專員辦監(jiān)管中央基層預(yù)算單位預(yù)算編制與執(zhí)行的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐探討

●董承勇

黨的十八屆三中全會(huì)首次明確 “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。黨的十九大進(jìn)一步提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，成為財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。而財(cái)政既要有“財(cái)”，更要有“政”，也已然成為共識(shí)，現(xiàn)代預(yù)算管理制度必須體現(xiàn)國家治理意志?！额A(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理提出了具體要求，如“編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)由國務(wù)院財(cái)政部門部署”，要“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”等等。財(cái)政部作為國家預(yù)算管理的主管部門，充分發(fā)揮職能作用，逐步向預(yù)算管理事前事中深化發(fā)力，完善了一系列規(guī)章制度，落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃編制、將財(cái)政部駐各地專員辦（以下簡稱專員辦）嵌入部門預(yù)算審核環(huán)節(jié)等多項(xiàng)改革舉措，大大發(fā)揮了預(yù)算的約束作用和指導(dǎo)意義。在全面建成小康社會(huì)決勝期的時(shí)代背景下，財(cái)政部及其駐各地專員辦（以下統(tǒng)稱財(cái)政部門）在預(yù)算編制與執(zhí)行方面的事前事中監(jiān)管改革，將會(huì)成為現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的重要組成，持續(xù)釋放制度改革紅利。本文以理論分析為基礎(chǔ)，重點(diǎn)探討專員辦在中央部門預(yù)算編制與執(zhí)行過程中的監(jiān)督實(shí)踐，希望為機(jī)構(gòu)改革后的專員辦提供些許參考。

一、財(cái)政部門參與部門預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

所謂部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是加強(qiáng)單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個(gè)方面、集預(yù)測與決策一體的綜合性工作。部門預(yù)算編制與執(zhí)行就是國家治理的實(shí)現(xiàn)過程，涉及基層主管部門、預(yù)算單位、財(cái)政部、專員辦等多個(gè)主體。各主體因職責(zé)、角色差異，在預(yù)算編制與執(zhí)行過程中體現(xiàn)出不一樣的選擇傾向。因各主體間信息不對(duì)稱，以及委托代理可能導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題，必須運(yùn)用各主體的比較優(yōu)勢，最大化消減負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與執(zhí)行的帕累托最優(yōu)，確保國家政策要求落實(shí)到位。

（一）財(cái)政部門與預(yù)算單位之間信息不對(duì)稱

信息是傳遞中的知識(shí)差，根據(jù)市場上有關(guān)事件的知識(shí)或概率在相互對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)主體之間是否作對(duì)稱分布，可分為信息對(duì)稱和信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱意味著其中一部分主體擁有更多的私人信息?；鶎宇A(yù)算單位將預(yù)算編制信息逐級(jí)向上匯總至主管部門，由主管部門結(jié)合自身預(yù)算需求后，交財(cái)政部門進(jìn)行審核。在此過程中，財(cái)政部門與主管部門、財(cái)政部門與基層預(yù)算單位之間信息不對(duì)稱較為明顯。一方面，財(cái)政部門并不完全掌握主管部門的全部業(yè)務(wù)狀態(tài)。正所謂“隔行如隔山”，主管部門的業(yè)務(wù)管理均有其行業(yè)屬性，財(cái)政部門在未實(shí)際參與業(yè)務(wù)的情形下，很難全面掌握主管部門開展業(yè)務(wù)的預(yù)算需求，主管部門有其特有的私人信息。另一方面財(cái)政部門對(duì)基層預(yù)算單位的信息掌握情況與地理距離成反比，即相距越遠(yuǎn)，掌握的信息越少?；鶎宇A(yù)算單位多數(shù)分布在全國各地，依照主管部門的逐級(jí)授權(quán)履職，同時(shí)受中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，部分政策跟中央，如銀行賬戶管理、預(yù)算管理等；部分政策跟地方，如津補(bǔ)貼、公車改革等?；鶎宇A(yù)算單位客觀上擁有諸多財(cái)政部門難以全面掌握的私人信息。因?yàn)檎莆招畔⑤^少，財(cái)政部門對(duì)基層預(yù)算單位的預(yù)算需求把握難度更大。在上述情況下，財(cái)政部門要合理判斷主管部門報(bào)送的預(yù)算需求，必須通過諸多明確的制度規(guī)定，如公用經(jīng)費(fèi)定額管理等，框定預(yù)算在可承受范圍之內(nèi)，防止主管部門和基層預(yù)算單位的逆向選擇。類似的情況在預(yù)算執(zhí)行過程中同樣存在，財(cái)政部門通過加強(qiáng)國庫集中支付管理等措施，試圖減少與主管部門、基層預(yù)算單位之間的信息不對(duì)稱。

