diào)中線一期、引漢濟(jì)渭、鄂北調(diào)水配套工程建設(shè)，大力推進(jìn)河湖水系連通工程建設(shè)，綜合采取調(diào)水引流、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，構(gòu)建引排順暢、蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的河湖庫(kù)渠水網(wǎng)體系，積極推進(jìn)水資源保護(hù)工程體系建設(shè)，良好的水資源保護(hù)工程體系是改善水生態(tài)環(huán)境的重要保障，也是保障飲用水水源地安全的重要舉措，改善水生態(tài)環(huán)境和保障飲用水水安全也是水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容。

（3）加大水污染防治力度，保障河湖健康水平。要抓緊完成水功能區(qū)分階段限制排污總量意見(jiàn)，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的重要水功能區(qū)，要采取措施進(jìn)行綜合治理，使重點(diǎn)河段和湖泊的水質(zhì)惡化趨勢(shì)得到有力遏制。要加快完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度，深入開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，使得城市飲用水水源地達(dá)標(biāo)率95%以上，農(nóng)村飲用水水源地得到有效保護(hù)，保障城鄉(xiāng)飲用水安全。如：以丹江口庫(kù)區(qū)和小清河流域?yàn)橹攸c(diǎn)，全面構(gòu)建流域治污體系，確保到南水北調(diào)中線干線調(diào)水水質(zhì)長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。同時(shí)，嚴(yán)格控制流域內(nèi)污染物入河總量，尤其要加大對(duì)區(qū)域內(nèi)大型生活和工業(yè)污水處理廠的監(jiān)管力度，為流域水環(huán)境安全提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，保障區(qū)域水環(huán)境健康也是水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容之一。

（4）加強(qiáng)水土保持和生態(tài)建設(shè)，著力打造水生態(tài)安全屏障。流域上游要大力開(kāi)展坡耕地綜合治理，積極推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)。在流域內(nèi)要以中小河流綜合整治為抓手，實(shí)施一批河湖水庫(kù)生態(tài)綜合整治工程，加快生態(tài)河道建設(shè)和農(nóng)村溝塘綜合整治，改善水生態(tài)環(huán)境。流域下游和出?？诩哟蟮叵滤蓞^(qū)和海水入侵區(qū)治理力度，加快海堤達(dá)標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)河口濕地保護(hù)。在流域內(nèi)要形成一批有影響的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)濕地等水生態(tài)環(huán)境良好的區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)形成良好的水文化氛圍，流域水文化建設(shè)是水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容之一。

（5）加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，著力強(qiáng)化水資源管理基礎(chǔ)支撐。合理規(guī)劃水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，加強(qiáng)以重要控制斷面、重要水功能區(qū)和地下水超采區(qū)為重點(diǎn)的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，同時(shí)完成流域內(nèi)省界緩沖區(qū)的確界立碑工作和加快建設(shè)跨省級(jí)水資源管理信息系統(tǒng)，努力構(gòu)建覆蓋全流域的水資源監(jiān)測(cè)、水災(zāi)害防御指揮決策和水工程運(yùn)行管理調(diào)度信息化支持系統(tǒng)，提高水利信息化水平。抓緊完善水資源監(jiān)測(cè)、用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)等管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)工作的權(quán)威性和時(shí)效性。同時(shí)進(jìn)一步提高突發(fā)性水污染事故的應(yīng)急水平和處理能力，不斷加大改革力度，構(gòu)建流域內(nèi)重要水源地水生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，完善飲用水水源地核準(zhǔn)和評(píng)估工作。繼續(xù)鞏固和發(fā)展由流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)和地方政府組成的部門間聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)，探索在區(qū)域內(nèi)不同利益部門之間建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全和完善流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作制度，完善的水資源管理制度也是水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容之一。

4 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)江流域水質(zhì)變差導(dǎo)致水質(zhì)型缺水嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)人民的生活造成影響。部分地區(qū)盲目發(fā)展污染企業(yè)和廢污水不達(dá)標(biāo)排放，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，致使部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，有些地區(qū)甚至陷入河湖水皆干，草木皆枯的境地，造成水生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。水生態(tài)系統(tǒng)的破壞已經(jīng)成為部分地區(qū)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)安定、危害公眾健康的一個(gè)主要因素。解決這些區(qū)域水資源短缺和水生態(tài)系統(tǒng)破壞問(wèn)題是我們面臨的重大社會(huì)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。水生態(tài)文明建設(shè)為解決這些問(wèn)題提供了良好的機(jī)遇，應(yīng)在水資源保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。在水資源保護(hù)工作中，我們應(yīng)該全面落實(shí)水生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容，做到有的放矢，結(jié)合新時(shí)代要求，采用新思想、新辦法、新作為，努力推動(dòng)流域水資源保護(hù)工作，早日實(shí)現(xiàn)“天藍(lán)、地綠、水凈”的目標(biāo)。

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