城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)困境及對策研究

薛艷馥

[摘要]當(dāng)今，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益強(qiáng)大，隨著我國國民公平意識的不斷加強(qiáng)以及城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，多項(xiàng)城鄉(xiāng)二元制度都進(jìn)行了相應(yīng)的完善。在社會養(yǎng)老保障方面，城鄉(xiāng)分離的二元制度已無法適應(yīng)當(dāng)前日新月異的社會形態(tài)，其帶來的不公使得城鄉(xiāng)差距愈發(fā)增大，于是國務(wù)院決定于2014年2月正式整合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這一舉措在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)工作建設(shè)上具有重大的意義。然而，由于我國國情特殊，先前相關(guān)制度也并不完善，新制度覆蓋人群面廣，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老制度并軌后面臨著十分復(fù)雜的整合問題。由于人口基數(shù)大，我國人口老齡化問題只會日趨加重，尚未完善的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度會讓人們在養(yǎng)老問題上面臨著巨大的壓力，如何解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)前面臨的困境、如何建設(shè)更符合國情、更貼合群眾的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)在刻不容緩。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn) 困境 對策研究

一、我國居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程

隨著改革開放逐步推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)社會各個方面日新月異，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和完善同樣也經(jīng)歷了復(fù)雜且曲折的變化。我國在1986年開始了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探究，以同年在江蘇沙洲縣召開的全國工作會議把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提上日程為標(biāo)志，直至目前已經(jīng)有30年歷史，共經(jīng)歷三個階段：老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（1986-2002）、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（2003-2014）、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（2014年3月-至今）。國家最初為農(nóng)村居民建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于制度中財(cái)政支持責(zé)任缺失及保障水平不高等原因最終陷于崩潰，最終形成了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的現(xiàn)狀。

新一屆的黨和政府執(zhí)政施政更加注重公平，尤其公平社會建設(shè)。在已出臺的多部文件中都已將解決社會公平問題納入工作重中之重，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展及基層收入分配公平更是讓其重視，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)能迅速并軌與這種政治支持有直接的關(guān)系。加上中國收入分配不平等仍在持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)收入差距居世界之首，已經(jīng)逼近社會容忍線。因此，通過并軌改變碎片化現(xiàn)狀必然是政府發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)然選擇。

中央審時(shí)度勢，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)思路，持續(xù)深化改革并全力推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化進(jìn)程。在黨和國家政策精神的積極引導(dǎo)和推動下，以及在歸納全國各地區(qū)制度并軌經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年2月，政府將新農(nóng)保和城居保統(tǒng)一歸并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度。

政策頒布后，地方各省市縣區(qū)普遍重視，積極制定具體實(shí)施辦法。國務(wù)院也決定上調(diào)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，各級政府加大財(cái)政支持，財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)和明確。政府對經(jīng)辦服務(wù)及轉(zhuǎn)接等更重視，經(jīng)辦管理網(wǎng)化建設(shè)也在增強(qiáng)。但并軌實(shí)施的地區(qū)差異比較大，碎片化和非均衡性顯著，因?yàn)椴④壊皇且馕吨鴥煞N居民從此享受相同養(yǎng)老待遇，而是指統(tǒng)一制度給予了城市和農(nóng)村居民同樣的權(quán)利和機(jī)會，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老待遇上要接近或均等還有一段路要走。

二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）“碎片化”特征依然明顯

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)對城鄉(xiāng)居民制度性的全覆蓋已經(jīng)初步做到，打破了戶籍制度對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的制約，可是我國目前社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”的特點(diǎn)依舊突出。一方面表現(xiàn)在對不同的人群采用不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且制度之間基本上是獨(dú)立運(yùn)行，互不干擾，比如現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系所包括的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)等。另一方面，即使創(chuàng)建了全國性的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老制度，但在不同地區(qū)和省份間，仍會由于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、并軌運(yùn)行程度、籌資模式、財(cái)政補(bǔ)貼水平等不同所造成的制度內(nèi)的“碎片化”?；谖覈幕緡?，向來頒布一項(xiàng)制度以前都是先試點(diǎn)，再逐步在全國推廣，這樣的政策安排有其合理性，但同時(shí)也導(dǎo)致了各地最終的發(fā)展結(jié)果千差萬別，給后續(xù)的整合和統(tǒng)一管理的實(shí)現(xiàn)增加了困難，這也增加了管理的工作量和復(fù)雜度，造成資源的不必要浪費(fèi)，減弱了制度的可持續(xù)性。

（二）政策宣傳不到位，居民參保意愿不強(qiáng)

盡管我們不斷完善的政策法規(guī)是對城鄉(xiāng)居民有利的，但許多居民對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容的了解都是很有限的。加之中國社會保障起步相對較遲，存在著許多的不完善，當(dāng)前階段，制度在執(zhí)行過程中會根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的社會、經(jīng)濟(jì)狀況而進(jìn)行調(diào)整，甚至?xí)雠_新的政策，這些變更每每會觸發(fā)居民的驚慌，信息傳達(dá)的渠道單一甚至?xí)?dǎo)致居民對政策的誤讀，從而加重了參保的顧慮。造成這種現(xiàn)象的原因主要是政府在宣傳制度政策時(shí)宣傳力度不夠，同時(shí)普及工作也做不到位，而是將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來強(qiáng)制推行，沒有對居民進(jìn)行正確的政策解讀及引導(dǎo)，也沒有讓老百姓體會到政策的合理性和保障性。這些會強(qiáng)烈打擊居民的參保踴躍性的現(xiàn)象，是我們在今后的制度推廣里更加要注意的地方。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營保守，保值增值困難