（二）財(cái)政部門和預(yù)算單位同時(shí)承擔(dān)委托人和代理人責(zé)任

預(yù)算編制與執(zhí)行是通過逐級(jí)委托代理過程實(shí)現(xiàn)的，一共有三個(gè)層級(jí)：一是各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)各級(jí)政府的預(yù)算草案，各級(jí)政府按照經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算草案開展國家治理，這是一個(gè)委托代理過程，政府將人大所代表的公共利益訴求在預(yù)算編制和執(zhí)行中加以體現(xiàn)，并予以落實(shí)；二是各級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制匯總和執(zhí)行，主管部門按照財(cái)政部門要求開展預(yù)算編制和執(zhí)行，此時(shí)，政府與財(cái)政部門、主管部門之間，財(cái)政部門與主管部門之間也是委托代理關(guān)系；三是財(cái)政部門內(nèi)部的監(jiān)管職能授權(quán)，主管部門與基層預(yù)算單位之間的履職、預(yù)算編制與執(zhí)行授權(quán)，是另一個(gè)委托代理過程。所以說，財(cái)政部門和預(yù)算單位同時(shí)扮演著委托人和代理人角色。面對(duì)上級(jí)和外部的委托，財(cái)政部門和預(yù)算單位的職責(zé)在于確保國家治理意志逐層落實(shí)到位；針對(duì)下級(jí)和外部的代理，財(cái)政部門和預(yù)算單位要防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制情形，通過加強(qiáng)監(jiān)督避免代理人損害委托人利益、消極履職等。如在預(yù)算編制中嚴(yán)格項(xiàng)目庫管理，要求做足項(xiàng)目入庫前期工作；預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；加強(qiáng)部門存量資金管理，對(duì)超期閑置資金予以收回等。設(shè)置懲戒機(jī)制是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要革新，其目的在于減少內(nèi)部人的不作為、避免亂作為。

（三）財(cái)政部門與預(yù)算單位的比較優(yōu)勢不同

財(cái)政部門在預(yù)算編制與執(zhí)行過程中，處于主導(dǎo)和管理者地位，在政策制定、規(guī)章解讀等方面具有明顯的比較優(yōu)勢；主管部門對(duì)基層預(yù)算單位的業(yè)務(wù)、人員更為了解，在規(guī)范各單位預(yù)算編制與執(zhí)行方面具有明顯的比較優(yōu)勢。在此過程中，不同層級(jí)的財(cái)政部門，即財(cái)政部、財(cái)政部各司局以及專員辦，具有不同的比較優(yōu)勢。依次來看，財(cái)政部具有預(yù)算編制與執(zhí)行的最高權(quán)威，對(duì)全國共性情況掌握更為充分，有利于統(tǒng)一規(guī)章制度和政策規(guī)定，同時(shí)在協(xié)調(diào)、考核內(nèi)部司局和專員辦，與國務(wù)院、主管部門溝通等方面具有明顯的比較優(yōu)勢；財(cái)政部各司局的比較優(yōu)勢各異，其中預(yù)算司對(duì)預(yù)算資金總盤子、財(cái)政承受能力以及國家重點(diǎn)支出方向把握更準(zhǔn)，擁有協(xié)調(diào)其他司局的能力，而其他司局更熟悉歸口主管部門的業(yè)務(wù)狀況，是財(cái)政部與主管部門溝通的閘口；專員辦派駐在地方，能夠更快更有效地核實(shí)基層預(yù)算單位相關(guān)情況，便于了解駐地政策，能夠?qū)Ⅰv地的不同情形報(bào)告給財(cái)政部，以利于財(cái)政部及時(shí)調(diào)整管理政策?？梢?，只有充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)政部門的比較優(yōu)勢，才能夠更有力地發(fā)揮約束和督促作用，健全、豐富現(xiàn)代預(yù)算管理制度的監(jiān)管體系。

二、部門預(yù)算編制與執(zhí)行中存在的現(xiàn)實(shí)問題

在財(cái)政部門與預(yù)算單位的共同努力下，中期財(cái)政規(guī)劃推行、預(yù)算編制鏈條重塑、項(xiàng)目庫管理做實(shí)、預(yù)算績效管理強(qiáng)化、預(yù)決算信息公開推進(jìn)等一系列現(xiàn)代預(yù)算管理制度落地實(shí)施，中央部門預(yù)算編制與執(zhí)行取得了明顯的進(jìn)步。但要徹底解決財(cái)政部門與預(yù)算單位之間的信息不對(duì)稱、委托代理內(nèi)部人控制等問題，還需要找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)問題及其深層次原因。

（一）部門預(yù)算編制蘊(yùn)藏信息量十分龐大，財(cái)政部門難以做到短期內(nèi)全面、準(zhǔn)確核實(shí)

部門預(yù)算編制包括一般支出和項(xiàng)目支出，一般支出又包括人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)。相對(duì)而言，公用經(jīng)費(fèi)可以通過定額實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，但人員經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出則更為復(fù)雜。其中，人員經(jīng)費(fèi)包括基本工資、津補(bǔ)貼、醫(yī)保養(yǎng)老等實(shí)行屬地化政策的支出內(nèi)容，與預(yù)算單位駐地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況密切相關(guān)，不僅不同省份有差異，甚至是不同縣區(qū)都有區(qū)別，部分福利待遇政策可能每年都有一定變化。以基層預(yù)算單位參加駐地城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，不同地區(qū)的醫(yī)保繳費(fèi)比例不同，這意味著基層預(yù)算單位在繳費(fèi)基數(shù)方面的經(jīng)費(fèi)需求不同，而且即便是同一地區(qū)，不同年度的繳費(fèi)比例也可能不同，此時(shí)，各單位不同年度的經(jīng)費(fèi)需求也會(huì)發(fā)生變化。再如津補(bǔ)貼領(lǐng)域，地方政府因?yàn)闆Q策更為便捷，在政策出臺(tái)以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方面的速度和頻率明顯快于中央的確認(rèn)速度，基層預(yù)算單位若按照地方政策進(jìn)行調(diào)整，前后年度的預(yù)算需求也會(huì)發(fā)生變化。各部門、各層級(jí)的基層預(yù)算單位匯總的巨量預(yù)算信息，就可能包含上述情況的私人信息，財(cái)政部門要在短期內(nèi)完成真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性審核，是極大的難題。倘若對(duì)預(yù)算編制信息完全確認(rèn)，就可能導(dǎo)致國家政策規(guī)定權(quán)威喪失，默許了部分基層預(yù)算單位的逆向選擇，進(jìn)而形成預(yù)算單位逆向選擇的羊群效應(yīng)，最終出現(xiàn)預(yù)算管理失控、無效的局面。為防止出現(xiàn)這種情況，財(cái)政部門在每年8-10月份，集中人力開展部門預(yù)算編制信息審核，其中，專員辦也發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，逐步嵌入審核流程。但從目前審核內(nèi)容和效果來看，專員辦以審核基礎(chǔ)信息為主，對(duì)涉及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、津補(bǔ)貼等方面的預(yù)算編制還介入不深。