低生育率長期保持以及人的不斷壽命延長，我國加速邁進(jìn)了老齡化社會，退休人員和老年人急劇且持續(xù)地增多，養(yǎng)老基金作為老年群體的“養(yǎng)命錢”，我們不得不直視社保資金的壓力和缺口問題所產(chǎn)生的影響。并且伴著全覆蓋后參保人群的增多，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總額將只增不減，怎么做到讓現(xiàn)存基金價(jià)值穩(wěn)定和增值以推動制度的可持續(xù)發(fā)展，是我們最應(yīng)關(guān)心的一個現(xiàn)實(shí)問題。近年來某些政策有提及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值升值問題，但卻一直沒有明確相關(guān)資金運(yùn)營機(jī)制的規(guī)定，長久以往，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的入不敷出問題將極為嚴(yán)重，最終無法保證保障養(yǎng)老水平。

三、完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的對策

（一）完善立法體系，科學(xué)安排制度

良法是善治之前提，完善且明確的社會保障法律體系是社會保障制度得以健康有序運(yùn)行的前提，更何況社會保險(xiǎn)涉及不同利益群體的利益調(diào)整，有理有據(jù)系統(tǒng)地制定相關(guān)法律法規(guī)可以更好地約束人們的行為，促使社會保障制度的順利正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因而必須重點(diǎn)改良我國養(yǎng)老保險(xiǎn)立法方面的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律方面的完善，主要在立法，執(zhí)法和司法三個方面，對養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，個人、單位和國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，退休機(jī)制，養(yǎng)老金待遇的調(diào)整方式和計(jì)發(fā)方式等進(jìn)行明確的法律規(guī)定，以找準(zhǔn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向，保證制度的連續(xù)性和一致性。同時(shí)加快新法的立法步伐和對現(xiàn)有法律的修正兩個方面，加強(qiáng)政府的監(jiān)督和管理，要在改革過程中做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（二）加大宣傳力度，調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保積極性

為保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接制度的高效實(shí)施，各地方政府和基層組織應(yīng)重視幫助群眾讀懂政策的工作，創(chuàng)新宣傳方法，廣泛應(yīng)用廣播、報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等一系列媒體來講解傳播，扭轉(zhuǎn)和更新城鄉(xiāng)居民在制度認(rèn)識上的看法。負(fù)責(zé)制度宣傳的工作人員要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇簡單易懂的方式，從多個渠道把城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策講通徹，提高政策的透明度，幫助居民破除思想疑慮，指引合乎要求的居民主動參保。同時(shí)，將已經(jīng)獲得養(yǎng)老金支付居民情況進(jìn)行宣傳，讓居民切實(shí)體會到養(yǎng)老金收益情況，讓群眾積極續(xù)保。只有這樣，應(yīng)保盡保的美好愿景才能早日實(shí)現(xiàn)。

（三）加大政府財(cái)政投入力度，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營

資金是社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，缺乏充裕的資金作為保障，制度建設(shè)就無從談起，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)就不可能取得發(fā)展。由于全國性公共財(cái)政收入歸政府部門掌管，因此政府更應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前制度銜接過程中發(fā)揮好自身的職能功效。首先，中央應(yīng)積極主動對其與地方政府的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行一定調(diào)配安排，對于貧窮地區(qū)進(jìn)行資金的幫助，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼能順利發(fā)放。在補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)方面，可根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)及老齡化程度相關(guān)的指標(biāo)來劃分地區(qū)的貧困等級，貧困等級高的補(bǔ)貼款項(xiàng)多，等級低則相反，并對補(bǔ)貼嚴(yán)厲執(zhí)行?？顚Ｓ玫南拗?。其次，還應(yīng)幫扶貧困地區(qū)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，變被動為主動，爭取早日實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼自給。這樣不僅有助于縮小城市與農(nóng)村養(yǎng)老金的差距，還可以依托城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的再分配，繼而向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長遠(yuǎn)理想更進(jìn)一步。

如今養(yǎng)老基金支付壓力日益沉重，基金運(yùn)營目標(biāo)也是時(shí)候從“安全第一”發(fā)展到“兼顧收益安全”了。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，應(yīng)盡快明確頒布有關(guān)的投資運(yùn)營政策，弱化對投資的管制，把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歸入市場管理，保證了基金活力的同時(shí)也為政府財(cái)政相對地減輕了負(fù)擔(dān)；其次，在基金投資過程中，必須堅(jiān)持基金的安全性、收益性、社會流動性和社會經(jīng)濟(jì)效益的準(zhǔn)則，深化改進(jìn)養(yǎng)老金監(jiān)管體系，設(shè)立妥備的基金風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督并行，實(shí)時(shí)監(jiān)控基金的財(cái)務(wù)收支狀況，以免養(yǎng)老金被貪污挪用?？偠灾顿Y經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)基金切忌絕對的刻板保守，靈活變通更能迎合市場需求，達(dá)成基金保值增值、持續(xù)供給的目標(biāo)。