（二）主管部門在部門預(yù)算編制與執(zhí)行中的監(jiān)管尺度不一，加大了財(cái)政部門的管理難度

雖然《預(yù)算法》一再強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的主體責(zé)任，但財(cái)政部門與主管部門之間還是因?yàn)槲写矶嬖趦?nèi)部人控制問題，主要表現(xiàn)為主管部門差異化的監(jiān)管尺度。以津補(bǔ)貼為例，主管部門爭取設(shè)立行業(yè)性津補(bǔ)貼項(xiàng)目具有普遍性，包括公安、海關(guān)、水利、民航、證監(jiān)、審計(jì)、稅務(wù)、地震、安監(jiān)等均設(shè)立了相應(yīng)的津補(bǔ)貼項(xiàng)目，這些隸屬不同行業(yè)的津補(bǔ)貼項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)差異很大，如海關(guān)部門關(guān)銜津貼、公安部門警銜津貼的標(biāo)準(zhǔn)，明顯高于經(jīng)濟(jì)部門的稅務(wù)津貼和審計(jì)津貼。除了主管部門之間的管理尺度不同外，主管部門對(duì)內(nèi)部單位的管理標(biāo)準(zhǔn)也不同，如公安部門的邊檢單位設(shè)有邊檢臨時(shí)補(bǔ)貼、海關(guān)部門卻僅個(gè)別海關(guān)執(zhí)行海關(guān)人員津貼、稅務(wù)部門允許部分市縣稅務(wù)局執(zhí)行地方績效獎(jiǎng)金等等。如果放到不同省份比較，差異還會(huì)更明顯，如獎(jiǎng)金金額較高的精神文明獎(jiǎng)，有的省份執(zhí)行，有的不執(zhí)行，駐地的預(yù)算單位只能按照當(dāng)?shù)卣卟僮鳎绱朔N種，導(dǎo)致基層預(yù)算單位公務(wù)員用腳投票，主動(dòng)調(diào)往津補(bǔ)貼政策更為寬松、性價(jià)比更高的地區(qū)。之所以出現(xiàn)上述情況，一方面是主管部門多出于自身行業(yè)特殊性的考慮，“屁股決定腦袋”，追求部門利益最大化以及部門間待遇相仿；另一方面是主管部門對(duì)國家政策規(guī)定的理解與執(zhí)行偏差，有的部門管理趨嚴(yán)，有的管理偏松。專員辦在日常監(jiān)管中，對(duì)存在執(zhí)行偏差的基層預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，因主管部門缺乏統(tǒng)一的懲戒機(jī)制，監(jiān)管影響力有限，碎片化特征明顯，監(jiān)管難度大。

（三）部門預(yù)算編制與執(zhí)行比對(duì)、校驗(yàn)不足，尚未形成預(yù)算編制與執(zhí)行的雙向反饋機(jī)制

當(dāng)前，財(cái)政部門通過國庫集中支付系統(tǒng)對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶授權(quán)支付資金進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)部分預(yù)算指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行情況比對(duì)，再通過核查相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算信息，對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行糾偏。這種預(yù)算執(zhí)行糾偏式的監(jiān)管，影響力有限，因無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制信息與預(yù)算執(zhí)行的全面對(duì)碰，無法檢驗(yàn)預(yù)算編制的有效性，難以將監(jiān)管成果也運(yùn)用到本年度決算編制和下一年度預(yù)算編制審核過程中，弱化了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的威懾力。盡管財(cái)政部門在項(xiàng)目入庫、預(yù)算執(zhí)行等階段引入了績效評(píng)價(jià)機(jī)制以加強(qiáng)監(jiān)管，全面實(shí)施績效管理也正逐步推進(jìn)，但績效評(píng)價(jià)成果利用也有限，尚未能與預(yù)算編制審核無縫銜接。此外，預(yù)算編制審核中剔除的不合理、不合規(guī)預(yù)算需求，還只是體現(xiàn)為當(dāng)期工作成果，對(duì)不合理、不合規(guī)預(yù)算需求的形成原因的梳理歸納不足，未將成果運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管和下一年度預(yù)算編制審核過程中。這導(dǎo)致投入了大量人力物力的預(yù)算編制審核與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管之間，缺乏信息反饋，與其他監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接不夠。追溯其原因，關(guān)鍵在于財(cái)政部門開展的預(yù)算管理業(yè)務(wù)仍處于割裂狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌以及監(jiān)管成果循環(huán)利用機(jī)制，同時(shí)，信息系統(tǒng)因?yàn)榉稚㈦`屬于不同預(yù)算管理業(yè)務(wù)，處于信息孤島狀態(tài)，缺少必要的關(guān)聯(lián)和集成，使監(jiān)管成果利用效率低下，專員辦的能力發(fā)揮有限。

三、專員辦在部門預(yù)算編制與執(zhí)行中的作為

（一）專員辦是落實(shí)部門預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)管職能不可或缺的力量

本文認(rèn)為，充分發(fā)揮專員辦的就地就近監(jiān)管優(yōu)勢，能夠在減少信息不對(duì)稱、削弱內(nèi)部人控制等方面發(fā)揮積極作用，這符合長期以來專員辦在財(cái)政部門中的功能定位和發(fā)展方向，必將成為現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的重要內(nèi)容。一是專員辦對(duì)駐地基層預(yù)算單位具備明顯的信息優(yōu)勢，有利于減少財(cái)政部門與預(yù)算單位之間的信息不對(duì)稱。專員辦與駐地基層預(yù)算單位之間的日常聯(lián)系十分頻繁，在銀行賬戶管理、國庫集中支付審核、國庫授權(quán)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)算編制審核、決算編制審核、公車改革方案審核審批等多項(xiàng)工作中保持了十分順暢的溝通。專員辦也較為全面掌握了不同行業(yè)基層預(yù)算單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、津補(bǔ)貼執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)保障情形等信息。借助專員辦的就地就近和信息累積優(yōu)勢，能夠幫助財(cái)政部各司局增進(jìn)對(duì)主管部門的了解，使預(yù)算編制審核更為精準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控更為有效。二是專員辦作為常駐力量，能夠通過日常監(jiān)管督促駐地預(yù)算單位落實(shí)中央政策要求，減少各單位內(nèi)部人控制。專員辦作為財(cái)政部的授權(quán)機(jī)構(gòu)，在審核、審批、調(diào)研與核查等多項(xiàng)工作中，擔(dān)負(fù)督促中央政策落地的職責(zé)，大大拓展了財(cái)政部的監(jiān)管覆蓋面，將管理觸角直接延伸到基層預(yù)算單位，傳導(dǎo)政策要求和釋放管理壓力。同時(shí)，這對(duì)主管部門而言，也是極為有效的外部監(jiān)督，發(fā)揮專員辦的鯰魚效應(yīng)，有利于減少主管部門之間的管理差異，迫使各主管部門按照統(tǒng)一尺度執(zhí)行中央政策要求，推動(dòng)主管部門對(duì)所屬預(yù)算單位按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范，確保政令一致。三是專員辦嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)，是財(cái)政部門完善內(nèi)部控制的重要舉措。隨著專員辦工作轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，專員辦的工作意見成為各司局的重要參考依據(jù)，充分肯定了專員辦的工作成果。對(duì)于財(cái)政部各司局而言，通過專員辦的嵌入，不僅可以減輕自身的審核工作壓力，還能在主管部門、基層預(yù)算單位之間搭建橋梁，減少自身工作風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)政部也把專員辦的工作報(bào)告報(bào)向中辦國辦，直接將相關(guān)情況報(bào)至決策層，大大提高了專員辦的工作地位。

（二）專員辦推動(dòng)駐地預(yù)算單位預(yù)算編制與執(zhí)行規(guī)范化管理的主要路徑

專員辦只有通過最大化自身優(yōu)勢，逐漸把監(jiān)管重心放在預(yù)算編制與執(zhí)行等事前事中環(huán)節(jié)，使各環(huán)節(jié)的監(jiān)管成果銜接與利用，持續(xù)積蓄力量，積極作為，才能真正全面實(shí)現(xiàn)嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)，并成為現(xiàn)代預(yù)算管理制度體系中關(guān)鍵的監(jiān)管力量。

首先，夯實(shí)部門預(yù)算監(jiān)管基礎(chǔ)，用活頁式管理思維，加快建立預(yù)算單位信息庫。部門預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)管的關(guān)鍵還是在于充分掌握基層預(yù)算單位基本情況，對(duì)其人員規(guī)模、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、支出重點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)保障等了然于心。這要求專員辦做好三個(gè)方面的工作：一是與基層預(yù)算單位形成全覆蓋的聯(lián)系機(jī)制。目前，基層預(yù)算單位與專員辦的聯(lián)系主要還是圍繞業(yè)務(wù)需求展開，與二級(jí)預(yù)算單位聯(lián)系較為頻繁，但三級(jí)及以下預(yù)算單位聯(lián)系相對(duì)較少。有的基層預(yù)算單位甚至還沒有聽說過專員辦，更不清楚專員辦是干什么的。專員辦必須借助信息化等各種手段，克服人少事多的矛盾，把監(jiān)管觸角延伸到財(cái)政資金使用終端，只有深入到基層預(yù)算單位才能夠更全面地掌握各單位的全貌，才能夠清楚何為合理不合規(guī)、何為合規(guī)不合理，以及這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，進(jìn)而為政策調(diào)整完善提出可行的意見建議。二是夯實(shí)基層預(yù)算單位信息庫。自工作轉(zhuǎn)型以來，各地專員辦對(duì)駐地預(yù)算單位實(shí)施了編號(hào)管理，建立了相應(yīng)的管理檔案信息，對(duì)駐地預(yù)算單位的信息了解從無到有、從不清晰到逐漸清晰，取得了很大的進(jìn)步。但與現(xiàn)代預(yù)算管理制度的建設(shè)要求相比，這些檔案信息必須上升到信息庫的高度，應(yīng)涵蓋預(yù)算單位基本情況、下轄單位、項(xiàng)目信息、政府采購計(jì)劃、重大合同、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度、歷年預(yù)決算指標(biāo)、存在問題等多項(xiàng)內(nèi)容的數(shù)據(jù)庫。而且，這個(gè)數(shù)據(jù)庫并不是孤立地存儲(chǔ)在經(jīng)辦人或聯(lián)系人的電腦里，應(yīng)與專員辦的主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)相連接，便于信息讀取、利用。三是運(yùn)用活頁式管理思維及時(shí)維護(hù)、調(diào)整信息庫。不論是全覆蓋的聯(lián)系方式，還是各單位信息庫，都必須隨時(shí)可增設(shè)、可刪減、可調(diào)整，尤其是在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)背景下，許多機(jī)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)隸、合并、更名，信息庫應(yīng)立即根據(jù)最新信息進(jìn)行完善更新。這還要求專員辦要持續(xù)滾動(dòng)走訪基層預(yù)算單位，第一時(shí)間掌握相關(guān)實(shí)情。

其次，依托國庫支付監(jiān)控系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，持續(xù)升級(jí)信息化監(jiān)管手段。國庫支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)已于2017年全面向?qū)T辦開放，專員辦可以通過系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控基層預(yù)算單位授權(quán)支付情況。這對(duì)于一直以季節(jié)性監(jiān)管為主的專員辦而言，增加了常態(tài)化監(jiān)管工具。未來，專員辦還需要繼續(xù)依托國庫支付監(jiān)控系統(tǒng)，開拓以下三個(gè)方面的工作：一是將預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶納入動(dòng)態(tài)監(jiān)控范圍。目前，這項(xiàng)工作正在廣東、深圳兩家專員辦開展試點(diǎn)，部分基層預(yù)算單位納入了試點(diǎn)范圍，已經(jīng)取得了初步成效，待時(shí)機(jī)成熟，可參照授權(quán)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控的模式向全國推廣。實(shí)有資金賬戶納入動(dòng)態(tài)監(jiān)控意味著將預(yù)算單位的自有資金也納入管理范圍，這是全口徑預(yù)算管理改革取得的重要成果。尤其是那些擁有大量地方政府撥款、經(jīng)營收入、事業(yè)收入的基層預(yù)算單位，通過實(shí)有資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控將有利于填補(bǔ)監(jiān)管空白，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。二是將各個(gè)渠道的資金歸總監(jiān)管。將零余額賬戶授權(quán)支付資金、實(shí)有資金賬戶資金、直接支付的資金全部歸并動(dòng)態(tài)監(jiān)控，在一個(gè)系統(tǒng)界面中進(jìn)行展示，并通過統(tǒng)計(jì)分析、跟蹤比對(duì)等方式進(jìn)行智能化篩查，及時(shí)督促各單位加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，全面掌握基層預(yù)算單位的資金流走向，進(jìn)而分析預(yù)算執(zhí)行特點(diǎn)，以及是否存在違規(guī)問題，為后續(xù)與預(yù)算編制信息、決算編制信息進(jìn)行比對(duì)提供可能。專員辦掌握基層預(yù)算單位資金收支全貌后，可與各單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，準(zhǔn)確判斷不同主管部門管理差異的原因及其合理性、合規(guī)性，進(jìn)而為完善相關(guān)管理政策提出建議。三是持續(xù)升級(jí)信息化監(jiān)管手段。應(yīng)持續(xù)升級(jí)國庫支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控等系統(tǒng)，組織預(yù)警規(guī)則、分析功能等集中研討，借助集體智慧為系統(tǒng)改進(jìn)提供智力支撐。同時(shí)，搜集各方意見建議形成的業(yè)務(wù)需求，能夠更契合專員辦的監(jiān)管實(shí)際，確保提升系統(tǒng)利用率。

再次，探索監(jiān)管閉環(huán)機(jī)制建設(shè)，融入績效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化各階段成果循環(huán)利用。在上述工作基礎(chǔ)上，專員辦應(yīng)主動(dòng)探索建立從 “預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→決算編制→預(yù)算績效評(píng)價(jià)→下年度預(yù)算編制……”的跨年度財(cái)政預(yù)算資金閉環(huán)監(jiān)管，使上一環(huán)節(jié)的工作成果能在下一環(huán)節(jié)工作中予以體現(xiàn)，同時(shí)，不同環(huán)節(jié)的工作成果能夠相互校驗(yàn)，形成智能化監(jiān)管局面。要實(shí)現(xiàn)閉環(huán)監(jiān)管，有三項(xiàng)關(guān)鍵工作：一是在預(yù)算資金監(jiān)管全覆蓋的基礎(chǔ)上，將預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算信息連接到系統(tǒng)中，進(jìn)行跟蹤比對(duì)。在國庫支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)引入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算信息后，資金信息不再是孤立的資金走向，能夠第一時(shí)間判斷資金支出的合理性，同時(shí)，意味著資金信息流與預(yù)算編制指標(biāo)、決算編制指標(biāo)相貫通成為可能。如果基層預(yù)算單位在預(yù)算編制中存在逆向選擇，或在預(yù)算執(zhí)行中存在道德風(fēng)險(xiǎn)行為，被查處的概率會(huì)大大增加，信息不對(duì)稱將明顯降低。二是找出各環(huán)節(jié)勾稽關(guān)系的核心要素，建立準(zhǔn)確的校驗(yàn)機(jī)制。預(yù)算單位授權(quán)支付交易中包含了經(jīng)濟(jì)分類、功能分類等信息，用途標(biāo)識(shí)非常明確，能夠與預(yù)決算編制指標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確關(guān)聯(lián)，但實(shí)有資金支付信息因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需借助會(huì)計(jì)核算信息與經(jīng)濟(jì)分類科目的勾稽關(guān)系與之銜接，進(jìn)而與預(yù)決算指標(biāo)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，其中，銀行日記賬就是一條重要關(guān)聯(lián)渠道，是否還有其他途徑需進(jìn)一步挖掘。同時(shí)，如何建立更為有效的各環(huán)節(jié)校驗(yàn)機(jī)制也有待思考和探索。三是融入績效評(píng)價(jià)體系，確保績效評(píng)價(jià)成果貫穿于閉環(huán)監(jiān)管之中。當(dāng)前，專員辦對(duì)基層預(yù)算單位資金使用績效評(píng)價(jià)工作較為欠缺，一方面開展此類工作較少，經(jīng)驗(yàn)不足，另一方面缺乏可利用、可參考的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)成果，亟待把各項(xiàng)審核審批、專項(xiàng)核查等信息作為績效評(píng)價(jià)成果維護(hù)到監(jiān)管系統(tǒng)中，使其實(shí)現(xiàn)智能化審核預(yù)算編制，徹底解決財(cái)政部門短期內(nèi)難以全面、準(zhǔn)確完成預(yù)算編制審核的難題。

最后，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)管職能統(tǒng)籌，增強(qiáng)與各單位協(xié)作，形成齊抓共管的良性局面。專員辦人少事多、點(diǎn)多面廣，是縮小版的財(cái)政部，要最大化監(jiān)管職能，必須增強(qiáng)與基層預(yù)算單位的協(xié)同管理，充分發(fā)揮二級(jí)預(yù)算單位的管理作用，齊抓共管，形成現(xiàn)代預(yù)算管理制度中特有的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，專員辦在部門預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)管過程中，還需與其他監(jiān)管職能相銜接，使監(jiān)管成果多層次利用，放大監(jiān)管成效。如預(yù)算單位醫(yī)保經(jīng)費(fèi)審核工作形成的各地醫(yī)保繳費(fèi)政策匯總信息，可與中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管中的醫(yī)?？刭M(fèi)核查相銜接，以輔助判斷各地醫(yī)?？刭M(fèi)政策成色；再如基層預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)研中，對(duì)地方政府給予中央基層預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的行為，應(yīng)結(jié)合各單位職責(zé)，從中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的角度，給出完善建議。只有把工作成果提煉、升華成國家治理政策，專員辦的工作才具有不可替代性，才算是真正發(fā)揮了事前事中監(jiān)管的優(yōu)勢和成效。